內(nèi)容摘要：《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出探索建立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。這一改革措施具有理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新的重要意義。本文擬從設立跨行政區(qū)劃檢察院的重大意義以及跨行政區(qū)劃檢察院的特點、設立路徑、設立原則、案件管轄、人事制度等方面和角度，探討跨行政區(qū)劃檢察院設立工作的路徑選擇。

關鍵詞：跨行政區(qū)劃檢察院 設立原則 路徑選擇

跨行政區(qū)劃設立檢察院現(xiàn)實意義重大，主要體現(xiàn)在以下三方面：一是跨行政區(qū)劃設立檢察院是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。二是跨行政區(qū)劃設立檢察院是構建科學訴訟格局的客觀需要。三是跨行政區(qū)劃設立檢察院是保障檢察機關依法獨立、公正行使檢察權的必然選擇。

一、國內(nèi)跨行政區(qū)劃設立檢察院現(xiàn)狀及特點

跨行政區(qū)劃設立檢察院不僅是對檢察機關管轄行政區(qū)劃的突破，也是對案件管轄范圍、經(jīng)費保障、人事管理等各方面全方位、多角度的體制創(chuàng)新，從而實現(xiàn)了普通案件由行政區(qū)劃檢察院管轄、特殊案件由跨行政區(qū)劃檢察院管轄的新的訴訟格局?？缧姓^(qū)劃檢察院主要表現(xiàn)出以下特點：

（一）管轄范圍的跨行政區(qū)劃性

傳統(tǒng)上檢察院的管轄范圍與行政區(qū)劃重合，有行政區(qū)就有檢察院，各級檢察院管轄范圍完全依附于行政區(qū)域，檢察院的設置、變更、范圍等也完全依附于行政區(qū)域的設置、變更、范圍。而跨行政區(qū)劃檢察院呈現(xiàn)出的首要特點就是“跨行政區(qū)劃”，即突破原有行政區(qū)劃設置檢察院的原則，科學設置管轄范圍，促使管轄范圍與行政區(qū)劃適度分離。在《人民檢察院組織法》中并沒有對跨行政區(qū)劃人民檢察院做出專門規(guī)定，因此探索建立跨行政區(qū)劃人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件，屬于創(chuàng)新之舉。

（二）管轄案件性質(zhì)的特殊性

我國傳統(tǒng)司法管轄制度是以級別管轄和地域管轄為主，即按照一定標準劃分上下級檢察院之間管轄案件的范圍。而跨行政區(qū)劃檢察院的管轄制度應當以案件是否易受地方因素干擾、是否跨行政區(qū)劃等因素為基礎進行構建，所管轄的案件均為“特殊案件”，針對性強。如上海市檢察院第三分院管轄的案件范圍包括：（1）上海市第三中級人民法院審理的行政訴訟案件；（2）上海市第三中級人民法院審理的跨地區(qū)重大民商事訴訟案件；（3）上海知識產(chǎn)權法院審理的知識產(chǎn)權類訴訟案件；（4）上海海事法院審理的海事訴訟案件；（5）上級人民檢察院指定管轄的跨地區(qū)重大職務犯罪案件；（6）跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護和重大食品藥品安全刑事案件；（7）民航、水運所屬公安機關偵查的重大刑事案件，海關所屬公安機關偵查的刑事案件；（8）上級人民檢察院指定管轄的其他重大案件。

（三）在設置形式上有力保證了依法獨立行使檢察權

司法實踐中，司法權往往易受地方權力的干擾。導致出現(xiàn)“司法地方化”的一個重要原因就是司法機關的人、財、物受制于地方政府。跨行政區(qū)劃檢察院的設立，突破了固有的行政區(qū)劃界限，其人、財、物不再受制于所在地的黨政部門，從而在形式上有力保證了檢察機關依法獨立行使檢察權。

二、跨行政區(qū)劃設置檢察院的路徑選擇

（一）跨行政區(qū)劃檢察院設置的模式探討

基于設置跨行政區(qū)劃檢察院的初衷，為最大可能弱化司法機關地方化、行政化色彩，破除地方干預，維護司法公正，設置跨區(qū)劃基層檢察院、跨區(qū)劃地市級檢察院、跨省級區(qū)劃檢察院，即所謂的“小跨”、“中跨”、“大跨”三種模式。

