包存寬++王煜

環(huán)評應(yīng)承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境的最大責(zé)任。但是，在實踐中，卻可能被種種因素扭曲。

在常外事件中，學(xué)校新校區(qū)的環(huán)評報告，被認(rèn)為是推倒了“毒地”事件的第一張多米諾骨牌。

環(huán)評，這項制度本來應(yīng)該是公眾利益的把關(guān)者、守護(hù)神;同時又被稱為環(huán)保部門的“最大權(quán)力”，卻常常擋不住污染洪流，反而成了一些不正當(dāng)利益輸送的通道。甚至可以說，一些地方的環(huán)評及環(huán)評審批“一邊失效一邊利益化”地“任性”著。

2010年，中石油大連新港二處輸油管道起火爆炸，附近海域大面積污染。爆炸前一年，該項目收到環(huán)評預(yù)警。

我國現(xiàn)行的環(huán)評制度，到底有些什么問題？怎么解決？

環(huán)保部門的“最大權(quán)力”

1973年，第一次全國環(huán)境保護(hù)會議之后成立了“北京西郊環(huán)境質(zhì)量評價研究”協(xié)作組;1977年召開的“區(qū)域環(huán)境學(xué)討論會”，推動了大中城市和重要水域環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀評價?？梢哉f，早年的“環(huán)評”主要是環(huán)境質(zhì)量評價，以搞清特定區(qū)域或流域的環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀或本底。直到1978年，江西永平銅礦開展了我國第一個建設(shè)項目的環(huán)境影響評價，這才是當(dāng)前意義上的“環(huán)評”。

1979年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（試行）確定的所謂“老三項”環(huán)境管理制度之一就有環(huán)評。1989年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》施行之后，包括環(huán)評、“三同時”、排污收費、城市環(huán)境綜合整治定量考核、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任、排污申報登記和排污許可證、限期治理、污染集中控制在內(nèi)的環(huán)境管理“八項制度”正式建立起來。隨后《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》（1998年）、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（2002年）、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》（2009年）的出臺，意味著我國環(huán)評“一法兩條例”的法律體系基本完善起來。

我國早在“文革”時期已就引入環(huán)評，盡管1979年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（試行）正式確立環(huán)評制度是在“文革”之后，但是環(huán)評體制和意識依然受到此前的一些影響。包括環(huán)評在內(nèi)整個環(huán)境管理制度的確立和發(fā)展貫穿于計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的時期，而行政審批是我國計劃經(jīng)濟(jì)時期最為顯著的特征之一。在這“八項制度”的環(huán)境管理體系中，作為建設(shè)項目立項過程中的一道審批權(quán)的環(huán)評，是環(huán)保部門擁有的一道“關(guān)隘”。

因此，相比其他制度，環(huán)評之所以成為環(huán)保部門最大權(quán)力就在于對建設(shè)項目的事前審批上。

按照權(quán)力與責(zé)任對等原則，作為最大權(quán)力，環(huán)評應(yīng)承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境的最大責(zé)任。但是，在實踐中，卻可能被種種因素扭曲。

環(huán)評管得住建設(shè)單位嗎

在實際情況中，根據(jù)環(huán)保部門和建設(shè)單位的關(guān)系或建設(shè)單位對待環(huán)評的態(tài)度，可分為四類：

第一類建設(shè)單位，投資大、對地方GDP貢獻(xiàn)高或者影響力大。在“唯GDP論”的政府業(yè)績考核下，建設(shè)單位極易和地方政府結(jié)成“同盟”。因為建設(shè)項目由地方黨政一把手領(lǐng)導(dǎo)主抓甚至被列為地方領(lǐng)導(dǎo)一號項目，所以此類項目包括環(huán)評審批在內(nèi)的相關(guān)手續(xù)就往往在“超常規(guī)、跨越式發(fā)展”的口號下、或在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)場辦公會上“特事特辦”了。

在這次常外事件中，公眾質(zhì)疑的焦點之一就在于學(xué)校的環(huán)評報告。其中關(guān)鍵的一句：“常州市外國語學(xué)校如果在原常隆地塊修復(fù)驗收完成前投入使用，必須注意原常隆地塊修復(fù)產(chǎn)生的污染對在校學(xué)生的影響”，這樣的寫法，被認(rèn)為是“為了讓環(huán)評通過而為之”，因為項目的建設(shè)單位表面上看是學(xué)校，但常外校長曹慧也承認(rèn)：選址實際上是學(xué)校、教育局、區(qū)政府論證之后決定的。新北區(qū)環(huán)保局作為區(qū)政府的組成部門，很難不通過環(huán)評。

