陳燕芽　馮義強(qiáng)

摘要：農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)制度是有效保障農(nóng)民參與土地增值收益分配之主體地位的重要途徑。土地發(fā)展權(quán)制度源于英國(guó)，在美國(guó)得到進(jìn)一步發(fā)展。通過梳理國(guó)外土地發(fā)展權(quán)制度的歷史淵源，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，對(duì)現(xiàn)存關(guān)于我國(guó)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)、歸屬及實(shí)現(xiàn)形式的觀點(diǎn)進(jìn)行駁析與補(bǔ)充，提出“民有村管”為我國(guó)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式，并建議從法定土地發(fā)展權(quán)、規(guī)范征地權(quán)的行使、減少行政干預(yù)、重視土地利用合理規(guī)劃及建立監(jiān)督機(jī)制等環(huán)節(jié)構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)；“民有村管”；土地利用；征地權(quán)

中圖分類號(hào)：F323.211文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2016）03-0001-10

“土地是財(cái)富之母”，為農(nóng)民安身立命之本。隨著工業(yè)化與城市化的發(fā)展，土地資產(chǎn)性功能不斷增強(qiáng)，已不再僅僅是農(nóng)民生存保障的源泉，還成為升值最快、最穩(wěn)定的生產(chǎn)要素，成為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市投資融資最可信賴的擔(dān)保品，成為各利益相關(guān)者追逐和爭(zhēng)奪的對(duì)象[1]。在這場(chǎng)無硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)中，農(nóng)民往往成為最大的犧牲者。為尋求保障農(nóng)民土地權(quán)益的有效途徑，自20世紀(jì)90年代始，國(guó)內(nèi)學(xué)者紛紛轉(zhuǎn)向?qū)Α巴恋匕l(fā)展權(quán)”的研究。

我國(guó)學(xué)界對(duì)“土地發(fā)展權(quán)”概念的解釋有廣義與狹義之分：廣義土地發(fā)展權(quán)基本沿用了上述界定，即認(rèn)為“土地發(fā)展權(quán)是土地變更用途使用和對(duì)土地原有集約度的改變之權(quán)”；而狹義土地發(fā)展權(quán)則僅指農(nóng)地發(fā)展權(quán)，即“將農(nóng)地變更為非農(nóng)用地或建設(shè)用地的變更利用權(quán)”。本文僅限于對(duì)“農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)”的探討。

迄今為止，我國(guó)相關(guān)法律仍未對(duì)土地發(fā)展權(quán)作出規(guī)定。近年來，隨著農(nóng)村土地制度改革的不斷深化，與土地發(fā)展權(quán)相關(guān)的地方性實(shí)踐，如川渝地區(qū)的“地票”、浙江省的“異地有償補(bǔ)充耕地”“折低指標(biāo)有償調(diào)劑”“基本農(nóng)田易地代?！薄皬?fù)墾指標(biāo)有償調(diào)劑”等創(chuàng)新實(shí)踐方興未艾。特別是黨的十八屆三中全會(huì)指出“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”，2014年中央一號(hào)文件要求“抓緊修訂有關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民分享土地增值收益”；與此同時(shí)，農(nóng)村征地矛盾不斷升級(jí)，農(nóng)村土地非農(nóng)開發(fā)已然成為“新三農(nóng)問題”（即農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村土地的非農(nóng)開發(fā)使用以及農(nóng)民離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工）之難點(diǎn)與癥結(jié)和我國(guó)城市化發(fā)展與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之主線索。因此，土地發(fā)展權(quán)及其制度構(gòu)建問題已勢(shì)在必行。

一、土地發(fā)展權(quán)制度的歷史溯源

土地發(fā)展權(quán)制度源于英國(guó)。英國(guó)首部城鎮(zhèn)規(guī)劃立法——《住宅、城鎮(zhèn)規(guī)劃諸法（1909）》規(guī)定，每塊土地的開發(fā)不僅要遵循地方法規(guī)規(guī)定，還須“確保該土地及其鄰近土地在設(shè)計(jì)與使用上符合便利和宜人的要求”[2]。該法首開對(duì)土地利用與開發(fā)施行政府管制之先河，雖然成效甚微，但卻標(biāo)志著土地發(fā)展權(quán)制度的萌芽。

20世紀(jì)30年代末40年代初，為分散工業(yè)及其人口，重建城區(qū)，增強(qiáng)工業(yè)及人口對(duì)戰(zhàn)時(shí)空襲的防御能力，英國(guó)國(guó)會(huì)成立了巴羅委員會(huì)（Barlow committee）、斯科特委員會(huì)（Scott committee）和阿斯瓦特委員會(huì)（Uthwatt committee）三大委員會(huì)。三大委員會(huì)分別就上述問題展開研究，并提交了巴羅報(bào)告（Barlow Report）、斯科特報(bào)告（Scott Report）和阿斯瓦特報(bào)告（Uthwatt Report）三個(gè)著名報(bào)告，三大報(bào)告均提議開展全國(guó)性的土地利用規(guī)劃，土地所有者在利用土地時(shí)須以社會(huì)公共福利的實(shí)現(xiàn)為限度。其中當(dāng)屬《阿斯瓦特報(bào)告》（Uthwatt Report）對(duì)土地用途管制的貢獻(xiàn)最大。為有效控制未開發(fā)土地的開發(fā)利用，該報(bào)告提出“土地發(fā)展權(quán)”、“增值”（betterment）和“浮值”（floating value）等概念。“土地發(fā)展權(quán)”指開發(fā)土地的權(quán)利；“增值”是指因政府在鄰近土地上開展公共工程項(xiàng)目或其他改良措施而造成土地價(jià)值的增加部分；而“浮值”則指區(qū)域內(nèi)未開發(fā)土地的潛在開發(fā)價(jià)值，即土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值[3]。公共權(quán)力對(duì)土地利用的規(guī)劃性控制常常導(dǎo)致某些土地的“增值”與另一些土地“浮值”的轉(zhuǎn)移或流失。為彌補(bǔ)公共權(quán)力造成的社會(huì)不公，阿斯瓦特委員會(huì)提議構(gòu)建土地“增值”收回機(jī)制與“浮值”轉(zhuǎn)移補(bǔ)償制度。然而，在強(qiáng)制性征用區(qū)域內(nèi)，土地的被開發(fā)概率大大提高，被征用土地的價(jià)值也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其“浮值”本身，從而導(dǎo)致政府土地征用成本增加。為解決這一問題，該報(bào)告進(jìn)一步建議，將全國(guó)范圍內(nèi)未開發(fā)土地的發(fā)展權(quán)收歸國(guó)有，除政府批準(zhǔn)和贖回土地發(fā)展權(quán)外，土地不得用于開發(fā)。即在不實(shí)行土地所有權(quán)國(guó)有化的情況下，將土地發(fā)展權(quán)與其他土地權(quán)利分離，并使之國(guó)有化，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)土地利用的有效控制。至此，英國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度初具雛形。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法（1947）》采納上述提議，真正實(shí)行未開發(fā)土地發(fā)展權(quán)的國(guó)有化，任何人開發(fā)土地必須先向政府支付“開發(fā)費(fèi)”（development charge）以贖回土地發(fā)展權(quán)。該法案規(guī)定在1947年收回土地發(fā)展權(quán)時(shí)應(yīng)向土地所有者給予補(bǔ)償，補(bǔ)償額度為超出當(dāng)年法律所規(guī)定用途價(jià)值的部分。為此，英國(guó)政府創(chuàng)立3億英鎊的周轉(zhuǎn)性資金，在增值稅與補(bǔ)償金之間循環(huán)流動(dòng)。雖然立法者與規(guī)劃者曾對(duì)此寄予厚望，但由于土地所有者拒絕進(jìn)行土地開發(fā)或以低于市場(chǎng)價(jià)格出售土地，而土地開發(fā)者也不愿以超出實(shí)際用途價(jià)值的價(jià)格買進(jìn)土地。因此，買方與賣方之間價(jià)格愿景日行漸遠(yuǎn)，最終導(dǎo)致英國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度一度難以為繼。是故，1953、1954年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法案取消了“開發(fā)費(fèi)”，但并未改變土地發(fā)展權(quán)的國(guó)有歸屬。1967年，議會(huì)設(shè)立土地委員會(huì)，并制定通過《土地委員會(huì)法》，該法恢復(fù)了“開發(fā)費(fèi)”，并規(guī)定其額度為“開發(fā)價(jià)值”的40%。1971年，政黨輪流執(zhí)政建立新政府，“開發(fā)費(fèi)”再次被取消。此后，該制度幾經(jīng)反復(fù)，并有所變化。

