城市合約的結(jié)構(gòu)性特征及其政策含義

摘要：現(xiàn)有的城市理論多是從空間、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)象層面給出城市的定義及其理論模型，較少從制度層面給出城市的理論模型。以合約為視角，城市可視作一系列要素合約的集成，城市生成與運(yùn)行中的舍約結(jié)構(gòu)特征是制度層面城市模型的核心內(nèi)容。中國當(dāng)前城市合約的結(jié)構(gòu)性特征包括：反向補(bǔ)貼與增值折現(xiàn)、統(tǒng)籌不足與激勵(lì)錯(cuò)位。為此，要從制度、市場、治理三個(gè)層面破解城鄉(xiāng)二元體制，化解城鄉(xiāng)資源配置過程中存在的扭曲現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞：城市；合約結(jié)構(gòu)；政策含義

中圖分類號：F299.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號：0257-5833（2016）09-0039-10

作者簡介：焦永利，中國浦東干部學(xué)院教研部講師、博士

（上海201204）

當(dāng)今世界，生活在城市中的人口數(shù)量已然超過農(nóng)村，然而究竟什么是城市、城市運(yùn)行的深層次規(guī)律有哪些，仍然眾說紛紜。隨著城市化進(jìn)程的深入，中國的城市發(fā)展既取得了舉世矚目的成就，也面臨諸多“城市病”的挑戰(zhàn)，呼喚學(xué)術(shù)界加強(qiáng)對城市發(fā)展基本規(guī)律的進(jìn)一步研究。研究城市發(fā)展規(guī)律，是為了更好推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，將推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的各項(xiàng)改革措施建立在堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)之上。

梳理城市理論發(fā)展史，可以看到現(xiàn)有城市理論大多是從空間、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)象層面給出城市的定義及其理論模型，較少從制度層面給出城市的理論模型，進(jìn)而通過分析城市在制度層面的理論內(nèi)涵與運(yùn)行規(guī)律，最后再給出系統(tǒng)、內(nèi)洽的政策建議。

空間視角下的城市理論以城市規(guī)劃理論為主，包括田園城市理論、有機(jī)疏散理論以及帶型城市、緊湊城市、生態(tài)城市、低碳城市等理論與模型，主要通過研究城市空間形態(tài)的優(yōu)化以解決城市發(fā)展面臨的問題；社會(huì)視角下的城市理論包括馬克思和恩格斯的城鄉(xiāng)發(fā)展階段與城鄉(xiāng)融合理論、新馬克思主義的城市地理與空間資本論等，主要通過對城市不合理社會(huì)現(xiàn)象的批判與分析，力圖以社會(huì)公平公正為目標(biāo)完善城市發(fā)展模式；經(jīng)濟(jì)視角下的城市理論包括中心地理論、馬歇爾集聚理論、區(qū)位論、二元結(jié)構(gòu)理論、增長極理論、新經(jīng)濟(jì)地理理論等，主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)要素的空間配置。

經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的城市理論能夠描述各類要素的空間配置規(guī)律，在宏觀層面較為具有解釋力，目前研究非常關(guān)注城市的要素“集聚”現(xiàn)象。集聚一方面是指各種經(jīng)濟(jì)要素在一定地理空間范圍內(nèi)的集中，另一方面是指這些要素、主體、載體之間通過某些溝通形式緊密聯(lián)系成一個(gè)整體。馬歇爾在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中使用了“集聚”的概念去描述特定區(qū)域內(nèi)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的集中，他將這些區(qū)域稱之為“工業(yè)區(qū)域”，并指出集聚的動(dòng)因在于正的外部效應(yīng)。韋伯創(chuàng)立了完整而系統(tǒng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)區(qū)位理論，把影響工業(yè)區(qū)位的因素分為區(qū)域因素和位置因素，區(qū)域因素主要指運(yùn)輸成本和勞動(dòng)成本，位置因素則指工業(yè)的地域集中。佩魯在1950年提出了增長極理論，認(rèn)為投資在推動(dòng)性工業(yè)中，通過與其有投入產(chǎn)出聯(lián)系的工業(yè)發(fā)展，能夠?qū)е氯娴墓I(yè)增長。以克魯格曼、藤田等為代表的新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)者在不完全競爭、報(bào)酬遞增和市場外部性的框架下，模擬了集聚經(jīng)濟(jì)的形成過程。