1.小跨：跨區(qū)劃基層檢察院。當前在我國部分地級市基層檢察院對應的行政區(qū)劃過于細密，不僅造成了司法資源的浪費，還嚴重影響了司法工作的效率。以廣東省廣州市為例，一個副省級地級市有11個市轄區(qū)之多。為了整合和優(yōu)化司法資源，集中優(yōu)秀人才，實行跨區(qū)劃基層檢察院，可以有效緩解基層司法人才不足的問題，保證“特殊案件”辦理質(zhì)量，也能較好地抵御基層人情社會對司法的不良干擾。

2.中跨：跨區(qū)劃地市級檢察院。我國某些省份同樣存在地級市行政區(qū)劃設置過密的問題。以廣東省為例，擁有21個地級市，是全國管轄地級市最多的省份。地級市過密同樣帶來司法資源的閑置或浪費，而像知識產(chǎn)權類的案件一般由中級人民法院受理，跨區(qū)劃地市級檢察院能夠很好地滿足“特殊案件”審理的需要，在行政等級上對應中院，具有不同于跨區(qū)劃基層檢察院層級上的優(yōu)勢。

3.大跨：跨省級區(qū)劃檢察院。我國幅員遼闊，江河往往貫穿幾個省份。如長江中下游地區(qū)，就有湖南、湖北、江西、浙江、安徽、江蘇和上海六省一市。那么當審理海事訴訟案件、跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護案件時，跨省級區(qū)劃檢察院就可以顯現(xiàn)出優(yōu)勢，對于這兩類“特殊案件”，可以匯集幾省之力，促進案件的高效優(yōu)質(zhì)辦理。

第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，設置跨省級行政區(qū)劃檢察院則必然要求人財物的管理歸屬中央，這與當前省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理司改精神相悖。因此，現(xiàn)階段設立跨省級行政區(qū)劃檢察院仍有較大的體制、機制障礙。當然，司法權是中央事權，司法改革的目標之一是通過人財物的中央統(tǒng)管，保證司法機關依法獨立行使司法權，待各級檢察院的人財物實現(xiàn)中央統(tǒng)管后可以繼續(xù)探索跨省級行政區(qū)劃檢察院的設立問題。

司法實踐中，大量案件由基層檢察院管轄，而基層檢察院在辦案過程中是最易受地方政府干擾的，相較而言，設立跨區(qū)縣級行政區(qū)劃檢察院顯得更為迫切。但是，若要在全國范圍內(nèi)設立跨區(qū)縣級行政區(qū)劃檢察院，司法成本過高。更為重要的是，目前地市級檢察院在實際辦案過程中通過靈活運用指定管轄、提級管轄、異地管轄等方式能夠有效避免了辦案過程中來自地方政府的干擾。當然，指定管轄、提級管轄、異地管轄等機制有待進一步制度化，將指定管轄、提級管轄、異地管轄案件全面細化，增強制度的可操作性，防止出現(xiàn)互相推諉，甚至異化制度等情況的出現(xiàn)。

當前，北京、上海兩地開展的跨行政區(qū)劃檢察院試點改革均是在跨地市級層面開展的。考慮到改革的漸進性、操作的難易程度以及改革合法性等問題，筆者認為，當前開展設置跨地市級檢察院改革是最優(yōu)選擇。一是司法實踐中，重大民商事案件、重大環(huán)境資源保護案件、重大食品藥品安全刑事案件、重大職務犯罪案件等重大、復雜案件是最易受到地方行政權力的干擾，同時，基層檢察院是無法管轄這些重大復雜案件的，此類案件適宜由跨地市級檢察院進行管轄，這與跨地市級檢察院的職能定位相符的，從北京、上海兩地試點情況看，這些案件也都是由跨地市級檢察院管轄的。二是在省級行政區(qū)劃范圍內(nèi)，根據(jù)城市經(jīng)濟發(fā)展水平、案件類型集中程度以及自然水域形成流域等情況，只需要設置數(shù)個跨地市級檢察院就可以全面覆蓋省內(nèi)的上述重大復雜案件，這在當前的司法實踐中是相對易于實現(xiàn)的。三是設置跨地市級檢察院只需要將其人財物交由省級統(tǒng)管，而這與當前的司改精神是相符的，不存在原則性的障礙。四是鐵路運輸檢察院遍布全國25個省、自治區(qū)，4個直轄市，通過改革現(xiàn)有鐵路運輸檢察院探索設置跨地市級檢察院將是改革探索中一個主要途徑，改造后的鐵路運輸檢察院就為跨地市區(qū)劃的檢察院。