綜而觀之，英國(guó)并未建立起穩(wěn)定的土地發(fā)展權(quán)制度，但其土地發(fā)展權(quán)的國(guó)有化配置和控制土地開發(fā)利用的制度目標(biāo)從未改變。

20世紀(jì)60年代，美國(guó)引入英國(guó)土地發(fā)展權(quán)概念及相關(guān)理論，雖未改變土地發(fā)展權(quán)的歸屬，卻創(chuàng)建了獨(dú)具特色的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（Transfer of land development right）制度。實(shí)際上，美國(guó)“發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”理念早在1916年美國(guó)首部“分區(qū)”法令中就有所體現(xiàn)。該法令“允許土地所有者向鄰近地塊出售閑置的空中權(quán)（air right）。此時(shí)，鄰近地塊便可超越已有高度與其它限制性要求”[4]。此后，該理念常被用于“非完全土地征用”（eminent domain acquisition of less than a full fee）、激勵(lì)性分區(qū)（incentive zoning）等項(xiàng)目。在“非完全土地征用”項(xiàng)目中，通常由政府向土地所有者購(gòu)買發(fā)展權(quán)，土地所有者仍可保留一定的土地用途，即所謂的土地發(fā)展權(quán)購(gòu)買（purchase of development right，PDR）。當(dāng)然，不同州對(duì)“發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”理念所持的態(tài)度不同，如《新澤西州綠地征用法（1961）》（New Jersey Green Acres Land Acquisition Act of 1961）認(rèn)為這一新理念充滿了不確定性，但佛蒙特州（Vermont）、紐約等州的立法者卻對(duì)此信心十足。

1968年，紐約州在地標(biāo)性建筑保護(hù)法中引入“密度轉(zhuǎn)移機(jī)制”（density transfer mechanism），意味著將“發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”作為保護(hù)與開發(fā)特定區(qū)域工具的現(xiàn)代理念開始得以運(yùn)用，頗有成效。1971年，佛蒙特州在不動(dòng)產(chǎn)征用授權(quán)法案中，明確使用“發(fā)展權(quán)”這一術(shù)語，并強(qiáng)調(diào)不動(dòng)產(chǎn)發(fā)展權(quán)同地役權(quán)等一樣在可授權(quán)征用范圍之列。隨著對(duì)“發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”的不斷熟知，美國(guó)開始進(jìn)行土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移試驗(yàn)，如“保護(hù)性歷史地標(biāo)建筑容積率權(quán)轉(zhuǎn)移”（landmarks preservation transfer of FAR rights）。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移逐步成為土地利用控制手段，有效地解決了政府財(cái)政、不動(dòng)產(chǎn)所有者、開發(fā)者與公共福利之間的非均衡局面，同時(shí)，也彌補(bǔ)了警察權(quán)、土地征用等土地利用控制手段的缺陷。近年來，接收區(qū)（receiving area）與發(fā)送區(qū)（sending area）得以劃分，發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移逐步市場(chǎng)化。1989年，紐約州議會(huì)通過修改城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村和一般城市法律對(duì)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移進(jìn)行具體規(guī)定。自此，美國(guó)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度日趨成熟。

縱觀英、美土地發(fā)展權(quán)制度之演變，可以看出，土地發(fā)展權(quán)制度是國(guó)家通過權(quán)利配置來實(shí)現(xiàn)對(duì)土地利用進(jìn)行有效控制的制度性工具，是國(guó)家施行管制權(quán)的制度性載體；其創(chuàng)設(shè)目的在于增進(jìn)社會(huì)公共福利、保護(hù)開敞空間、農(nóng)用地和環(huán)境資源、均衡社會(huì)、政府、土地所有者與開發(fā)者之間的利益。

二、農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)

土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)定位，不僅影響該權(quán)利的制度構(gòu)建，而且還決定著土地增值收益的分配與土地矛盾的合理解決，正如學(xué)者Keith D. Wiebe與Ruth Meinzen Dick指出，“產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性要求我們?cè)谔幚硗恋乩婷軙r(shí)，應(yīng)將目標(biāo)聚焦在組成所有權(quán)關(guān)系之權(quán)利束中的單個(gè)權(quán)利。”[5]

（一）存在的爭(zhēng)議

目前，對(duì)于土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)的厘定，仍存在較大爭(zhēng)議，主要有兩種觀點(diǎn)：一是公權(quán)衍生論；二是土地所有權(quán)派生論。

1.公權(quán)衍生論。公權(quán)衍生論認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)衍生于國(guó)家公共權(quán)力，未經(jīng)政府授權(quán)，土地權(quán)利人不得進(jìn)行任何開發(fā)行為。即土地發(fā)展權(quán)與“國(guó)家管制權(quán)的限制相伴而生”[6]，是獨(dú)立于土地所有權(quán)的一般性權(quán)利，與土地本身并無必然的地理聯(lián)系。

