王　亮，陳忠明，張保花

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新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革
——來(lái)自銅陵市義安區(qū)的實(shí)證研究

王亮，陳忠明，張?；?/p>

摘要:銅陵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要模式包括大戶經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、合作社經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)及園區(qū)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了農(nóng)民收入增長(zhǎng)，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，但同時(shí)也面臨諸多挑戰(zhàn)。課題組通過(guò)實(shí)證調(diào)研，提出開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體制，大力培育多元化經(jīng)營(yíng)主體，強(qiáng)化各項(xiàng)政策扶持等政策建議。

關(guān)鍵詞:新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；土地確權(quán)

一、問(wèn)題的提出

目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)50%，正進(jìn)入城鎮(zhèn)化的下半場(chǎng)。為了引導(dǎo)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，黨的十八大提出了“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略，《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》中明確提出了“深化土地、戶籍等體制改革，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》為我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展設(shè)計(jì)了行動(dòng)指南，明確了未來(lái)的主要目標(biāo)、發(fā)展路徑和戰(zhàn)略任務(wù)。

2013年11月，安徽省社科院城市研究中心發(fā)布了《安徽新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)路徑與機(jī)制研究總報(bào)告》。根據(jù)該報(bào)告顯示，安徽省城鎮(zhèn)化率從2010年的43.2%提高到2012年的46.5%，超過(guò)50%的城市有6個(gè)，分別為合肥市、淮北市、淮南市、馬鞍山市、蕪湖市和銅陵市，詳見(jiàn)表1。安徽省城鎮(zhèn)化整體水平低于發(fā)達(dá)地區(qū)，也低于全國(guó)平均值，在中部六省居第五位，僅相當(dāng)于全國(guó)、湖南、湖北、江蘇和浙江的88.4%、87.7%、86.9%、78.8%和73.6%。

表1　2012年安徽省部分城市城鎮(zhèn)化率

(資料來(lái)源：安徽省統(tǒng)計(jì)局，《對(duì)我省城鎮(zhèn)化發(fā)展的分析與建議》，2013年4月8日)

城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然伴隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，要能夠促進(jìn)工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化、信息化，要能夠讓國(guó)家、農(nóng)民、受讓方心里都托底。任何國(guó)家的農(nóng)村土地制度都不是一成不變的，都不可能一勞永逸地解決問(wèn)題，我國(guó)農(nóng)村土地制度也隨著時(shí)代的發(fā)展變化而不斷完善，在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革創(chuàng)新迫在眉睫。銅陵在新型城鎮(zhèn)化背景下土地流轉(zhuǎn)制度改革方面都具有創(chuàng)新性和典型性，本文通過(guò)調(diào)查分析銅陵市義安區(qū)(原銅陵縣)新型城鎮(zhèn)化的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，提出相應(yīng)的對(duì)策，希望為規(guī)范和創(chuàng)新安徽省土地流轉(zhuǎn)，加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提供咨詢決策的參考建議。

二、義安區(qū)新型城鎮(zhèn)化土地流轉(zhuǎn)制度改革的進(jìn)展

(一)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)展

2011年，銅陵在安徽省率先實(shí)行城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革；2012年，銅陵城鎮(zhèn)化比率高達(dá)76.3%，位居安徽省第一；2014年5月，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)城市發(fā)展研究院發(fā)布了“中國(guó)城市綠色城鎮(zhèn)化指數(shù)”，銅陵位列全國(guó)第24名。[1]

1.推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化綜合改革

一是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口二元性質(zhì)的劃分，統(tǒng)稱“銅陵市居民戶口”；二是率先實(shí)施流動(dòng)人口由“暫住證”改為“居住證”管理；三是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育、養(yǎng)老、低保、醫(yī)療、就業(yè)、義務(wù)兵優(yōu)待安置、住房保障等制度并軌。2013年，銅陵城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)提高到395元/人/月，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保達(dá)到20.36萬(wàn)人，參保率達(dá)到99%，新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資標(biāo)準(zhǔn)由320元/人提高到410元/人，排名全省第一。[2]這些制度的積極推行，為農(nóng)民的“市民化”奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