“實際上，環(huán)評報告應(yīng)該直接指出，土壤修復(fù)未完成時，學(xué)校不能投入使用。”

華東理工大學(xué)資源與環(huán)境工程學(xué)院副院長、危險物質(zhì)風(fēng)險評價與控制研究中心主任林匡飛直言。

第二類建設(shè)單位可以不做環(huán)評或未等環(huán)評通過審批，項目即先開工。這種先上車后補(bǔ)票，生米成熟飯，通過追認(rèn)式審批拿到項目“準(zhǔn)生證”的難度就相對小了許多。就算是環(huán)保部門處罰環(huán)評違法企業(yè)，按照當(dāng)前《環(huán)境影響評價法》《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》，企業(yè)受到的處罰就是停止施工、補(bǔ)做環(huán)評、接受處罰，而處罰額度至多20萬元，這一罰款額度對于動輒投資數(shù)十億甚至上百億、數(shù)百億元的大型項目來說簡直就是“九牛一毛”。

這樣，就出現(xiàn)“邏輯錯位”“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象：一個規(guī)規(guī)矩矩做了環(huán)評的企業(yè)，可能因未通過審批而不能立項;另一個“環(huán)評違法”企業(yè)只要肯認(rèn)罰，也就通過了審批。

第三類企業(yè)，通過各種不正當(dāng)手段，比如與環(huán)評機(jī)構(gòu)、環(huán)評人員串通進(jìn)行造假，甚至賄賂環(huán)保部門負(fù)責(zé)人、環(huán)評審批責(zé)任人員等，以通過環(huán)評審批。還有些地下作坊、黑工廠，更談不上環(huán)境守法。

這樣的情況，可以說是“大型企業(yè)管不動或不敢管，中等企業(yè)管不好、管不住，差的企業(yè)又管不過來。”

而在規(guī)劃環(huán)評中，責(zé)任主體是規(guī)劃編制機(jī)關(guān)，通常是“位高權(quán)重”、資歷比環(huán)保部門還要老的發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息部、住房和城市建設(shè)部、交通運輸部等部門;在當(dāng)前上級批準(zhǔn)下級規(guī)劃的體制下，規(guī)劃審批機(jī)關(guān)往往是規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和環(huán)保部門的共同上級。因此，規(guī)劃環(huán)評的違法——無論是規(guī)劃編制機(jī)關(guān)不做規(guī)劃環(huán)評就報批規(guī)劃草案，還是規(guī)劃審批機(jī)關(guān)在沒有環(huán)評文件的情況下就批準(zhǔn)規(guī)劃草案，環(huán)保部門似乎都束手無策。

環(huán)評機(jī)構(gòu)消的什么“災(zāi)”？

依據(jù)《環(huán)境影響評價法》，建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)作為業(yè)主（甲方），將環(huán)評委托給環(huán)評機(jī)構(gòu)（乙方）承擔(dān)。這樣，規(guī)劃建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和環(huán)評機(jī)構(gòu)之間就構(gòu)成了環(huán)評工作中的“委托—代理”關(guān)系，前者要“對整個環(huán)評及其質(zhì)量負(fù)責(zé)”，后者則應(yīng)對“評價結(jié)論負(fù)責(zé)”。

在環(huán)評的“委托—代理”關(guān)系中，環(huán)評機(jī)構(gòu)堅守“拿人錢財，替人消災(zāi)”應(yīng)是市場經(jīng)濟(jì)或契約精神使然，至少并沒有什么不妥。關(guān)鍵是，替人消的是什么“災(zāi)”？是建設(shè)項目或擬議規(guī)劃草案通過審批或?qū)彶榈摹百I路條”？還是規(guī)避企業(yè)或政府部門決策失誤、降低決策的生態(tài)與社會風(fēng)險？