公權(quán)衍生論的主要立論基礎(chǔ)是“所有權(quán)社會(huì)化”觀念。“所有權(quán)社會(huì)化”是相對(duì)于“所有權(quán)絕對(duì)”而言。古代的土地利用是自由而不受限制的，土地所有者擁有絕對(duì)完全的所有權(quán)，可謂“上達(dá)九天，下達(dá)地心”。近代以來，土地所有權(quán)不斷受到限制，在各國(guó)公、私立法中均有體現(xiàn)，如《德國(guó)基本法》第14條指出：“所有權(quán)承擔(dān)義務(wù)，它的行使應(yīng)當(dāng)同時(shí)為公共利益服務(wù)。”甚至，在很多西方國(guó)家，個(gè)人所有者未經(jīng)政府的許可，幾乎不能種植一棵樹或擴(kuò)建他的廚房[7]。故，只有經(jīng)過政府授權(quán)或取得政府發(fā)放的土地發(fā)展權(quán)，某一土地開發(fā)利用行為才具備合法性。

也有學(xué)者將“土地發(fā)展增值來源”作為其立論的依據(jù)。一般而言，土地發(fā)展增值有自力增值與外力增值之分。自力增值是土地權(quán)利人改善基礎(chǔ)設(shè)施，增加土地附屬物，或改良土地物理性質(zhì)的后果；外力增值是社會(huì)性投資的結(jié)果，與權(quán)利人的行為關(guān)系甚微。土地用途改變帶來的增值，屬于外力增值[8]。我國(guó)農(nóng)村土地往往受外力作用獲得巨大增值，但這些外力得以作用的前提則是土地用途的改變。依我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地須由國(guó)家征收后，才能改變土地用途，權(quán)利人方可進(jìn)行開發(fā)。鑒于此，他們便認(rèn)為，公共權(quán)力的規(guī)劃性控制直接界定了土地發(fā)展權(quán)，決定了其市場(chǎng)價(jià)值，自然也就成為土地發(fā)展權(quán)的來源[9]。

2. 土地所有權(quán)派生論。土地所有權(quán)派生論認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是從土地所有權(quán)中派生出的一種物權(quán)，即允許土地所有人改變土地用途或通過擴(kuò)展土地利用深度和廣度而謀得土地發(fā)展增值的權(quán)利[10]。土地發(fā)展權(quán)并非神秘之物，無論一國(guó)的法律是否明確規(guī)定了或如何稱呼這項(xiàng)權(quán)利，土地發(fā)展權(quán)都像土地抵押權(quán)等權(quán)利一樣，無法改變其派生自土地所有權(quán)的事實(shí)[11]。

土地所有權(quán)派生論的立論基礎(chǔ)是“所有權(quán)”理論本身。盡管學(xué)界對(duì)“何為所有權(quán)”并未達(dá)成共識(shí)，但多數(shù)學(xué)者贊成卡勒爾的觀點(diǎn)，即從法律上講，所有權(quán)就是某人對(duì)物的完全的法律權(quán)利，其由占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等權(quán)能組成，是財(cái)產(chǎn)權(quán)利束的終極權(quán)能，是其他權(quán)利得以產(chǎn)生與存在的基礎(chǔ)。其他權(quán)能都派生于所有權(quán)，在一定條件下可與所有權(quán)相分離，成為相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利，并進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。土地發(fā)展權(quán)作為土地權(quán)利束的一個(gè)分支[12]，同其他權(quán)能一樣，與土地所有權(quán)有著天然、不可割裂的關(guān)系，是所有權(quán)的派生權(quán)利。此外，土地發(fā)展權(quán)派生于所有權(quán)的屬性也構(gòu)成了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的前提[13]。

（二）爭(zhēng)議之評(píng)析

公權(quán)衍生論和土地所有權(quán)派生論的分歧在于土地發(fā)展權(quán)究竟源于何處。如前所述，公權(quán)衍生論認(rèn)為，近代以來，在土地所有權(quán)社會(huì)化進(jìn)程中，土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生于國(guó)家對(duì)土地開發(fā)利用管制的需要，即“土地利用若不受限制，即無需所謂土地發(fā)展權(quán)”[14]，進(jìn)而否認(rèn)土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)的元生性關(guān)系。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是值得商榷的：

第一，公共權(quán)力雖影響權(quán)利配置，但無法改變權(quán)利來源?！八袡?quán)社會(huì)化”是公權(quán)衍生論駁斥土地所有權(quán)派生論的有力佐證。其認(rèn)為，所有權(quán)派生論的立論基礎(chǔ)是“所有權(quán)絕對(duì)”觀念，但隨著“絕對(duì)所有權(quán)”的消逝，土地發(fā)展權(quán)也應(yīng)隨之消亡。事實(shí)上，在絕對(duì)所有權(quán)已然不存的今天，土地發(fā)展權(quán)卻依然存在。由此，質(zhì)疑土地發(fā)展權(quán)派生于所有權(quán)的觀點(diǎn)。然而，絕對(duì)所有權(quán)與所有權(quán)社會(huì)化僅是所有權(quán)發(fā)展的不同階段，正如馬克思曾精辟地指出：“在每個(gè)歷史時(shí)代，所有權(quán)以各種不同方式在完全不同的關(guān)系下面發(fā)展著?！盵15]

近代以前，土地權(quán)利人對(duì)滿足其需要的土地空間擁有完全的支配權(quán)，即享有“絕對(duì)所有權(quán)”。毋庸置疑，擁有絕對(duì)土地所有權(quán)的權(quán)利人必然享有改變土地使用性質(zhì)或提高土地使用強(qiáng)度的權(quán)利，即“土地發(fā)展權(quán)”?？梢姡?dāng)權(quán)利人宣布某一土地為“我的物”之時(shí)，“土地發(fā)展權(quán)”也隨即產(chǎn)生。當(dāng)然，“所有權(quán)絕對(duì)”并不意味著其不受任何限制。隨著社會(huì)的發(fā)展，土地所有權(quán)承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)越來越多，其內(nèi)含的部分權(quán)利束，如土地開發(fā)利用的權(quán)利，甚至可能被公共權(quán)力剝奪。但這種限制與剝奪只是公權(quán)力借以調(diào)控公共產(chǎn)品、管制土地用途的一種手段，僅意味著權(quán)利主體的變化。可見，所有權(quán)絕對(duì)與否只關(guān)系到權(quán)利人是否完全享有所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，但決定不了其內(nèi)容。事實(shí)上，所有權(quán)的任何權(quán)能都可能與所有人分離，由非所有人持有，使得所有權(quán)完全架空。但不管怎樣，所有權(quán)的權(quán)能依然存在，只是每項(xiàng)權(quán)能的權(quán)利主體發(fā)生了改變。因此，公共權(quán)力的調(diào)控與管制只影響土地發(fā)展權(quán)的配置，但改變不了權(quán)利既存的事實(shí)。