2.促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展

一是打造“世界銅都”，重點(diǎn)培育銅基新材料、新能源、裝備制造、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，用產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)促進(jìn)人口集聚，構(gòu)筑科技高地和人才高地；二是加快發(fā)展旅游業(yè)、物流業(yè)、電子商務(wù)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，用人口素質(zhì)的提高促進(jìn)城市功能的完善；三是大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向都市型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。通過(guò)以上努力，進(jìn)一步提升城市規(guī)劃和建設(shè)水平，發(fā)展壯大新興優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)三產(chǎn)之間的深度融合。

3.夯實(shí)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

隨著九華山機(jī)場(chǎng)、京福高鐵、寧安城際鐵路的開(kāi)通及長(zhǎng)江黃金水道的進(jìn)一步深度開(kāi)發(fā)，銅陵逐漸形成對(duì)接長(zhǎng)三角地區(qū)的水陸空立體化交通網(wǎng)絡(luò)，與此同時(shí)銅陵還將城市水務(wù)、管網(wǎng)、道路等城市微循環(huán)系統(tǒng)方面開(kāi)展整體規(guī)劃設(shè)計(jì)，配套建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)平臺(tái)，高標(biāo)準(zhǔn)改造老城區(qū)，高要求開(kāi)拓新城區(qū)，著力完善城市功能，提高城市品質(zhì)，提升人民生活的幸福感。

4.培育公益性社會(huì)組織

鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織參與社會(huì)建設(shè)，合理吸納社會(huì)資本，建立功能相宜、層次合理的多樣化社會(huì)組織孵化中心，為孵化社會(huì)組織提供政策、項(xiàng)目、土地、資金、科技及人才等方面的支持，推動(dòng)各類社會(huì)組織的均衡發(fā)展，培育一批適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)

社會(huì)和諧發(fā)展、完善社會(huì)公益功能、具有示范引導(dǎo)作用的公益性社會(huì)組織。

(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的進(jìn)展

據(jù)義安區(qū)農(nóng)委統(tǒng)計(jì)，截止2013年9月，全區(qū)農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)面積共13.1萬(wàn)畝，占二輪家庭承包經(jīng)營(yíng)面積的62.3%，其中50畝以上農(nóng)村耕地規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積達(dá)到11.7萬(wàn)畝，規(guī)?；?jīng)營(yíng)率達(dá)到56%，全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶累計(jì)達(dá)到421戶，全區(qū)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)和體系已經(jīng)建成。到“十二五”末，義安區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積占可流轉(zhuǎn)耕地總面積達(dá)到80%以上，規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度達(dá)到60%以上。

1.推動(dòng)農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)證工作

對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)村房屋、宅基地、承包地(林地)等進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年3月，集體土地所有權(quán)發(fā)證99%，集體建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)證91%，宅基地使用權(quán)發(fā)證94%。農(nóng)房測(cè)繪工作全部完成，承包地確權(quán)發(fā)證試點(diǎn)已經(jīng)啟動(dòng)。

2.培育農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)

在現(xiàn)有公共資源交易中心的基礎(chǔ)上，加掛農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易所，搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易平臺(tái)。目前，《銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法》、《銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理規(guī)則》等相關(guān)文件已擬定，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村都成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，各項(xiàng)工作有序開(kāi)展。

3.開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作

出臺(tái)《銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資總體方案》及農(nóng)房、集體建設(shè)用地、承包地等融資管理辦法，擬定了《銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資貸款保證保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償暫行辦法》，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易和抵押融資等各項(xiàng)操作性政策得到了進(jìn)一步完善。

4.實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)政策

義安區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)戶、二輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流出戶以及農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)營(yíng)主體。二輪土地承包戶將土地流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)戶，給予25元/畝/年補(bǔ)助；大宗農(nóng)業(yè)連片經(jīng)營(yíng)面積在100畝以上，給予30元/畝/年補(bǔ)助；特色農(nóng)業(yè)連片經(jīng)營(yíng)面積在50畝以上，給予50元/畝/年補(bǔ)助；生姜、鳳丹等特色農(nóng)業(yè)連片經(jīng)營(yíng)面積在10畝以上，給予50元/畝/年補(bǔ)助。[3]

三、義安區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要模式、成效及挑戰(zhàn)