可見，當(dāng)前的理論進(jìn)展對城市“集聚”的收益端分析較多，對其成本端分析較少；將城市作為一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的分析較多，而對其運(yùn)行過程中的制度因素分析較少。有鑒于此，本文通過論證城市的合約性質(zhì)，分析城市生成與運(yùn)行中的合約結(jié)構(gòu)特征，提出改善合約結(jié)構(gòu)、化解城鄉(xiāng)資源配置扭曲的政策建議，以期促進(jìn)高效率城市的“供給”，這也符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本要求。

一、城市的合約性質(zhì)：制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的城市模型

回歸城市的本質(zhì)來看，“城”者，衛(wèi)也，可對應(yīng)于產(chǎn)權(quán)；“市”者，易也，可對應(yīng)于交易。從這兩個(gè)基礎(chǔ)概念出發(fā)，本節(jié)嘗試提出制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的城市理論模型。

1.理論基礎(chǔ)與理論融合

論證城市的合約性質(zhì)基于三個(gè)理論淵源。融合發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、新興古典經(jīng)濟(jì)學(xué)以及新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究成果，嘗試構(gòu)建城市這一復(fù)雜現(xiàn)象在制度界面上的投影。

城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展很大程度上是一個(gè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的命題，因此，首先關(guān)注發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究進(jìn)展。傳統(tǒng)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)主要采用結(jié)構(gòu)主義方法，關(guān)注經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)規(guī)律以及后發(fā)國家與地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略。林毅夫教授認(rèn)為，傳統(tǒng)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)對于指導(dǎo)后發(fā)國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化“仍顯蒼白無力”，進(jìn)而提出了“新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)”理論。該理論倡導(dǎo)以新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)方法來研究經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷以及政府、市場在此過程中所起的作用，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)內(nèi)生決定于要素稟賦結(jié)構(gòu)。在要素稟賦的分析中，將基礎(chǔ)設(shè)置（Infrastmctures）作為一類新的要素納入經(jīng)濟(jì)體要素稟賦，強(qiáng)調(diào)其影響每個(gè)企業(yè)的交易費(fèi)用和投資邊際回報(bào)，但對于單個(gè)企業(yè)而言，該類要素是外生的，無法被企業(yè)決策內(nèi)化。因此，在給定的發(fā)展水平，市場是配置資源最有效的機(jī)制，同時(shí)政府還必須發(fā)揮積極作用，協(xié)調(diào)或提供基礎(chǔ)設(shè)置以及補(bǔ)償外部性。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論提供了一個(gè)內(nèi)生解釋要素結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、政府行為的分析框架，將結(jié)構(gòu)變動(dòng)與制度（交易費(fèi)用、政府作用）做了聯(lián)動(dòng)思考。

城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了以城市群為主體形態(tài)的階段，楊小凱教授的新興古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論能夠最優(yōu)刻畫與解釋城市體系之生成，該理論認(rèn)為城鄉(xiāng)的分離、城市體系的生成都是分工演進(jìn)的結(jié)果，因要素集中到城市能夠降低交易費(fèi)用，經(jīng)濟(jì)集聚內(nèi)生于專業(yè)化、差異化以及報(bào)酬遞增的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)。