第二，公共權(quán)力雖影響土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值，但增值來源并不等同權(quán)利來源。與此同時(shí)，從土地發(fā)展增值來源來證明公權(quán)衍生論的觀點(diǎn)同樣缺乏說服力。當(dāng)前，某一土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值主要受兩大因素影響：一是非農(nóng)用地的供求關(guān)系，即與國(guó)家供地政策、城鎮(zhèn)化速度等有關(guān)；二是土地的地理位置，即與土地利用規(guī)劃、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略等相關(guān)。公共權(quán)力通過調(diào)整和控制供地政策、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和土地規(guī)劃，進(jìn)行土地發(fā)展權(quán)的主體配置，進(jìn)而提高或貶低其市場(chǎng)價(jià)值。但公共權(quán)力卻無法通過上述手段取消或者創(chuàng)造出權(quán)利。此外，若如“公權(quán)衍生論”所言，土地發(fā)展權(quán)衍生于公共權(quán)力，即土地發(fā)展權(quán)理應(yīng)國(guó)有。則英國(guó)政府大可不必為“土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化”大費(fèi)周章，美國(guó)各州政府也無需因購(gòu)買土地發(fā)展權(quán)陷入財(cái)政困境而競(jìng)相尋求權(quán)利市場(chǎng)化出路，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度也失去了權(quán)利前提。

綜上所述，筆者認(rèn)為，公權(quán)衍生論不足采信，土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)的派生權(quán)利。實(shí)際上，土地發(fā)展權(quán)具有以下性質(zhì)特征：

第一，土地發(fā)展權(quán)是一種特殊的土地使用權(quán)。從比較法的角度來看， 美國(guó)《土地發(fā)展權(quán)取得法案（1969）》（The Development Right Acquisition Act of 1969）開篇指出，“土地發(fā)展權(quán)是指土地完全所有者改變土地現(xiàn)有用途的權(quán)利”。緊隨其后，英國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法（1971）》第22條規(guī)定：“發(fā)展，即任何建設(shè)或采礦作業(yè)，包括建筑物、土地用途或外觀的任何決定性改變、土地的分割、任何權(quán)利的取得或終止與沿岸使用權(quán)?！鄙鲜龇杀砻?，土地開發(fā)意味著土地的特殊使用，開發(fā)土地的權(quán)利則是以特殊方式使用土地的權(quán)利。正如G. Rose所言，事實(shí)上，各國(guó)土地利用的歷史是一部土地開發(fā)史[16]。即無論是美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)與轉(zhuǎn)移制度、英國(guó)土地發(fā)展權(quán)的“國(guó)有化”、還是中國(guó)嚴(yán)格的土地用途管制機(jī)制，都旨在通過對(duì)土地開發(fā)的調(diào)控與管制，求得合理、有效的土地使用方式。與此同時(shí)，土地可能置于的經(jīng)濟(jì)用途決定土地的價(jià)值，土地發(fā)展權(quán)正因是土地經(jīng)濟(jì)用途的重要組成部分，而成為土地潛在價(jià)值的基礎(chǔ)要素[17]。由是觀之，土地發(fā)展權(quán)與作為僅次于所有權(quán)的土地使用權(quán)息息相關(guān)。

此外，20世紀(jì)發(fā)生在美國(guó)的判例亦是闡明土地發(fā)展權(quán)與土地使用權(quán)關(guān)系的有力例證：土地所有者A將建于其上的房屋出租給租戶B。而B為了獲取大量現(xiàn)金，擅自將房屋的發(fā)展權(quán)出售給了相鄰戶主。A認(rèn)為，他只是轉(zhuǎn)移了房屋的使用權(quán)，仍擁有土地所有權(quán)，土地發(fā)展權(quán)也應(yīng)歸其所有，于是向法庭尋求幫助。但法庭卻認(rèn)為A在出租房屋時(shí)沒有保留發(fā)展權(quán)，且已從租賃關(guān)系中獲得一定收益，因此不能追回發(fā)展權(quán)。完全的、未受限制的土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移意味著包括土地發(fā)展權(quán)在內(nèi)的全部權(quán)能的轉(zhuǎn)移，土地發(fā)展權(quán)是土地使用權(quán)利的一個(gè)方面，而土地使用權(quán)又是土地所有權(quán)的重要屬性[18]。

第二，土地發(fā)展權(quán)是公權(quán)與私權(quán)博弈的結(jié)果。有學(xué)者認(rèn)為，西方土地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)，發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的建立是公權(quán)對(duì)私權(quán)的限制[19]。然而，自20世紀(jì)以來，國(guó)家直接或間接參與私法活動(dòng)的現(xiàn)象十分普遍，公法與私法逐步融合，私權(quán)特別是土地權(quán)利，無一例外地受到公法的限制，私權(quán)公權(quán)化的趨勢(shì)明顯。因此，在這一背景下，簡(jiǎn)單地將土地發(fā)展權(quán)制度的創(chuàng)設(shè)看作公權(quán)對(duì)私權(quán)的限制難免有些絕對(duì)化和片面化。

由上述土地發(fā)展權(quán)制度變遷過程，可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度旨在彌補(bǔ)土地征用、警察權(quán)、傳統(tǒng)分區(qū)等土地利用控制手段的缺陷，以實(shí)現(xiàn)土地所有者、社會(huì)、政府等多方利益的均衡化。傳統(tǒng)分區(qū)屬于強(qiáng)制性分區(qū)，不同功能區(qū)之間相對(duì)封閉，這就可能導(dǎo)致“暴利”或“暴損”，甚至出現(xiàn)土地的不合理開發(fā)和不正當(dāng)增值。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度是在周密的總規(guī)劃下，劃分保護(hù)區(qū)和開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)的土地所有者開發(fā)土地時(shí)，須從保護(hù)區(qū)土地所有者手中購(gòu)得發(fā)展權(quán)，而保護(hù)區(qū)土地所有者仍保留其它剩余權(quán)利。一方面，避免了保護(hù)區(qū)土地所有者的意外損失與開發(fā)區(qū)土地所有者的不正當(dāng)增值；另一方面，政府可在不使用土地征用權(quán)的情況下，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地利用的有效控制，節(jié)省了征地補(bǔ)償費(fèi)用，增進(jìn)了社會(huì)公共福利；同時(shí)，保護(hù)區(qū)土地所有者仍需繳納土地稅，從而減輕其他所有者的稅務(wù)分擔(dān)。此外，政府對(duì)土地開發(fā)利用的控制是有限度的，若土地所有者因政府行為而失去合理利用土地或取得合理經(jīng)濟(jì)回報(bào)的機(jī)會(huì)，政府行為將被認(rèn)定為征用。這樣一來，政府必須向土地所有者支付公正的補(bǔ)償。由此可見，土地發(fā)展權(quán)制度是公權(quán)與私權(quán)相互博弈的結(jié)果。