(一)主要模式

1.大戶經(jīng)營(yíng)模式

該模式是指掌握農(nóng)業(yè)種養(yǎng)植先進(jìn)技術(shù)且具備相當(dāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)業(yè)大戶，通過(guò)轉(zhuǎn)包和租賃土地等流轉(zhuǎn)方式獲得土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，開(kāi)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。截至2014年7月，大通鎮(zhèn)總共完成土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)面積4368畝(其中耕地2192畝，山場(chǎng)2176畝)，占可流轉(zhuǎn)土地面積的56.3%。該鎮(zhèn)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向能人大戶集聚，建成一批具有規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，安徽鴻基農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司流轉(zhuǎn)970畝土地建設(shè)苗木基地，銅陵張?zhí)辽鷳B(tài)農(nóng)業(yè)有限公司流轉(zhuǎn)520畝土地建設(shè)藥材基地。[4]

2.產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)模式

該模式是指通過(guò)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展生姜、鳳丹等本地特色農(nóng)業(yè)帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。以鳳丹產(chǎn)業(yè)為例，近年來(lái)銅陵市持續(xù)加大對(duì)鳳丹產(chǎn)業(yè)的政策扶持力度，對(duì)新種植、連片20畝以上油用鳳丹的投資主體，按照600元/畝進(jìn)行補(bǔ)助，希望加速鳳丹產(chǎn)業(yè)發(fā)展。銅陵瑞璞牡丹產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司在鳳凰山村積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，截至2014年6月，該村土地流轉(zhuǎn)率已經(jīng)完成90%以上，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民以560元/畝/年將土地流轉(zhuǎn)給銅陵瑞璞牡丹產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司，并參與3%比例的公司盈利分紅，提高農(nóng)民收入的同時(shí)，也擴(kuò)大了特色農(nóng)業(yè)的種植規(guī)模。[5]

3.合作社經(jīng)營(yíng)模式

該模式是指以農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，以農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)或農(nóng)民專業(yè)合作社為引導(dǎo)，集體組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，集中生產(chǎn)要素，發(fā)揮集體優(yōu)勢(shì)，形成規(guī)?；?jīng)營(yíng)。例如，2010年5月，古德兵成立玉龍蔬菜種植公司，承包115畝土地，2011年7月，古德兵成立銅陵友思蔬菜種植專業(yè)合作社，建立“農(nóng)戶+基地”的模式，帶領(lǐng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民共同致富，古德兵占有60%股份，有種植經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)戶占有40%股份。2011年，銅陵友思蔬菜種植專業(yè)合作社獲得了市綠色環(huán)保企業(yè)、市級(jí)龍頭企業(yè)、省級(jí)無(wú)公害產(chǎn)品論證稱號(hào)，古德兵獲得“農(nóng)民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶頭人”榮譽(yù)稱號(hào)。2013年，玉龍公司200畝土地流轉(zhuǎn)列入銅陵市民生工程。目前該公司基地有固定職工40人，主要從當(dāng)?shù)剞r(nóng)村聘用，其中男工工資2000元/月，女工工資1500元/月。[6]

4.企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式

該模式是指農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)直接租賃土地，雇請(qǐng)農(nóng)民工與農(nóng)戶形成利益共同體實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。例如鐘鳴鎮(zhèn)水村村，截止2013年11月，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)5600畝，其中銅陵梧桐樹(shù)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司承包土地1200畝，主要種植大棚蔬菜。[7]這項(xiàng)工程是市重點(diǎn)工程，也是市菜籃子工程，為銅陵市區(qū)的蔬菜供給提供了有力的保障，并逐步向周邊地區(qū)輻射，為探索都市型農(nóng)業(yè)提供了鮮活的樣板。

5.園區(qū)經(jīng)營(yíng)模式

該模式是指各農(nóng)業(yè)園區(qū)通過(guò)規(guī)劃、分批流轉(zhuǎn)企業(yè)或大戶經(jīng)營(yíng)。例如銅陵農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)園，采取管委會(huì)與企業(yè)簽訂合同，村委會(huì)與管委會(huì)簽訂合同，農(nóng)戶與村委會(huì)簽訂合同的方式，逐級(jí)保證農(nóng)民租金的發(fā)放，確保了農(nóng)民基本權(quán)益的保障，解除了農(nóng)民的后顧之憂。例如，截至2013年12月，城山村基本完成土地流轉(zhuǎn)工作，4000多畝承包耕地和水面先后分批租賃給銅陵市農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)園，發(fā)包價(jià)格為560斤稻子/畝/年，當(dāng)年實(shí)物折價(jià)約為756元/畝。[8]