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)重點(diǎn)關(guān)注的基礎(chǔ)設(shè)置很大程度上是將政府作用內(nèi)生化，而新興古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為交易費(fèi)用下降促進(jìn)分工、進(jìn)而內(nèi)生城市規(guī)模與分布體系，這一過程也是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究所長。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)構(gòu)建了涵蓋產(chǎn)權(quán)理論、價(jià)格理論、競爭理論、企業(yè)理論、制度變遷理論在內(nèi)的研究范式。張五常教授認(rèn)為，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)主要關(guān)注資源（或資產(chǎn)）的使用與收入的分配兩方面內(nèi)容，而新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)主要是加入了制度的安排。他的四卷本《經(jīng)濟(jì)解釋》以需求定律與合約理論為主體，提出了較為符合中國國情的經(jīng)濟(jì)理論框架，其《佃農(nóng)理論》一書奠定了現(xiàn)代合約經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)，認(rèn)為合約雙方都存在競爭約束，只要能夠自由調(diào)整邊際投入，競爭會(huì)使得各類要素邊際收入趨于均衡，在形式上無論采用固定租金或分成租金，其資源利用的效率一致。加入合約經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論將競爭、產(chǎn)權(quán)、交易費(fèi)用、制度變遷、合約等概念融人了一個(gè)內(nèi)洽體系，產(chǎn)權(quán)、資源配置、合約、制度變遷因而可以統(tǒng)一于合約及合約結(jié)構(gòu)這一視角。這一視角有助于我們提出制度層面統(tǒng)一內(nèi)洽的城市理論模型：城市作為各類要素集聚的空間載體，存在一系列嵌套的合約安排并最終轉(zhuǎn)化為資源要素的現(xiàn)實(shí)配置。

綜上，從城市發(fā)展的視角來看，三大理論雖各有側(cè)重，但充分展現(xiàn)出走向融合的可能性。因而，本文力求以合約為基本視角構(gòu)建制度層面更為一般化的城市理論與模型。

2.“合約結(jié)構(gòu)性”的含義

交易行為有短期和長期之分，對應(yīng)之合約即“斷權(quán)”合約與“非賣斷”合約，而合約結(jié)構(gòu)就是“非賣斷”合約所具有的特性?！叭魏谓灰锥加泻霞s。合約的條款分兩類：收入條款與使用條款。一次買斷的合約不是結(jié)構(gòu)性的，只有收入（即價(jià)格）條款，但不買斷的（如租約或雇用合約），除收入條款之外還有使用條款。后者合約是結(jié)構(gòu)性的?！?/p>

可見，具有結(jié)構(gòu)性的合約其主要運(yùn)用領(lǐng)域是資產(chǎn)的租用或雇用，由于并非“斷權(quán)成交”（Outright TRansaction），此類合約中交換及重組的只是資產(chǎn)的部分權(quán)利，在合約存續(xù)期間，合約中各方的行為都會(huì)對資產(chǎn)的使用與收入產(chǎn)生影響，因而會(huì)設(shè)置價(jià)、量之外的條款來約束各方的行為，主要是約束資產(chǎn)的使用與收入分配行為，即使用條款與收入條款，從這一點(diǎn)也可證明傳統(tǒng)的供需曲線只有價(jià)格、數(shù)量兩個(gè)變量，難以反映出價(jià)、量之外的結(jié)構(gòu)性變量。顯然，城市的生成與運(yùn)行并非斷權(quán)合約，而是依賴各類主體之間的持續(xù)行為互動(dòng)，因而城市作為一組要素間合約天然具有結(jié)構(gòu)性。

更進(jìn)一步，使用與收入條款會(huì)互相影響，這是合約理論的核心?！安煌氖杖霔l款厘定，訂約雙方會(huì)有不同的行為，于是合約中關(guān)于約束資產(chǎn)使用的條款就會(huì)跟著不同；另一方面，使用的約束也會(huì)影響收入條款的選擇……，因?yàn)槿魏钨Y產(chǎn)的使用可以有多種用途，多種的選擇與不同邊際的益與損的考慮”，交易費(fèi)用的存在也使得合約條款不可能完備，這就給各類資產(chǎn)的合作生產(chǎn)過程留下了大量的博弈和改善空間。

3.組織要素：從公司到政府

生產(chǎn)需要兩種或兩種以上的生產(chǎn)要素進(jìn)行合作，市場上的各種組織之所以存在，本質(zhì)上是能夠幫助降低上述合作過程中的交易費(fèi)用，并從降低了的交易費(fèi)用（也可看作挽回的租值消散）中獲取一定比例的回報(bào)，公司就是這樣一種市場中的組織，是一種合約代替另一種合約，更準(zhǔn)確地說，是以長期的非斷權(quán)合約代替短期的斷權(quán)合約，公司所節(jié)省的“量度與厘定價(jià)格的貢獻(xiàn)”即諾斯所稱的“在制度上……造成一種激勵(lì)，將個(gè)人的經(jīng)濟(jì)努力變成私人收益率接近社會(huì)收益率的活動(dòng)”。