與西方國(guó)家不同，建國(guó)后，我國(guó)農(nóng)村土地基本上是“公物”，受公法或公權(quán)的規(guī)制。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的“落地”，在保證意識(shí)形態(tài)延續(xù)與政治穩(wěn)定的前提下，國(guó)家持續(xù)“還地權(quán)于民”，土地承包關(guān)系得以“物權(quán)化”。當(dāng)前，若以法律形式明確土地發(fā)展權(quán)為土地使用權(quán)的重要內(nèi)容，無疑是公權(quán)對(duì)私權(quán)的讓渡與保障。爾后，建立完善的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度，在公權(quán)力監(jiān)督下，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，為剛性土地利用規(guī)劃提供一種可能的矯正機(jī)制[20]，實(shí)現(xiàn)私權(quán)對(duì)公權(quán)的補(bǔ)充，最終構(gòu)建公平正義的土地增值收益的共享機(jī)制。

三、農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的歸屬

土地權(quán)利具有潛在價(jià)值性，當(dāng)土地被置于可能的經(jīng)濟(jì)用途時(shí)，權(quán)利的隱性價(jià)值便會(huì)得以凸顯[21]。權(quán)利歸屬?zèng)Q定價(jià)值的分配，土地發(fā)展權(quán)之歸屬合理與否將直接影響農(nóng)村土地收益分配的正當(dāng)性。

（一）現(xiàn)行“歸屬”形式與弊端

如前所述，從域外經(jīng)驗(yàn)上看，土地發(fā)展權(quán)的歸屬形式主要有兩種：一是英國(guó)的“國(guó)有模式”；二是美國(guó)的“私有模式”。就我國(guó)而言，理論界對(duì)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的歸屬問題存在較大爭(zhēng)議，有三種主要觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)將土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有權(quán)人所有，即農(nóng)民集體土地的土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民集體所有，這樣的設(shè)計(jì)有利于土地資源的有效配置和農(nóng)民集體參與社會(huì)利益的分配[2225]；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的國(guó)有模式[2629]；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)在效率與公平相統(tǒng)一原則的指導(dǎo)下，將我國(guó)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)歸屬國(guó)家和農(nóng)村集體共同所有[3032]。

1.國(guó)有模式及弊端。依照我國(guó)憲法及法律規(guī)定，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地必須以其國(guó)有化為前提，土地征收是唯一合法途徑?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地原用途給予補(bǔ)償，并限定了最高補(bǔ)償額度。在實(shí)際征地中，國(guó)家低價(jià)征得農(nóng)村土地，高價(jià)出讓，從中獲取巨額的土地增值收益，而失地農(nóng)民只能獲得與土地市場(chǎng)價(jià)值嚴(yán)重不匹配的超小份額利益，其土地權(quán)益嚴(yán)重受損。中國(guó)人民大學(xué)和美國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究所2008年組織的17省份農(nóng)村調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，支付給失地農(nóng)民的補(bǔ)償款的中間值為8 000元/畝，686%的農(nóng)民認(rèn)為補(bǔ)償太低[33]。在實(shí)踐中，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)往往被排除在補(bǔ)償范圍之外?？梢姡覈?guó)基本上采行農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的“國(guó)有模式”。

隨著不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的日益社會(huì)化，財(cái)產(chǎn)權(quán)已不僅是一種權(quán)利，更多地意味著責(zé)任[34]。作為稀缺資源的土地，也必然承擔(dān)更多的社會(huì)義務(wù)?？v觀中國(guó)土地發(fā)展史，自古以來，土地權(quán)利帶有濃厚的公法與身份色彩。尤其是建國(guó)后，私服從于公，國(guó)家本位與公共利益本位無處不在。農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)也同樣被國(guó)家強(qiáng)制、無償?shù)乜刂浦?，直接影響農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益。近年來，以“公”之名濫用征地權(quán)，侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，由此引發(fā)一系列暴力抗征、抗拆事件，直接影響農(nóng)村穩(wěn)定。這種土地發(fā)展權(quán)的事實(shí)國(guó)有模式之不合理現(xiàn)象，勢(shì)必使農(nóng)民與國(guó)家的土地矛盾進(jìn)一步加劇，從而導(dǎo)致“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的美好愿景落空。

2.集體所有模式及弊端。與“國(guó)有模式”相對(duì)，不少學(xué)者主張農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸農(nóng)民集體所有，即歸土地所有者享有。從土地發(fā)展權(quán)的初始來源來看，歸農(nóng)民集體所有具有一定的合理性，美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)也為此提供了實(shí)踐藍(lán)本。但筆者認(rèn)為，這種主張顯然有悖于我國(guó)農(nóng)村實(shí)際：一方面，“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的經(jīng)營(yíng)管理體制，使得我國(guó)農(nóng)村集體土地所有者處于相對(duì)模糊狀態(tài)，特別是在農(nóng)村土地使用權(quán)收回等土地處分領(lǐng)域，集體所有權(quán)被高度虛化，國(guó)家處于實(shí)際支配地位[35]。集體土地所有權(quán)被架空，若歸農(nóng)民集體所有，土地發(fā)展權(quán)必然難逃被“虛化”的命運(yùn)，更便于國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的全面控制，與“國(guó)有”模式無異；另一方面，作為農(nóng)民集體組織化載體的村集體經(jīng)濟(jì)組織在我國(guó)法定體制的長(zhǎng)期性缺位，村委會(huì)在現(xiàn)實(shí)中已成為村莊中最重要和關(guān)鍵的角色[36]。村委會(huì)由村干部組成，村干部成為村集體的人格化象征。村干部作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，必然追求自身利益最大化。農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移帶來的巨大收益可能落入其手，陷入“公權(quán)私享”的困境。而缺乏制度性后盾的農(nóng)戶往往傾向于采取“弱者的武器”來進(jìn)行反抗。于此，干群矛盾激化、村干部威信降低、村民集體意識(shí)與集體認(rèn)同弱化等多種后果將相伴而生，加快村莊權(quán)威解體與村落“終結(jié)”。