(二)主要成效

1.促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐的加快，大量農(nóng)村勞動(dòng)力逐漸向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，各地區(qū)農(nóng)民種田意愿不同程度地下降，不少田地都被拋荒。農(nóng)民將土地交給種植大戶耕種后，不僅可以安心在外打工掙錢(qián)，還能得到一筆穩(wěn)定的租金，在家農(nóng)戶也能成為農(nóng)工而獲得季節(jié)性工資。據(jù)安徽省農(nóng)委統(tǒng)計(jì)，全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的租金性收入達(dá)到800元/畝/年以上，流出農(nóng)戶被聘為農(nóng)工的工資性收入達(dá)到6000元/年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原來(lái)的分戶種地收入。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)得到大力推進(jìn)后，便于實(shí)施規(guī)?；a(chǎn)，組織集約化經(jīng)營(yíng)，便于良種、良法、良技等農(nóng)業(yè)科技的集中推廣和運(yùn)用，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益得到了明顯提升。據(jù)調(diào)查，扣除生產(chǎn)成本和租金等之外，義安區(qū)種植大宗農(nóng)作物的規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶每畝贏利約在200元左右。[9]

2.提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力

據(jù)統(tǒng)計(jì)，安徽省流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)種植業(yè)的近6萬(wàn)專業(yè)大戶中，平均單產(chǎn)比分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶高出50斤以上；規(guī)模經(jīng)營(yíng)100畝以上的糧食種植大戶，勞動(dòng)生產(chǎn)率是分散到戶經(jīng)營(yíng)的3倍左右；大戶農(nóng)業(yè)投資回報(bào)收益率在17%左右，比分散到戶經(jīng)營(yíng)大約高出5%。例如，吳正國(guó)創(chuàng)辦銅陵三泉現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司，2010年承包農(nóng)田6500畝，經(jīng)過(guò)科學(xué)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，實(shí)施了土地整理、高標(biāo)準(zhǔn)旱澇保收農(nóng)田改造等重要項(xiàng)目，平整了大面積土地，并通過(guò)修建村級(jí)道路、改良土壤、修筑水渠，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了改善，提高了土地綜合利用率，單產(chǎn)最高達(dá)到713公斤/畝。[10]

3.改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)

據(jù)調(diào)查，安徽省整體流轉(zhuǎn)土地平均畝收益達(dá)到3000元/年以上，由于中藥、果蔬等經(jīng)濟(jì)作物綜合經(jīng)濟(jì)效益比較好，不少糧食耕地都改種為經(jīng)濟(jì)作物。例如銅陵農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)園，2013年底獲批為“國(guó)家科技園區(qū)核心區(qū)”，在改種經(jīng)濟(jì)作物方面做了很多有益的嘗試和探索，全區(qū)流轉(zhuǎn)土地6729畝，征收國(guó)有用地1148畝，目前已有26個(gè)項(xiàng)目在此落戶，多數(shù)涉及栽種高附加值經(jīng)濟(jì)作物。[11]

4.推進(jìn)技術(shù)集成

積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，可以強(qiáng)化關(guān)鍵技術(shù)集成配套，促進(jìn)動(dòng)植物品種更新?lián)Q代，提高化肥、農(nóng)藥、飼料等投入品的利用率。例如，銅陵君德信生態(tài)工程有限公司是銅陵林業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，該公司采用“公司+基地+合作社”經(jīng)營(yíng)模式，與1200多家農(nóng)戶簽署合作協(xié)議，協(xié)議面積近5000畝，在銅陵農(nóng)村合作銀行的大力支持下，開(kāi)創(chuàng)了銅陵以林權(quán)抵押貸款的先河。該公司嚴(yán)格按照現(xiàn)代企業(yè)模式經(jīng)營(yíng)，通過(guò)了國(guó)際質(zhì)量管理體系認(rèn)證和國(guó)際環(huán)境管理體系認(rèn)證，公司彩化苗木基地項(xiàng)目被列入省“861”行動(dòng)計(jì)劃重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、省“十二五”計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目，公司產(chǎn)品榮獲“安徽質(zhì)量獎(jiǎng)”。[12]