在過去30多年里，一方面缺少有效的公眾參與和環(huán)境損害的嚴(yán)格追責(zé)，另一方面環(huán)評及環(huán)評審批反而持續(xù)被強(qiáng)化，實際上就把環(huán)評機(jī)構(gòu)和環(huán)評委托方推向了同一個戰(zhàn)壕。對于建設(shè)單位，如果只將環(huán)評視為履行義務(wù)或只是符合法律要求，環(huán)評原則中的“綜合考慮規(guī)劃或者建設(shè)項目實施后對各種環(huán)境因素及其所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響，為決策提供科學(xué)依據(jù)”也就容易被扭曲為“通過行政審批”了，而且委托方通常會處于優(yōu)勢或強(qiáng)勢位置，從而可能會要求環(huán)評機(jī)構(gòu)保證環(huán)評文件能夠通過審批或?qū)彶?而對于環(huán)評機(jī)構(gòu)而言，環(huán)評也就成為幫建設(shè)單位通過環(huán)評文件的行政審批，對環(huán)境文件結(jié)論負(fù)責(zé)也就變成“為環(huán)評文件通過審批”負(fù)責(zé)了。

實際上，項目建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)作為環(huán)評的責(zé)任主體，須對整個環(huán)評的質(zhì)量負(fù)責(zé)，是對其建設(shè)項目或規(guī)劃編制的決策行為負(fù)責(zé)，對建設(shè)項目和規(guī)劃實施及實施中可能會生產(chǎn)“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益”的行為承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，并終生負(fù)責(zé)。

環(huán)評機(jī)構(gòu)對環(huán)評結(jié)論負(fù)責(zé)，就是環(huán)評機(jī)構(gòu)要對其提供給委托方并可能被采納的決策依據(jù)負(fù)責(zé)。也就是說，一旦委托方采納了環(huán)評機(jī)構(gòu)的結(jié)論和建議而造成了環(huán)境損害，環(huán)評機(jī)構(gòu)須在損害擔(dān)責(zé)的情況下負(fù)有連帶責(zé)任。

具體到常外事件，學(xué)校、學(xué)校建設(shè)項目的環(huán)評單位、常隆化工企業(yè)，甚至曾經(jīng)為常隆等企業(yè)提供過服務(wù)的環(huán)評單位是否會被追責(zé)，有待調(diào)查的深入進(jìn)行。

“環(huán)評脫鉤”，回歸本質(zhì)

有資質(zhì)的環(huán)評機(jī)構(gòu)，一類是環(huán)評公司，另一類是環(huán)科院所。以前，各級環(huán)保部門與環(huán)科院所之間首先是上下級或隸屬關(guān)系。比如，某省級環(huán)科院院長通常就相當(dāng)于該省環(huán)保廳（局）的處級干部，環(huán)科院長及其下屬的環(huán)評業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人員和環(huán)保廳（局）相關(guān)處室的處長、主任輪崗也是比較常見的。

至于環(huán)評工程師，通過公務(wù)員考試、環(huán)保部門相關(guān)負(fù)責(zé)的招聘或其他形成進(jìn)入環(huán)保部門從事環(huán)評管理或其他行政業(yè)務(wù)也比較普遍。各級環(huán)保部門與環(huán)科院所（及其環(huán)評機(jī)構(gòu)）除前述的行政隸屬關(guān)系以外，兩者在環(huán)評機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理、環(huán)評文件審批兩個方面也存在著密切聯(lián)系。

因此，當(dāng)前各級環(huán)保部門與環(huán)科院所（及其環(huán)評機(jī)構(gòu)）之間的關(guān)系顯得很“微妙”：環(huán)保部批準(zhǔn)給其認(rèn)為具備環(huán)評資質(zhì)和技術(shù)能力的機(jī)構(gòu)發(fā)放環(huán)評證書或列入規(guī)劃環(huán)評推薦名單，這等于環(huán)保部要為所有環(huán)評機(jī)構(gòu)的能力和誠信背書;環(huán)評機(jī)構(gòu)（國家和地方各級環(huán)境科學(xué)院所）又往往是相應(yīng)環(huán)保部門下屬事業(yè)單位，環(huán)保部門對于環(huán)評機(jī)構(gòu)作為其下屬事業(yè)單位獲得利潤豐厚的環(huán)評也樂見其成，使得本應(yīng)作為第三方的環(huán)評具有了很強(qiáng)的行業(yè)壟斷色彩，致使環(huán)評機(jī)構(gòu)很容易喪失其所必須具備的獨立性。