此外，土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民集體所有的觀點(diǎn)還存在著對(duì)權(quán)利性質(zhì)的誤讀。農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)派生于所有權(quán)的同時(shí)，更是使用權(quán)權(quán)利束的重要分支。一般而言，當(dāng)土地所有權(quán)與使用權(quán)的權(quán)利主體不一致時(shí)，依據(jù)物權(quán)的優(yōu)先效力規(guī)則，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于使用權(quán)主體。在我國(guó)，隨著農(nóng)村土地制度改革的深入推進(jìn)，土地幾乎成為農(nóng)戶的“私產(chǎn)”，土地使用權(quán)也已成為一種可繼承的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)，具有排他性，農(nóng)民近乎享有農(nóng)村土地的準(zhǔn)所有權(quán)。若堅(jiān)持采用集體所有模式，顯然是不合適的。

（二）應(yīng)有 “歸屬”形式——“民有村管”模式

近年來，隨著農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)一步深化，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的歸屬形式也逐漸呈現(xiàn)出多元化特點(diǎn)：如川、渝地區(qū)的“地票”交易，實(shí)質(zhì)上是一種改變土地用途權(quán)利（建設(shè)用地指標(biāo)）的交易，即農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的交易。在交易過程中，“地票”持有人主要是農(nóng)戶，參加“地票”競(jìng)買的主要是企業(yè)法人，甚至是自然人，而國(guó)家、地方政府均未直接涉足[37]。由此可見，在地票交易實(shí)踐中，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)實(shí)際上歸農(nóng)戶所有；浙江省的“異地有償補(bǔ)充耕地”“折低指標(biāo)有償調(diào)劑”“基本農(nóng)田易地代?！钡葘?shí)踐作為“土地發(fā)展權(quán)”跨區(qū)域交易的典范，其與川渝地區(qū)的“地票”交易類似，近乎采取了“農(nóng)戶”所有的形式。略有不同的是，由地方政府或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)代表農(nóng)戶統(tǒng)一議價(jià)、管理與交易。

依據(jù)前文對(duì)土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)的厘定，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，筆者認(rèn)為農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸農(nóng)戶所有，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，即采取“民有村管”的歸屬形式較為合理。所謂“民有”，是指農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸農(nóng)戶（家戶）所有。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是以家庭為單位的經(jīng)營(yíng)體制，農(nóng)戶作為農(nóng)村基本生產(chǎn)、生活與交往單位，是農(nóng)村社會(huì)的“細(xì)胞”，也是國(guó)家治理的基本政治單元。故此處的“民”是指農(nóng)戶，而非獨(dú)立的農(nóng)民個(gè)體。

“民有”意味著國(guó)家將農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)還歸農(nóng)戶，農(nóng)戶可通過土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移獲得額外的財(cái)產(chǎn)性收益，跨越“無征地，收益恒定”的困境；同時(shí)，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程加快，需要大量農(nóng)民進(jìn)城，而高成本的城市生活和嚴(yán)格的戶籍制度使得農(nóng)民成為社會(huì)的最底層，毫無發(fā)展可言。但農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的“民有”，讓“權(quán)隨人走”成為可能。農(nóng)民工可以此換取市民身份，成功解鎖“城市化—土地國(guó)有化”、“市民化—收回承包地”的身份與財(cái)產(chǎn)捆綁，實(shí)現(xiàn)人的城市化，從而改變?nèi)伺c地城鎮(zhèn)化不相協(xié)調(diào)的局面；農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的“民有”，把城市擴(kuò)張與農(nóng)戶“同意”掛鉤，開發(fā)商、政府、集體必須將農(nóng)戶納入利益博弈與分配體系，為農(nóng)戶提供了談判資本和維權(quán)依據(jù)，有利于提升農(nóng)戶主體地位，保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民的土地權(quán)益。

所謂“村管”，是指農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)在農(nóng)戶所有的基礎(chǔ)上，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理，并按比例收取一定的管理費(fèi)。

土地發(fā)展權(quán)是土地使用權(quán)束的一個(gè)分支，是依附于土地的固有財(cái)產(chǎn)權(quán)，“民有民管”意味著農(nóng)戶土地使用權(quán)的擴(kuò)大。雖然存在相應(yīng)的法律規(guī)制，但若缺乏統(tǒng)一管理，農(nóng)戶就極有可能違規(guī)開發(fā)、無規(guī)劃轉(zhuǎn)移。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森曾指出，“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”，從而引發(fā)集體行動(dòng)困境[38]。作為理性經(jīng)濟(jì)人的農(nóng)戶個(gè)體在自我決策中傾向于尋求個(gè)人利益最大化；若在“民有”的基礎(chǔ)上實(shí)行“民管”，政府和開發(fā)商將直接面向分散的農(nóng)戶，農(nóng)戶的差異性選擇極可能導(dǎo)致交易效率低下，進(jìn)而造成集體行為失敗，損害渴望成功交易的農(nóng)戶、社會(huì)、開發(fā)商、政府、集體等多方主體的利益。在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城中村與城郊農(nóng)民坐地起價(jià)，拉鋸式對(duì)抗現(xiàn)象并不少見?？梢姡凇懊裼小被A(chǔ)上，尋求合適的組織進(jìn)行統(tǒng)一管理也同樣重要。

一般而言，鑒于農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的重要性，國(guó)家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)是其較為理想的托管組織。而根據(jù)恩格斯的國(guó)家觀，國(guó)家是不同社會(huì)利益集團(tuán)出現(xiàn)及其相互利益矛盾沖突的產(chǎn)物，是調(diào)節(jié)各利益集團(tuán)所構(gòu)成的社會(huì)關(guān)系，維持社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的公共權(quán)力[39]。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，以維護(hù)最廣大人民利益為其目標(biāo)。國(guó)家在履行日益多元與復(fù)雜的職能時(shí)，還須兼顧 “效率”與“公平”原則。如果實(shí)行“國(guó)管”，國(guó)家不大可能為少數(shù)農(nóng)戶利益的最大化而舍棄效率。而且，國(guó)家離村莊較遠(yuǎn)，由其統(tǒng)一管理，勢(shì)必存在成本較高、操作性較差等缺陷。同時(shí)，國(guó)家擁有強(qiáng)大的行政優(yōu)先權(quán)和警察權(quán)，其可能通過行政手段，違背農(nóng)戶意愿，隨意轉(zhuǎn)移土地發(fā)展權(quán)或壓低其價(jià)格。若此，“民有國(guó)管”與當(dāng)前農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的“國(guó)有”模式幾乎沒有差別，使“民有”失去應(yīng)有之義。因此，“國(guó)管”并非明智之舉。