(三)主要挑戰(zhàn)

1.國(guó)家糧食安全的保障

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要其他社會(huì)資本的扶持，需要工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，利用工業(yè)化和科技化的成果對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進(jìn)行改造，但是，許多金融資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)是為了獲取國(guó)家相關(guān)補(bǔ)貼或者將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，這些企業(yè)為了使耕地非農(nóng)化，往往將流轉(zhuǎn)的土地撂荒，圈而不用，撂荒幾年之后的土地往往轉(zhuǎn)為房地產(chǎn)用地或者工廠用地。例如：河南內(nèi)鄉(xiāng)縣的寺河村、杭州蕭山區(qū)的天樂(lè)村等這些城市近郊地區(qū)，工商企業(yè)流轉(zhuǎn)的數(shù)千畝的土地用于非農(nóng)項(xiàng)目。這種現(xiàn)象在我國(guó)很多城市都現(xiàn)實(shí)存在，如果大量耕地都轉(zhuǎn)為非農(nóng)化非糧化用途，將對(duì)于我國(guó)糧食生產(chǎn)及糧食安全構(gòu)成嚴(yán)重的威脅，所以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要嚴(yán)格監(jiān)管，要防止非農(nóng)化和非糧化，要在完善的制度中有序推進(jìn)。

2.土地流出方的補(bǔ)助和安置

為完善離地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，對(duì)土地流出方的補(bǔ)助是一筆龐大的財(cái)政開(kāi)支。打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)戶籍制度改革，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系為農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地打消了后顧之憂。例如，作為全國(guó)改革先行地區(qū)的銅陵，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，目前取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度，并且建立了城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老、醫(yī)療體系。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，到2013年年底，銅陵市為加快實(shí)施城鄉(xiāng)一體化，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障和其他公共服務(wù)配套投入，銅陵市為每位“新居民”支出7.35萬(wàn)元。銅陵市之所以能夠這么快速的實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，是因?yàn)殂~陵市工業(yè)化率、城鎮(zhèn)化率都較高，在樅陽(yáng)縣劃入之前總?cè)丝趦H為70多萬(wàn)，財(cái)政收入較高，能夠負(fù)擔(dān)得起這么大的社會(huì)保障支出。“銅陵模式”為我國(guó)其他地區(qū)的改革提供了借鑒，但是難以在中國(guó)大部分地區(qū)直接復(fù)制。

3.規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體效益的提高

為保障規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體效益的提高，保障經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性和連續(xù)性，政府應(yīng)當(dāng)加大農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施的投入，加大科技扶持農(nóng)業(yè)的力度，不斷完善企業(yè)融資平臺(tái)，提高規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。如銅陵市循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)，從2007年開(kāi)始，目前累計(jì)投入14.3億元的資金用于該園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過(guò)政府的基礎(chǔ)設(shè)施投入，完善了經(jīng)濟(jì)園區(qū)的硬件建設(shè)，為規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體安心入駐園區(qū)提供了基礎(chǔ)保障。

四、義安區(qū)新型城鎮(zhèn)化的土地流轉(zhuǎn)對(duì)策建議

(一)開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)，夯實(shí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)

積極穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系，堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制的中心地位，穩(wěn)步開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)工作。通過(guò)土地確權(quán)工作，進(jìn)一步明確農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬問(wèn)題，明確土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三種權(quán)利之間的關(guān)系。理清和明晰農(nóng)村土地的各種權(quán)利歸屬，才能在制度上為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)建立堅(jiān)實(shí)的保障。

(二)健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理制度，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序

各級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主管及審批單位，都應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的合同登記制度。對(duì)于符合土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)的給予簽證，并及時(shí)登記備案，并且建立網(wǎng)絡(luò)查詢系統(tǒng)，方便相關(guān)主體及時(shí)查詢土地流轉(zhuǎn)審批進(jìn)程。對(duì)于那些違法土地流轉(zhuǎn)雙方意愿或者一方意愿的土地流轉(zhuǎn)合同，應(yīng)及時(shí)給予糾正、制止；對(duì)于違法進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)主體，應(yīng)及時(shí)制止并依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)給予相關(guān)責(zé)任人懲罰。對(duì)于變更流轉(zhuǎn)合同的，應(yīng)及時(shí)辦理相關(guān)手續(xù)，切實(shí)保障相關(guān)主體的利益。通過(guò)健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理制度，逐步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。

