工業(yè)用地“招拍掛”與土地集約利用考量

譚宗梅

摘 要：工業(yè)用地“招拍掛”是國家重要的宏觀調(diào)控手段。工業(yè)用地招拍掛出讓制度較好地發(fā)揮了市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，在落實保增長、擴內(nèi)需、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的預(yù)期目標中發(fā)揮了重要作用。為了克服工業(yè)用地“招拍掛”存在的一系列現(xiàn)實問題，必須因勢利導(dǎo)地采取積極對策，促進土地資源的節(jié)約集約利用，實現(xiàn)工業(yè)用地由“供給服從需求”向“供給引導(dǎo)需求”的有效轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：工業(yè)用地；“招拍掛”；土地集約利用；路徑選擇

2006年國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，2009年國土資源部頒布了《關(guān)于進一步落實工業(yè)用地出讓制度的通知》，2012年國土資源部進一步頒布了《關(guān)于大力推進節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》，這三個文件精神，標志著我國工業(yè)用地招拍掛出讓制度的全面實行。近年來，地方政府都在貫徹中央精神，將工業(yè)用地全部推入土地市場，進行招標拍賣掛牌方式出讓，實現(xiàn)了工業(yè)用地由“供給服從需求”向“供給引導(dǎo)需求”的轉(zhuǎn)變。這極大地規(guī)范了土地使用秩序，提高土地集約利用效率，促進了土地資源的節(jié)約集約利用。

一、工業(yè)用地實行“招拍掛”的現(xiàn)實意義

土地市場建設(shè)是土地管理重要的內(nèi)容之一，2002年9月3日，全國首次工業(yè)用地掛牌出讓活動的揭牌儀式在青島市土地儲備整理中心舉行，公告的三宗工業(yè)用地，有兩宗掛牌成交，其中一宗形成了現(xiàn)場競價。這次活動的成功舉行，為全國工業(yè)用地招拍掛出讓拉開了序幕。青島市的實踐對全國工業(yè)用地公開出讓的理論創(chuàng)新和制度建設(shè)，起到了推動作用，不僅解決了土地儲備品種單一、儲備體系不健全的弊病，而且在解決國企改造等一系列社會問題方面，也有明顯成效。

1、工業(yè)用地招拍掛出讓制度能夠真正解決不同地方或區(qū)域在進行出讓地競爭無序的問題。讓各地方能夠?qū)r格進行明確對比，形成有效的監(jiān)督體系，有效規(guī)避風(fēng)險發(fā)生，讓一部分的投資能夠向土地資源豐富的地區(qū)進行轉(zhuǎn)移，這樣也解決了一些地方低價或是零價出讓土地的問題。同時，根據(jù)國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》、《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》，推行工業(yè)用地招拍掛出讓，由市場配置土地資源，培養(yǎng)公開、公平、公正的用地環(huán)境，能夠促進土地資源節(jié)約利用，推進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

2、工業(yè)用地招拍掛出讓制度增加了工業(yè)企業(yè)受讓土地成本，促進企業(yè)對企業(yè)生產(chǎn)要素進行科學(xué)整合。2007年9月28日，國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部39號令）規(guī)定：工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。由于土地受讓成本的增加，讓以前敢于通過協(xié)議出讓方式低價圈地的工業(yè)企業(yè)不得不珍視和合理利用每一寸土地，這樣就使瘋狂圈地，低效利用土地資源的問題及時得到合理的解決。

3、工業(yè)用地招拍掛出讓制度是在有效的市場機制下進行的土地資源配置，土地的出讓價格是通過市場競爭而形成的價格而不是進行的刻意定價，并且競爭結(jié)果價格往往高于土地協(xié)議形成的價格。這在很大程度上避免了腐敗問題的產(chǎn)生；在另外一個方面，也為政府帶來了更多的財政收入，有效對國家或集體的土地進行了有效利用，有效避免了土地資產(chǎn)嚴重流失的問題。工業(yè)用地招拍掛制度能夠讓企業(yè)真正從客觀上了解投資的各項環(huán)境，對供求關(guān)系的客觀反映具有促進作用，能夠在很大程度上促進經(jīng)濟發(fā)展，使綜合性的投資環(huán)境能夠更多的吸引投資，在投資—環(huán)境—土地收益上形成一個良性循環(huán)。

二、工業(yè)用地“招拍掛”出讓存在的矛盾和問題

1、在價格和范圍上，依然存在著因為項目內(nèi)容或者是主體身份不同而采用區(qū)別對待的現(xiàn)象。一些地方為了能夠更多吸引投資，在進行工業(yè)用地的出讓上優(yōu)先對待外資企業(yè)或是外資高技術(shù)企業(yè)，而內(nèi)資企業(yè)則被放置于次要地位，使得投資領(lǐng)域產(chǎn)生不平等現(xiàn)象，導(dǎo)致統(tǒng)一的土地市場難以形成。