作為村莊內(nèi)部組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有天然優(yōu)勢(shì)。隨著集體化時(shí)代的終結(jié)和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)幾被分光，集體經(jīng)濟(jì)組織無物可管。特別是稅費(fèi)改革之后，村集體只能依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付獲得資金，大部分村莊負(fù)債累累，根本無力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。再加上農(nóng)民個(gè)體化與兼業(yè)化、農(nóng)村空心化現(xiàn)象日益凸顯，使得農(nóng)民對(duì)村集體的依賴逐步減弱。村集體經(jīng)濟(jì)組織基本上處于松散與半松散狀態(tài)，常常被村委會(huì)所替代，組織與聯(lián)合功能幾乎喪失。然而，在進(jìn)一步完善統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制之政策背景的當(dāng)下，村集體經(jīng)濟(jì)組織還有繼續(xù)存在并須進(jìn)一步加強(qiáng)的必要性。因此，“村管”便有了現(xiàn)實(shí)意義：首先，可化解村集體經(jīng)濟(jì)組織無管理經(jīng)營(yíng)對(duì)象的困境，通過收取一定比例的管理費(fèi)，可為其發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)提供資金支持；其次，在土地發(fā)展權(quán)交易中，由村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)戶與第三方進(jìn)行談判，可保障農(nóng)民在土地增值收益分配中的主體地位；再次，“村管”還意味著一定程度的統(tǒng)一性與強(qiáng)制性。當(dāng)農(nóng)戶將土地發(fā)展權(quán)交由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理時(shí)，以土地發(fā)展權(quán)為載體的利益共同體便由此誕生。村集體經(jīng)濟(jì)組織以共同利益為決策依據(jù)，可有效實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一，克服集體行動(dòng)困境；最后，“民有”明確了土地發(fā)展權(quán)作為“物”的邊界，農(nóng)戶在“我的”邊界刺激下，必然會(huì)自覺承擔(dān)起監(jiān)督的工作。

當(dāng)然，“村管”并非歸村委會(huì)管理。根據(jù)我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)村集體所有土地的發(fā)包方與經(jīng)營(yíng)管理者。隨著村集體經(jīng)濟(jì)組織功能的弱化以及法律的模糊界定，村委會(huì)實(shí)際上已成為村集體土地的代言人。事實(shí)上，村委會(huì)是由法律規(guī)定與政府批準(zhǔn)設(shè)立的村莊組織，承擔(dān)著很多政府職能，一定意義上是一個(gè)準(zhǔn)政府性質(zhì)的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)[40]。若將農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)交由村委會(huì)管理，其很難平衡自身的多重身份，無法真正代表農(nóng)戶的共同利益。因此，必須區(qū)分村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)的關(guān)系，確保農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)由村集體經(jīng)濟(jì)組織管理。

四、農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的制度構(gòu)建

雖然黨的決議和地方實(shí)踐均已涉及土地發(fā)展權(quán)問題，但迄今為止，我國(guó)現(xiàn)行法律仍未對(duì)土地發(fā)展權(quán)作出規(guī)定。此種情形，難以滿足現(xiàn)實(shí)之需。因此，在弄清土地發(fā)展權(quán)的由來、性質(zhì)及其歸屬的基礎(chǔ)上，更應(yīng)關(guān)注農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)制度的構(gòu)建問題。筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)制度的構(gòu)建，應(yīng)做好以下工作：

1.法定農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)，建立全國(guó)統(tǒng)一的土地發(fā)展權(quán)登記制度，確認(rèn)并保障“民有村管”為其有效實(shí)現(xiàn)形式。馬克思主義權(quán)利觀認(rèn)為，權(quán)利是在特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系及其體現(xiàn)的利益關(guān)系基礎(chǔ)上，由社會(huì)公共權(quán)力確認(rèn)和保障的社會(huì)成員和特定社會(huì)力量主張其權(quán)利的法定資格[41]。只有社會(huì)公共權(quán)力對(duì)其予以確認(rèn)與保障時(shí)，這種資格才能現(xiàn)實(shí)有效地成為法定權(quán)利。農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)“民有村管”的實(shí)現(xiàn)必須以公共權(quán)力的確認(rèn)與保障為基礎(chǔ)，而法律又是公共權(quán)力的重要體現(xiàn)。因此，應(yīng)在《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》以及《土地管理法》等法律中增設(shè)土地發(fā)展權(quán)條款，以明確其性質(zhì)、歸屬及制度規(guī)則。此外，權(quán)利登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)（包括交易）的法定要件。土地發(fā)展權(quán)作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，其權(quán)屬狀況理應(yīng)納入登記范圍，故需建立并完善全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，為土地發(fā)展權(quán)有效實(shí)現(xiàn)提供法理與制度空間。

2.規(guī)范征地權(quán)的行使，建立并完善農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)交易程序與平臺(tái)，促進(jìn)其合理有效地轉(zhuǎn)移。在我國(guó)當(dāng)今場(chǎng)域中，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)必須以規(guī)范征地權(quán)的使用為前提。以建立健全交易程序及平臺(tái)為后盾。土地征收是指國(guó)家基于公共利益的需要強(qiáng)制性地將非國(guó)有土地收歸國(guó)有并給予被征收人以補(bǔ)償?shù)姆芍贫萚42]。它意味著全部土地權(quán)利的剝奪，農(nóng)民在取得補(bǔ)償后便割裂了與土地的關(guān)系，不能再?gòu)耐恋刂蝎@得收益。而土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移或征購(gòu)則不同，農(nóng)民仍可保有土地原有用途，并繼續(xù)獲取收益。同時(shí)，由于現(xiàn)行法律并未對(duì)“公共利益”進(jìn)行明確界定，何為“公共利益”跟政府及其官員偏好密切相關(guān)，現(xiàn)階段合法有效的征地十分有限，80%以上的征地都是基于商業(yè)利益的需要[43]。征地權(quán)濫用現(xiàn)象十分普遍，嚴(yán)重影響了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益嚴(yán)重受損。因此，必須規(guī)范征地權(quán)的行使，建立農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)銀行與交易中心，促進(jìn)權(quán)利的有效轉(zhuǎn)移，以土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移替代不必要的土地征收。當(dāng)征地合法但與投入使用存在較長(zhǎng)時(shí)間差時(shí)，應(yīng)先征購(gòu)?fù)恋匕l(fā)展權(quán)，待用地之日再征得土地剩余權(quán)利。由此，可凸顯土地發(fā)展權(quán)價(jià)值，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益，亦可遏制中小城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)張導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)。