政治經(jīng)濟(jì)學(xué)層面，科斯曾研究過列寧的國家資本主義與國家企業(yè)觀，他經(jīng)過比較后提出，企業(yè)是提供組織要素、以有形之手分配資源，從這點(diǎn)看，一個(gè)國家可以就像一家大公司。但二者之區(qū)別在于，公司以市場為基礎(chǔ)，根據(jù)市場信號來組織生產(chǎn)，而非天然存在一個(gè)體系來分配資源。關(guān)鍵在于合約選擇自由，因而可以發(fā)現(xiàn)充分競爭下的合理市場信號。在此基礎(chǔ)上，政府的出現(xiàn)是為了處理一定范圍的“共用”事項(xiàng)，因?yàn)樯婕氨姸嘀黧w的公共事項(xiàng)不易以市價(jià)成交，或者說使用價(jià)格機(jī)制的費(fèi)用過高，才采用征稅的制度安排。因?yàn)檎?fù)責(zé)的共用產(chǎn)品多而復(fù)雜、定價(jià)費(fèi)用高，我們便用政府合約代替市場交易達(dá)成共用品領(lǐng)域的資源配置。

那么，城市公共事務(wù)運(yùn)行需從社會(huì)中收稅，這是否削弱了個(gè)體產(chǎn)權(quán)人的收人權(quán)？判斷之唯一標(biāo)準(zhǔn)在于，如果“政府提供的服務(wù)有稅之所值，那么抽稅是出售服務(wù)的收入，可以視為間接地讓政府服務(wù)于市場成交”，至于抽稅的強(qiáng)制形式，則因?yàn)椤坝泄残缘姆?wù)，往往要用強(qiáng)迫的辦法收錢”。

4.城市是一連串要素合約的集成

至此，我們可以提出合約視角下的城市模型。

城市的主要特征是集聚，而集聚有收益亦有成本。集聚的收益方面，從規(guī)模經(jīng)濟(jì)、集聚經(jīng)濟(jì)、知識(shí)溢出、集群理論等角度已經(jīng)論證頗多；集聚的成本方面理論研究較弱，而現(xiàn)實(shí)中集聚帶來巨大的費(fèi)用，處理此類費(fèi)用是城市政府存在的理論根源。

政府的基本職能是組織提供因交易費(fèi)用極高、市場無法自然生成的共用品，包括城市化過程中的規(guī)劃與建設(shè)（處理集聚過程“中”的交易費(fèi)用）以及城市日常運(yùn)行過程中的公共服務(wù)與社會(huì)管理（處理集聚完成“后”的交易費(fèi)用）。

城市生成與運(yùn)行中，各類要素實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)、重組、合作生產(chǎn)并獲取收人，要素之間合約的不斷集成就構(gòu)成了一市之經(jīng)濟(jì)。因此，我們可以將城市本身視作一種特殊的“產(chǎn)品”，由政府提供服務(wù)于企業(yè)與居民的共用品，與企業(yè)家、人力資本、土地、資本等要素合作“生產(chǎn)”或“供給”出來。通過持續(xù)的制度創(chuàng)新、不斷改進(jìn)合約結(jié)構(gòu)，能夠降低城市生成與運(yùn)行中的交易費(fèi)用，提高資源配置效率。

城市作為一組合約，首先存在著一個(gè)雙層“嵌套”結(jié)構(gòu)。首先，從城市體系的視角看，要有設(shè)立城市的合約，對于國家層面，這是設(shè)市制度的領(lǐng)域。在此前提下，合約運(yùn)行包括兩個(gè)層次：一是要素參與城市生成與運(yùn)行所面臨的競爭規(guī)則（產(chǎn)權(quán)安排）；二是要素彼此約束的合約結(jié)構(gòu)安排（使用條款與收入條款）。對于第一層合約而言，地方政府能動(dòng)性較低，一般由國家層面規(guī)定；對于第二層合約而言，因涉及主體眾多且結(jié)構(gòu)性明顯，合約安排對城市整體效益產(chǎn)生重要影響。理論上，地方市政當(dāng)局既是產(chǎn)權(quán)規(guī)則的維護(hù)者，又是具體合約的參與方，負(fù)責(zé)共用品的生產(chǎn)，并隨城市規(guī)模擴(kuò)大而面臨著交易費(fèi)用上升的約束，需要在其組織職能所節(jié)省的交易費(fèi)用與交易費(fèi)用天然上升之間追求動(dòng)態(tài)優(yōu)化。