(三)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體制，促進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)

一是建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)站，為農(nóng)民提供農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一站式服務(wù)。二是建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估中心或者委托第三方評(píng)估單位，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供流轉(zhuǎn)承包價(jià)格評(píng)估服務(wù)。三是建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)不同流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)能力、經(jīng)營(yíng)資質(zhì)和財(cái)務(wù)狀況等方面進(jìn)行審查，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。四是創(chuàng)新農(nóng)村流轉(zhuǎn)制度，農(nóng)民可以基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而獲得信托收益，還可以安心在外務(wù)工經(jīng)商或本地就業(yè)，達(dá)到農(nóng)民、投資商和政府“三贏”的目的。

(四)大力培育多元化經(jīng)營(yíng)主體

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)“適度規(guī)?！苯?jīng)營(yíng)，“適度”對(duì)于不同地區(qū)，應(yīng)分局地理?xiàng)l件、土地類型等因素的不同而因地制宜，例如我國(guó)東北地區(qū)，由于土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的先天條件較好，流轉(zhuǎn)以后經(jīng)營(yíng)的規(guī)模最高可以達(dá)到上千公頃，而我國(guó)西南山區(qū)，由于特殊的地理?xiàng)l件的限制，土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)驗(yàn)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他地區(qū)。當(dāng)前，銅陵應(yīng)該大力培育不同規(guī)模的土地經(jīng)營(yíng)主體，種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)合作經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等不同類型主體。根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，通過(guò)優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，鼓勵(lì)和引導(dǎo)承包地向糧食生產(chǎn)家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)營(yíng)主體集中，充分發(fā)揮其組織化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)多種形式適度規(guī)模發(fā)展，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率。

(五)強(qiáng)化各項(xiàng)政策扶持

一是實(shí)施項(xiàng)目帶動(dòng)戰(zhàn)略，利用皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，吸引城市工商資本、社會(huì)資金投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工和服務(wù)全過(guò)程，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。二是加大資金支持，整合各項(xiàng)涉農(nóng)資金，采取項(xiàng)目扶持、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式，重點(diǎn)支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、特色農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)支撐體系建設(shè)等方面。三是完善保障機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入，把那些愿意放棄農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)民逐步納入城市養(yǎng)老、醫(yī)療等一體化的社會(huì)保障體系，建立健全防范和糾紛調(diào)處機(jī)制，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序推進(jìn)。

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責(zé)任編輯：劉海濤

On the Reform of Rural Land Circulation System underneath the new Urbanization

Wang Liang, Chen Zhongming, Zhang Baohua

Abstract:In the new urbanization and rural land system reform, Tongling city has made some innovational and typical achievements. The main mode of Tongling rural land circulation includes big business, industry driving, cooperatives, enterprise operation and development zone business. Through land transfer, farmers' income increased, the comprehensive agricultural production capacity improved, the agricultural management structure perfected, technology integration advanced, but at the same time, it also faces many challenges. The research group through empirical research propose to carry out rural land ownership, improve the system of rural land circulation market, cultivate the main body diversification, strengthen the policy support, with the hope to provide reference for rural land circulation.

Key words:new urbanization; rural land circulation; land ownership

收稿日期：2015-10-11

基金項(xiàng)目：安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)青年項(xiàng)目(AHSKQ2014D61)；安徽省高校優(yōu)秀青年人才支持計(jì)劃(皖教秘人〔2014〕181號(hào))；國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目(13BJY053)；安徽省高校省級(jí)人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目基地一般項(xiàng)目(SK2013B528)

作者簡(jiǎn)介：王亮，銅陵學(xué)院工商管理學(xué)院副教授；陳忠明，張?；?，銅陵學(xué)院工商管理學(xué)院講師(安徽 銅陵 244000)。

中圖分類號(hào)：F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-1794(2016)01-0017-06