（二）跨行政區(qū)劃檢察院設置的路徑選擇

新設立的上海市人民檢察院第三分院是依托上海鐵路運輸檢察院設立，同樣北京市人民檢察院第四分院依托北京市人民檢察院鐵路運輸分院設立，均為“兩塊牌子，一套人馬”，在確保原有業(yè)務正常開展的情況下，對跨行政區(qū)劃檢察院的設立進行有益探索。

在鐵路運輸檢察院實行屬地管理后，隸屬關系發(fā)生了重大改變，經(jīng)費支出由地方省級財政保障，管理體制由分院所在地的省級人民檢察院直管，人財物方面基本上實現(xiàn)了“省統(tǒng)管”。在各項業(yè)務開展過程中，受制于地方政府較弱，各級鐵路運輸檢察院的管轄案件范圍已經(jīng)本身具有“跨行政區(qū)劃性”，且當前各級鐵路運輸檢察院受、辦理案件數(shù)不多，甚至出現(xiàn)人多案少的局面。因此，依托鐵路運輸檢察院來探索跨行政區(qū)劃檢察院的設立具有先天優(yōu)勢，這也成為當前探索設置跨行政區(qū)劃檢察院的主要實現(xiàn)途徑。

在沒有可依賴改造的鐵路運輸檢察機關的行政區(qū)域，筆者認為，只能通過按需、分區(qū)域新設跨行政區(qū)劃檢察院來管轄“特殊案件”。我們設想，廣鐵分院當然可以管轄廣州市區(qū)域內(nèi)的特殊案件，而其余20個地級市均沒有可依賴改造的鐵路檢察院，且這些城市人口密度、經(jīng)濟發(fā)展水平嚴重不均衡，案件數(shù)量、案件復雜程度、新型案件出現(xiàn)頻率等情況也大相徑庭。對此，筆者建議根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和已具規(guī)模的城市群、經(jīng)濟圈以及自然形成等情況，設置跨廣州、佛山、肇慶檢察院；跨深圳、惠州、東莞檢察院；跨中山、珠海、江門檢察院；跨汕頭、潮州、揭陽、汕尾檢察院；跨湛江、茂名、陽江、云浮檢察院；跨韶關、清遠檢察院等六個跨地市級行政區(qū)劃檢察院。

三、跨行政區(qū)劃設置檢察院的設想

（一）跨行政區(qū)劃檢察院的設置原則

1.高效、便民原則。設立跨行政區(qū)檢察院應當堅持高效、便民原則，即既要方便人民群眾參加訴訟活動，也要方便移送、接收案件，絕不能因為搞跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革導致人民群眾支出的訴訟成本過大、辦案成本的驟增。

2.合理配置、優(yōu)化現(xiàn)有資源原則。一要整合司法辦案資源，將重復的司法辦案資源進行合理配置；二要整合司法行政管理資源，結合實際調(diào)整和優(yōu)化司法行政人員比例，將更多的人員安排到一線辦案工作崗位。三要整合、盤活現(xiàn)有司法物質(zhì)基礎資源，充分利用現(xiàn)有物質(zhì)基礎資源，避免產(chǎn)生新的浪費。

3.漸進原則。推進跨行政區(qū)劃檢察院設立改革應充分考慮不同地區(qū)之間的經(jīng)濟社會發(fā)展差異、地理環(huán)境差異、案件特征差異等具體情況，結合實際、穩(wěn)步推進。如廣東的粵西、粵北與珠三角、粵東地區(qū)之間的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、案件數(shù)量、案件復雜程度、新型案件出現(xiàn)頻率等存在較大差異，廣東在推進跨行政區(qū)劃檢察院改革探索過程中，可以分別選取粵西、粵北、粵東、珠三角地區(qū)內(nèi)的一定區(qū)域設置跨行政區(qū)劃檢察院進行改革探索，在此基礎上分別總結經(jīng)驗，形成適應廣東司法實踐的可復制、可推廣改革方案，再在全省范圍內(nèi)逐步推廣，確保跨行政區(qū)劃檢察院改革探索的順利推進。