2、在工業(yè)用地招拍掛出讓的過程中，過多的讓企業(yè)在獲得用地后需要對盈利、產(chǎn)值、稅收、職工就業(yè)等多方面做出承諾，并將這些承諾形成固定的合同。其目的就是為了能夠利用政策來解決多個方面的社會問題，給招拍掛帶來了嚴重的負擔(dān)，從而使得市場機制作用受到嚴重影響。

3、工業(yè)用地出讓金大部分都是通過非規(guī)范性的方法轉(zhuǎn)化為預(yù)算外的收入，不進入地方政府預(yù)算管理范圍，資金用途缺乏透明度，在收支方面容易滋生腐敗的問題，也讓工業(yè)用地出讓金在短期收益與長期收益的結(jié)構(gòu)上失衡，在一定程度上影響了招拍掛方式的規(guī)范推進。

三、推進工業(yè)用地“招拍掛”出讓的路徑選擇

（一）加大工業(yè)用地出讓信息的公示力度。信息未能完整披露，容易導(dǎo)致招拍掛競爭不充分，對國家的資產(chǎn)造成重大的損失；也會導(dǎo)致一些企業(yè)決策不科學(xué)，匆忙上陣。因此，必須要制定科學(xué)有效的信息披露制度：首先是要對信息盡早進行公布，讓需要進行競爭的企業(yè)有充裕的時間進行準備，便于籌集相應(yīng)資金；其次是公告的時間要達到預(yù)先制定的期限，盡可能多增加競爭對象；第三是增加相關(guān)的宣傳力度，把出讓地投資的優(yōu)勢、前景進行全方位的宣傳和報道，讓競爭企業(yè)能夠全面了解和認知出讓地。山東省頒布實施的《山東省土地交易市場管理暫行規(guī)定》要求，低于最低土地出讓價格標準進行土地出讓的行為，按照非法使用或出讓國家土地的行為進行懲處。嚴格執(zhí)行新的禁止、限制供地目錄，禁止向違背國家相關(guān)政策和法律法規(guī)的高污染、違反整體規(guī)劃的項目供地。嚴禁低價出讓工業(yè)用地。

（二）體現(xiàn)公正公平公開原則。要嚴格監(jiān)督和防止在招拍掛過程中為某競買人專門設(shè)定相關(guān)條件會資格的“量身定做”的行為，充分發(fā)揮招拍掛的作用，防止其停留在形式上，國土資源部門在進行招拍掛出讓尤其是在出讓的內(nèi)容和程序上要堅持公平客觀的原則，對競買人的各項資格進行真實全面的審查，做到一視同仁，按照客觀規(guī)定，不對門檻進行刻意的抬高或者是降低，讓各競買人獲得公平的競爭機會。與此同時，從宏觀方向來說，應(yīng)該出臺相應(yīng)的全國統(tǒng)一的招拍掛政策或條件，可以對企業(yè)行業(yè)條件、投資強度等方面做出規(guī)定，最大限度的避免盲目投資情形的產(chǎn)生，讓交易能夠真正公平公正。此外，一些國有企業(yè)或者是上市公司在土地招拍掛過程中進行盲目高價競買，而他們的資金多來自于國家或是銀行和股民，還有一部分企業(yè)憑借自身雄厚的資金力量進行高價競買土地，導(dǎo)致虛高的泡沫現(xiàn)象，針對以上行為，為了更好的保護國家和人民群眾的利益，國家需要出臺相應(yīng)的《反壟斷法》，用以規(guī)范國有企業(yè)或上市公司的經(jīng)濟行為，防止產(chǎn)生不正當競爭行為。還需要建立相應(yīng)的監(jiān)督體制，對違法者進行嚴厲打擊，如天津市在制定《天津市工業(yè)用地招標拍賣掛牌出讓試行辦法》時，嚴格依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2006]31號）、國土資源部監(jiān)察部《關(guān)于落實工業(yè)用地招標拍賣掛牌出讓制度有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)[2007]78號）文件精神，同時嚴格監(jiān)督全市的土地出讓情況和價格等，并同時聯(lián)系結(jié)合天津快速發(fā)展的經(jīng)濟，對各類的土地出讓方式進行了細致的規(guī)定，保障了天津在經(jīng)濟發(fā)展過程中能夠有效實現(xiàn)工業(yè)戰(zhàn)略東移計劃能夠順利實施建設(shè)。