3.減少行政干預(yù)，規(guī)制政府行為，充分發(fā)揮市場(chǎng)與“有限政府”之合力。我國(guó)幾千年封建集權(quán)統(tǒng)治歷史造就了國(guó)家的強(qiáng)勢(shì)。強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家擁有強(qiáng)大的行政能力，能集中力量辦大事。但政府并非無所不能，其能力與責(zé)任都是有限的。某一領(lǐng)域過多的行政干預(yù)可能因成本與收益不均衡而導(dǎo)致政府失靈?，F(xiàn)階段，在國(guó)家行政干預(yù)下，用地指標(biāo)（土地發(fā)展權(quán)配額）不斷流向中西部地區(qū)及中小城鎮(zhèn)，一些大城市陷入“指標(biāo)荒”。大城市集聚效應(yīng)發(fā)揮不充分，中小城鎮(zhèn)卻在土地財(cái)政誘惑下，盲目擴(kuò)城、建城?！肮沓恰薄ⅰ翱粘恰彪S處可見，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。這嚴(yán)重混淆了資源均等化與人均收入均等化的內(nèi)涵，導(dǎo)致土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移效率低，人的城鎮(zhèn)化與地的城鎮(zhèn)化極不匹配?？梢?，在農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)“民有村管”的前提下，應(yīng)減少行政干預(yù)，規(guī)制政府行為，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地發(fā)展權(quán)要素配置中的決定性作用。英國(guó)土地發(fā)展權(quán)“國(guó)有”模式的失敗與美國(guó)土地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)化的成功也充分證明了這一點(diǎn)。當(dāng)然，“民有村管”并不意味著國(guó)家權(quán)力的完全退出。我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地利用控制制度，政府行為可引起土地權(quán)利人的“暴利”與“暴損”。如果政府將“暴利”征回，用以補(bǔ)償“暴損”者，就會(huì)存在一個(gè)潛在的“帕雷托”改進(jìn)。因此，國(guó)家應(yīng)充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，通過征稅進(jìn)行調(diào)節(jié)，限制“食利階層”的擴(kuò)大，避免土地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)成為少數(shù)人的福音，從而真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平與正義。同時(shí)，社會(huì)利益的日趨多元化必然加劇農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移中的矛盾和沖突，國(guó)家的適時(shí)“進(jìn)場(chǎng)”也頗為必要。

4.重視土地利用的合理規(guī)劃，建立自上而下與自下而上相結(jié)合的土地利用規(guī)劃制度，促進(jìn)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移布局的科學(xué)化。土地利用規(guī)劃是指對(duì)一定區(qū)域未來土地利用超前性的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時(shí)空上進(jìn)行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施[44]。制定與實(shí)施土地利用規(guī)劃的目的在于合理利用土地資源，實(shí)現(xiàn)效用最大化。與此同時(shí)，也可通過規(guī)定土地用途與權(quán)能來影響土地價(jià)值[45]。規(guī)劃可以促進(jìn)城市和社區(qū)的合理發(fā)展，但歧視與不公等副作用也可能伴之而來。合理規(guī)劃是農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)科學(xué)轉(zhuǎn)移的充分條件。因此，要建立自上而下與自下而上相結(jié)合的土地利用總規(guī)劃制度。在制定土地利用總規(guī)劃時(shí)，要進(jìn)行充分調(diào)研，并參考土地發(fā)展權(quán)登記情況、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及地方性規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)布局，擬定初步規(guī)劃。條件成熟時(shí)，應(yīng)將初步規(guī)劃發(fā)放至各級(jí)政府進(jìn)行充分討論與研究，最后根據(jù)討論意見進(jìn)行修改與定稿。在充當(dāng)好“總規(guī)劃師”的同時(shí)，國(guó)家還應(yīng)下放具體規(guī)劃?rùn)?quán)，下沉規(guī)劃單位，保證規(guī)劃的適用性。

5.加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，妥善處理其與村委會(huì)的關(guān)系，為“民有村管”的實(shí)現(xiàn)奠定組織基礎(chǔ)。在我國(guó)現(xiàn)有政策背景下，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的“民有村管”形式有著天然優(yōu)勢(shì)。但現(xiàn)階段，集體經(jīng)濟(jì)組織受村委會(huì)擠壓，組織與聯(lián)合功能幾乎喪失殆盡。因此，要實(shí)現(xiàn)真正意義上的“村管”，就必須修改《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》等法律的相關(guān)條款，并制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，明確村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵、外延與組織規(guī)則，從根本上厘定兩者的關(guān)系，各自的性質(zhì)與角色定位，確保集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立性。同時(shí)，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收取一定比例土地發(fā)展權(quán)管理費(fèi)的權(quán)利。

6.激活與強(qiáng)化農(nóng)戶權(quán)屬意識(shí)，建立對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督機(jī)制。人類政治文明發(fā)展史表明，凡是不受制約與監(jiān)督的權(quán)力必然會(huì)遭致濫用，導(dǎo)致腐敗。“民有村管”實(shí)質(zhì)上是農(nóng)戶將經(jīng)營(yíng)管理土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利委托給村集體經(jīng)濟(jì)組織，土地發(fā)展權(quán)的所有者與經(jīng)營(yíng)管理者相互分離。但集體經(jīng)濟(jì)組織是理性的，具有追求自身利益最大化的傾向。要保證村集體經(jīng)濟(jì)組織行為與農(nóng)戶意志和利益相一致，預(yù)防集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)力的濫用，就必須培育農(nóng)民的民主意識(shí)，強(qiáng)化農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的所有權(quán)邊界，激活與強(qiáng)化農(nóng)戶對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自發(fā)監(jiān)督。同時(shí)，應(yīng)按照權(quán)力制衡原則，建立一整套監(jiān)督機(jī)制與約束規(guī)則：如可選舉農(nóng)戶代表，成立專門的監(jiān)督審查小組，不定期對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行抽查，也可在農(nóng)戶中發(fā)展積極分子，讓“村管”在陽光下運(yùn)行。

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Abstract：The system of rural land development is an important way to ensure farmers participating in incremental benefits allocation. Originating from Britain， rural land development right system has got a major development in the United States. Representing the history of land right system overseas and analyzing the context in China， this paper disproved and discussed ideas existing currently about the nature， attaching pattern and realization form of rural land development and came up with some new findings. And then， it put forward a desirable realization form of rural land development right， namely the pattern in which the right is owned by farmer households and managed by rural collective economic organization. While coming to institution construction of rural land development right， we should start from the following five aspects： setting the right by legislation， regulating the use of eminent domain， reducing administrative intervention， emphasizing proper land use planning and establishing excellent supervising mechanism.

Key words：land development right； owned by farmer household and managed by rural collective economic organization； land use； land acquisition right