（二）案件管轄制度

跨行政區(qū)劃檢察院管轄的案件均為特殊案件，其最終目的是要有效排除各種地方因素對查辦案件的不當干擾，確保依法獨立行使檢察權，因此，跨區(qū)域檢察院案件管轄制度的關鍵詞為“跨區(qū)劃”、“重大”和“易受地方干擾”。具體而言，應考慮如下因素：（1）案件的跨行政區(qū)劃性，這也是跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄最首要的考慮因素。如重大環(huán)境資源案件，水、空氣等環(huán)境因素具有流動性，一旦出現(xiàn)污染，往往就是跨行政區(qū)劃的污染，因此，環(huán)境污染案件的系統(tǒng)性、復雜性等特點明顯，其跨行政區(qū)劃的可能性極大，如果仍由現(xiàn)有的行政區(qū)劃內(nèi)檢察院管轄，可能會人為割裂區(qū)域、流域等自然功能區(qū)劃，將不利于案件的審理和糾紛解決。因此，跨行政區(qū)劃性是跨行政區(qū)劃檢察院的特殊案件的首要特征。（2）案情重大。例如重大的民商事案件往往與地方利益有千絲萬縷的關系，地方領導通常會高度關注，有可能會對司法機關施壓以促使案件的最終處理結果符合政府利益，這種情況在各地都時有發(fā)生，因此該類案件應由跨行政區(qū)劃檢察院管轄。但是，案情重大并不是指訴訟標的額大，關鍵是要考慮案件的社會影響程度、案件雙方當事人在當?shù)厣鐣绊懥Φ确矫嬉蛩?。?）案件易受地方干擾。例如食品藥品安全案件，受利益牽制及地緣人際關系影響，查辦食品藥品安全案件的難度非常大，極易受地方干擾。因此，將這些易受地方政府干擾的案件交由相對獨立的跨行政區(qū)劃檢察院管轄，有利于依法公正有效地辦理。隨著改革的廣度、深度不斷推進，案件管轄范圍理應不斷調(diào)整，逐步完善，以適應構建科學訴訟格局的高要求。

（三）具體案件管轄范圍

1.公益訴訟案件?；诠嬖V訟制度設置的本義，確保公益訴訟制度的司法公信力是實現(xiàn)公益訴訟制度保障公眾利益的關鍵。因此，將公益訴訟案件交由跨行政區(qū)劃檢察院向對應的跨行政區(qū)法院提起訴訟，將有利于排除地方政府對公益訴訟案件的行政干預，最大限度地保護公共利益。

2.重大環(huán)境資源案件。當前重大環(huán)境資源案件頻發(fā)，而這類案件將不可避免地與涉案企業(yè)的生存、發(fā)展，與當?shù)卣恼冇星Ыz萬縷的關系，考慮到環(huán)境資源案件具有的系統(tǒng)性、跨行政區(qū)劃特性，如若遵循按行政區(qū)劃管轄原則，則可能會人為地割裂區(qū)域、流域等自然功能區(qū)劃，更為嚴重的是可能遭受到當?shù)卣男姓深A。因此，應將重大環(huán)境資源案件被納入跨行政區(qū)劃檢察院的案件管轄范圍，淡化行政區(qū)劃色彩，切實保護賴以生存的環(huán)境資源。

3.跨地區(qū)的重大職務犯罪。司法實踐中，多數(shù)職務犯罪并不具有跨區(qū)劃的特點，理論上應當歸屬區(qū)劃內(nèi)檢察院管轄，但職務犯罪最易受地方因素干擾，適合跨行政區(qū)劃檢察院管轄。當然，跨行政區(qū)劃檢察院不可能承擔所有職務犯罪案件的偵查職能，但具體哪些職務犯罪案件由跨行政區(qū)劃檢察院承擔，目前并無明確的標準。改革試點中采取的是指定管轄的方式，如北京市檢察院第四分院和上海市檢察院第三分院對職務犯罪案件的管轄都是這種方式。盡管這種指定管轄方式有利于上級檢察機關根據(jù)情況靈活處理，但筆者認為跨行政區(qū)劃檢察院對職務犯罪案件的管轄應采取固定管轄與指定管轄相結合的方式，以固定管轄為原則，將跨行政區(qū)劃檢察院應當管轄的跨地區(qū)重大職務犯罪案件類型細化，有利于司法的統(tǒng)一性，也有利于起訴、審判管轄的有效銜接。對此，可先將下列職務犯罪案件納入跨行政區(qū)劃檢察院管轄范圍：（1）跨地區(qū)的職務犯罪案件；（2）對應設置的跨地區(qū)法院審判人員職務犯罪案件；（3）涉及到跨地區(qū)的重大環(huán)境資源污染、跨地區(qū)的重大食品藥品安全背后可能暗藏的職務犯罪案件；（4）上級檢察機關指定的重大職務犯罪案件。