（三）解決好工業(yè)項目唯一性的問題。有許多工業(yè)項目業(yè)主具有唯一性，如何才能夠有效協(xié)調(diào)這些唯一性的問題成為當務(wù)之急，在國家重點扶持項目的用地招拍掛過程中采用“預(yù)申請加掛牌”的辦法是較為有效的措施。在預(yù)申請的過程中，政府與用地業(yè)主之間要積極磋商最終獲得統(tǒng)一的意見，其出讓價格不能夠低于最低的標準價格，并需要交付相應(yīng)的保證金。第二，針對預(yù)申報的情況，政府需要從客觀實際情況出發(fā)進行科學(xué)的考量，經(jīng)過一系列的研究和決定之后再進行上報審批，第三，在出讓過程中，如果在同等條件下，需要出價高者得。

（四）做好用地拆遷等相關(guān)的前期工作，實現(xiàn)土地的凈出讓。實行工業(yè)用地的招拍掛出讓制度之后，征地價格與出讓價格的差距會顯現(xiàn)出來，這也給出讓前的征地和拆遷工作帶來了許多的困難。因此，各項程序都應(yīng)該嚴格按照法規(guī)程序，實施拆遷工作，達到凈地條件；如果過程中涉及到對農(nóng)業(yè)用地進行征收的，應(yīng)該首先完成農(nóng)業(yè)用地的相關(guān)手續(xù)；涉及到國有建設(shè)用地的，也應(yīng)該完成國有建設(shè)用地征用的相關(guān)政策，并辦理完整相關(guān)許可證明，以防止產(chǎn)生后遺癥。

（五）要制定科學(xué)的供地計劃。土地供應(yīng)計劃是國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要杠桿之一。在一定范圍日期以內(nèi)，如果是限制的土地資源過多，那么必然會導(dǎo)致地價的下跌，從而擾亂市場的客觀性和有序性、擾亂市場客觀形成的價格氛圍，導(dǎo)致土地價格持續(xù)壓低，甚至?xí)斐勺罱K的招拍掛活動的失??；而相反的，如果是閑置的土地資源過少，而導(dǎo)致地價不科學(xué)的過度上漲，進而造成各種投機取巧行為的產(chǎn)生。所以各項計劃的實施和制定需要建立在客觀市場規(guī)律的前提下，真正把市場作為調(diào)控的參考中心，不能刻意去干預(yù)市場的客觀需要，同時也要加強政府的宏觀調(diào)控能力，讓土地供應(yīng)的調(diào)控能夠始終處于國家宏觀調(diào)控的相關(guān)政策和法律法規(guī)之下，只有科學(xué)化和有效化的對用地計劃進行制訂，才能夠促進競爭氛圍的營造。

（六）積極探索“勾地”制度的應(yīng)用。具體操作如下：單位或是個人在對某一用地具有較強意向的時候，可以事先進行“勾地”申請，并且要對自己意向用地的價格進行合理承諾。此后國土資源管理部門從綜合角度出發(fā)，認為其承諾的價格符合條件的，需要及時進行招拍掛出讓。而在之前提出過“勾地”申請的個人或單位所付出的價格也不能夠低于之前所承諾的價格。對“勾地”制度進行合理有效的運用，可以有效解決過程中缺乏“競爭者”或是“難以對工業(yè)用地進行事先規(guī)劃”等相應(yīng)的難題，確保每一塊地都能有人摘牌，促進工業(yè)用地招牌出讓的有效施行。

（七）嚴格把好供地規(guī)模關(guān)，做到對土地資源集約、節(jié)約利用。土地是國家的重要財產(chǎn)和資源，也是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)，工業(yè)用地實行掛牌出讓其中最為主要的目的就是為了能夠促進土地的集約利用。所以在進行相關(guān)方案擬定的時候，需要對不同產(chǎn)業(yè)規(guī)模，制定合理的用地規(guī)模、投資強度、建筑系數(shù)等指標，讓每一塊地都能夠發(fā)揮最大作用，實現(xiàn)最大的綜合效益。在招商論證的各個環(huán)節(jié)上，需要嚴格依照國家的相關(guān)政策和法規(guī)，按照國土資源部的《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標》核定不同項目的用地規(guī)模、投資強度、容積率、建筑密度等指標。通過各項措施的落實，進一步優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地節(jié)約集約利用水平。

四、結(jié)語

工業(yè)用地“招拍掛”是國家重要的宏觀調(diào)控手段。土地是工業(yè)生產(chǎn)活動最基本的生產(chǎn)要素之一，工業(yè)用地招拍掛出讓制度能夠在市場配置中發(fā)揮重要的作用，能夠促進經(jīng)濟快速發(fā)展、擴大內(nèi)需，為經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展提供了原動力。所以，必須要科學(xué)有效的堅持和鞏固工業(yè)用地招拍掛出讓制度，但是在過程中的各項制度的改革也必須要加強和完善，以促進土地資源的節(jié)約集約利用，加快工業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，推動經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。（作者單位：中共廣西龍勝縣委黨校）