環(huán)保部門與環(huán)評機(jī)構(gòu)的上述關(guān)系尤其是某種利益聯(lián)系，建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)往往也十分清楚，再加上項目環(huán)評資質(zhì)證書或規(guī)劃環(huán)評推薦名單的存在，建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)就不需要睜大眼睛選擇誰為其提供環(huán)評技術(shù)服務(wù)。而且，環(huán)評一旦出了問題，無論是環(huán)評文件質(zhì)量、環(huán)評結(jié)論還是環(huán)評審批等方面的問題，第一責(zé)任不是建設(shè)單位、環(huán)評機(jī)構(gòu)，而是環(huán)保部門自己。

為了解決上述問題，2015年3月20日，環(huán)保部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤工作方案〉的通知》（環(huán)發(fā)〔2015〕37號）。

業(yè)界普遍認(rèn)為，環(huán)評脫鉤是環(huán)評制度改革的切入點或起點，而“環(huán)評脫鉤”的說法其實早在2008年就有了——當(dāng)時《環(huán)境影響評價法》施行5周年，全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會對全國環(huán)評執(zhí)法進(jìn)行了檢查，一直持續(xù)到現(xiàn)在，戰(zhàn)線拖得很長。

此次脫鉤可以視為又一次“環(huán)評風(fēng)暴”：第一次“環(huán)評風(fēng)暴”早在2005年開始，但持續(xù)時間并不長，主要是針對企業(yè)和建設(shè)項目的環(huán)評違法、違規(guī)行為;而此次的“環(huán)評風(fēng)暴”，是針對環(huán)保部門和“環(huán)評機(jī)構(gòu)”自身的，即所謂的“卡著審批吃環(huán)保，戴著紅頂賺黑錢”。不難看出，環(huán)評脫鉤開始試點至今也有七八年之久，進(jìn)展緩慢，實質(zhì)性的脫鉤很少，脫鉤的難度很大。脫鉤難就難在環(huán)評工程師、環(huán)評機(jī)構(gòu)和環(huán)保部門三方都不愿意。

首先，環(huán)評從業(yè)人員尤其是環(huán)評工程師不愿意脫鉤。脫鉤要求許多環(huán)評工程師從事業(yè)編制變成企業(yè)編制。近十多年來，各級環(huán)科院所由于環(huán)評業(yè)務(wù)大增也出現(xiàn)了人事制度上的“雙軌制”，即所謂“在編或不在編”的問題。而當(dāng)前從事環(huán)評且不在編的人員多為年輕人，可能和脫鉤與否的關(guān)系不大，也愿意至少不會太反對脫鉤;而年齡稍大的環(huán)評工程師也多是在環(huán)評工程師制度實施（2005年）以來最初幾年獲得環(huán)評工程師資格的，有些甚至快到了退休年齡，大部分人寧肯放棄環(huán)評業(yè)務(wù)，也愿意保留其事業(yè)編制。

而且，環(huán)評脫鉤主要是指項目環(huán)評方面，留存事業(yè)單位的環(huán)評工程師，即使不做項目環(huán)評了，還可以從事規(guī)劃環(huán)評、環(huán)境規(guī)劃等其他業(yè)務(wù)。可以預(yù)計，如果這樣脫鉤下去，數(shù)千名甚至上萬名當(dāng)前具有事業(yè)編制的環(huán)評工程師，未來可能放棄掉“環(huán)評工程師”職業(yè)資格。這一巨大缺口無疑會影響到脫鉤后的環(huán)評咨詢服務(wù)市場的穩(wěn)定與健康。這是其中一個障礙。

其次，環(huán)評機(jī)構(gòu)也不愿意脫鉤。近些年來，許多省級、市級環(huán)科院所的項目環(huán)評業(yè)務(wù)費占到全院所總經(jīng)費的比例高70%～80%，甚至更高。環(huán)評脫鉤之后，每年這么一大筆業(yè)務(wù)就沒有了。另外，早在2000年前后的科研機(jī)構(gòu)體制改革，就有所謂“穩(wěn)住一頭（基礎(chǔ)性研究）、放開一片（應(yīng)用研究）”的說法，當(dāng)時的環(huán)科院所大多屬于應(yīng)“放開一片”的范疇。不妨再進(jìn)一步設(shè)想一下，脫鉤后的各級環(huán)科院所不做項目環(huán)評了，其服務(wù)市場、服務(wù)企業(yè)的業(yè)務(wù)還要不要做？或市場、企業(yè)所需的哪些環(huán)保類業(yè)務(wù)可由各級環(huán)科院所來承擔(dān)？