4.跨地區(qū)的重大食品、藥品安全犯罪案件。該類犯罪或通過網(wǎng)絡銷售，或通過物流渠道流通，生產(chǎn)、運輸、儲存、銷售等環(huán)節(jié)跨區(qū)劃性極強。同時，該類案件的背后往往隱藏政府相應監(jiān)管部門的瀆職以及部分國家工作人員受賄等職務犯罪問題。鑒于此類犯罪具有跨區(qū)劃性的特點以及辦案機關在辦案過程中極易受到地方政府的行政干預等情況，筆者認為應將跨地區(qū)的重大食品、藥品安全犯罪納入跨區(qū)劃檢察院案件管轄范圍。

5.訴訟監(jiān)督類案件。主要包括：（1）行政訴訟案件。根據(jù)最高人民法院《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》，廣東省高院已在全省范圍內(nèi)，根據(jù)實際情況，確定了若干法院跨行政區(qū)域管轄行政案件，如廣州市全市的行政案件交鐵路運輸兩級法院審理，深圳、珠海、江門、湛江則均指定一基層院管轄。被指定管轄若干區(qū)劃內(nèi)行政案件的深圳、珠海、江門、湛江等法院在某種程度上具有一定的跨行政區(qū)劃屬性，待條件成熟后，行政訴訟案件可以交由跨行政區(qū)劃法院統(tǒng)一管轄，相應地，跨行政區(qū)劃檢察院應當將對應的跨行政區(qū)劃法院所管轄的行政訴訟案件納入管轄范圍。（2）跨地區(qū)的重大民商案件。一些重大的跨地區(qū)民商事案件牽涉地方利益，案件處理結果與地方經(jīng)濟社會發(fā)展和社會穩(wěn)定的聯(lián)系越來越密切，導致法院所在地有關部門和領導越來越關注案件處理，甚至利用職權和關系插手、敢于案件處理，造成相關訴訟出現(xiàn)“主客場”現(xiàn)象。[1]對此，十八屆四中全會明確要求建立跨行政區(qū)劃司法機關辦理跨行政區(qū)劃的重大民商事案件，因此，應當將跨地區(qū)的重大民商事案件納入跨行政區(qū)劃檢察院管轄。（3）知識產(chǎn)權法院審理的知識產(chǎn)權類訴訟案件。新設立的知識產(chǎn)權法院在級別上等同于地方中級人民法院。廣州知識產(chǎn)權法院依法接受廣州市人民檢察院法律監(jiān)督，北京、上海試點的跨行政區(qū)劃檢察院均將相應知識產(chǎn)權法院審理的知識產(chǎn)權類訴訟案件納入管轄范圍，因此，可以將知識產(chǎn)權法院審理的知識產(chǎn)權類訴訟案件納入所在地的跨行政區(qū)劃檢察院管轄。

綜上所述，本課題通過分析設立跨行政區(qū)劃檢察院的重要意義再到總結跨行政區(qū)劃檢察院的三大特征，澄清認識，糾正當前對跨行政區(qū)劃檢察院的思想誤解?？缧姓^(qū)劃檢察院本質(zhì)特征是“跨”和“獨”?？缧姓^(qū)劃檢察院能否發(fā)揮其應有作用，關鍵在于案件管轄范圍的確立?？缧姓^(qū)劃檢察院的設立層級及設置路徑有“小跨”、“中跨”、“大跨”三種模式，選擇“中跨”作為現(xiàn)實改革探索的主要方向。本文拋磚引玉，期待引起學界和實務界對跨行政區(qū)劃人民檢察院設立問題更深入的研究。

注釋：

[1]參見李少平：《為什么要設立跨行政區(qū)劃人民法院》，載《求是》2015年第14期。