最后，對于各級環(huán)保部門來說，脫鉤也是不大情愿的。且不說環(huán)保部門與環(huán)評機(jī)構(gòu)之間存在“卡著審批吃環(huán)保，戴著紅頂賺黑錢”的利益輸送，環(huán)科院所通常還承擔(dān)著環(huán)保部門各種指派任務(wù)或者說是不給錢也要干的“活”，而掛靠環(huán)保部門的環(huán)評經(jīng)費中的一部分也用來支撐了環(huán)保部門“派給”環(huán)科院所承擔(dān)的“不給錢也得干”或“少給錢多干活”的業(yè)務(wù)。環(huán)評脫鉤，環(huán)保部門“派給”環(huán)科院所相關(guān)業(yè)務(wù)時，就會不如以前一樣“理直氣壯”了。

保障公眾參與權(quán)

審批致使環(huán)評淪為了建設(shè)項目的“買路條、敲門磚”。而與此同時，通過環(huán)評對項目進(jìn)行優(yōu)化則會越來越不受重視。在許多情況下，從哲學(xué)和道德層面來講，環(huán)評的不當(dāng)使用導(dǎo)致環(huán)評機(jī)構(gòu)和環(huán)評人員的信用喪失，同時整個環(huán)評體系在遭受著系統(tǒng)性的損失，并最終會損害環(huán)評的信用。

因此，環(huán)評審批是環(huán)評制度改革的“牛鼻子”。環(huán)評的行政審批或?qū)彶閼?yīng)從偏重技術(shù)性審批或?qū)彶檗D(zhuǎn)向側(cè)重在環(huán)評的程序性、合法性審批或?qū)彶樯?，包括建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)是否在決策初期及時啟動環(huán)評程序、環(huán)評機(jī)構(gòu)是否依據(jù)資質(zhì)管理的相關(guān)規(guī)定承擔(dān)并完成環(huán)評任務(wù)、有關(guān)環(huán)評的信息公開和公眾參與是否合法遵規(guī)等。

在環(huán)評中，公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)需要得到保障。

而信息公開、社會監(jiān)督必須成為規(guī)范環(huán)評中的各行為主體的重要力量。要增強(qiáng)公眾參與環(huán)評的有效性，要在制度化的前提下，強(qiáng)化公眾參與的組織化與程序化。促進(jìn)公眾參與環(huán)評從“以個人身份”為主體轉(zhuǎn)向“以社區(qū)（村委會、居委會等共享土地所有權(quán)的一個社區(qū)）參與”、組織（如通過工會、婦聯(lián)、商會或行業(yè)協(xié)會以及社會公益組織等）參與為主體，由普通公眾為主轉(zhuǎn)向不僅包括普通公眾，還應(yīng)包括人大代表、政協(xié)委員尤其是人大和政協(xié)的資源環(huán)境委員會。

除保障公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)，對污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的監(jiān)督與舉報，對地方政府、環(huán)保部門“不作為”的舉報權(quán)利以外，還應(yīng)鼓勵和支持對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，由符合條件的社會組織這些向人民法院提起公益訴訟;或者，由受害人代表提起集團(tuán)訴訟。同時，加大地方人大及其常務(wù)委員會對本級政府的監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容包括環(huán)境狀況、環(huán)保目標(biāo)完成情況以及重大環(huán)境事件等。

總之，應(yīng)以促進(jìn)環(huán)評回歸其本質(zhì)作為環(huán)評制度改革的目標(biāo)，按“環(huán)評脫鉤→環(huán)評審批→環(huán)境違法嚴(yán)懲→維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益”優(yōu)先順序，推進(jìn)環(huán)評制度改革。環(huán)評及干預(yù)環(huán)評的權(quán)力，都不能任性。

（包存寬系復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授）