從城市的生成過程看，可以將城市分解為企業(yè)“圍墻內(nèi)”與“圍墻外”兩大部分。在企業(yè)圍墻內(nèi)，企業(yè)雖然受到產(chǎn)權(quán)規(guī)則及管制類條令的約束，但具體合約的形成則由企業(yè)中各方面要素談判確定具體的使用條款和收入條款；在企業(yè)圍墻外，如新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)所言，硬性基礎(chǔ)設(shè)置和若干介于硬性和軟性基礎(chǔ)設(shè)置之間的教育、醫(yī)療等提升人力資本的設(shè)施是不在企業(yè)生產(chǎn)函數(shù)之內(nèi)的，這部分共用品就由地方政府以第二層合約組織要素提供者的身份參與供給，這就將共用品的供給決策內(nèi)生化了。

回顧中國的發(fā)展，改革開放前30年通過經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、股份制改革等政策，基本理順了企業(yè)內(nèi)部的市場化關(guān)系，而企業(yè)外部的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等供給尚未充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，合約結(jié)構(gòu)有待改進(jìn)。為此，本文下一節(jié)具體分析當(dāng)前城市合約的結(jié)構(gòu)性特征及其存在的問題。

二、中國當(dāng)前城市合約的結(jié)構(gòu)性特征

如前所證，共用品的供給是城市合約理論所關(guān)注的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。城市共用品可分兩類：一為道路等基礎(chǔ)設(shè)施；二為教育等公共服務(wù)。當(dāng)前諸多“城市病”都可以從合約結(jié)構(gòu)的不合理之中找到深層次原因。

1.反向補(bǔ)貼與增值折現(xiàn)：城市基礎(chǔ)設(shè)施的合約結(jié)構(gòu)特征

當(dāng)前，中國城市基礎(chǔ)設(shè)施供給的合約結(jié)構(gòu)中，使用條款的特征是：城市政府供給基礎(chǔ)設(shè)施，資金主要來自出讓非工業(yè)建設(shè)用地（工業(yè)用地則是“反向補(bǔ)貼”），以及用土地未來的預(yù)期收益，通過各類平臺(tái)公司舉債融資。有學(xué)者將之描述為“以‘土地融資一城市基礎(chǔ)設(shè)施投資間正反饋關(guān)系為核心的中國式城市建設(shè)投融資模式。一方面，土地價(jià)格上漲能夠同時(shí)通過土地出讓收入和土地抵押借款兩種融資渠道放松地方政府面臨的預(yù)算約束，從而顯著帶動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模擴(kuò)大；另一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資又能夠在短期內(nèi)顯著地資本化到土地價(jià)格中，從而形成土地價(jià)格和城市基礎(chǔ)設(shè)施投資間自我強(qiáng)化的正反饋過程”。其中，地方土地收益中包括了“征地制度”所帶來的建設(shè)用地要素的財(cái)產(chǎn)收益權(quán)部分轉(zhuǎn)移。之所以說“部分轉(zhuǎn)移”是因?yàn)椋涸谑袌錾险郜F(xiàn)的“熟地”，本身是生地與基礎(chǔ)設(shè)施投入這兩者合作“生產(chǎn)”出來的，并非僅僅是原有的農(nóng)地資產(chǎn)。因而，這一增值生產(chǎn)過程本身是一個(gè)合約，理論上可以通過股份制等安排，使得貢獻(xiàn)更大者之回報(bào)在邊際上也更大，從而改進(jìn)目前的征地制度安排。

收入條款的特征是：市政基礎(chǔ)設(shè)施（如道路等）大多不收明費(fèi)，在流量上，可以獲取的收益是因基礎(chǔ)設(shè)施改善而帶來的地方稅收收入（對于純市政設(shè)施而言，不容易區(qū)分出邊際建設(shè)的貢獻(xiàn)）。當(dāng)前，并未承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施成本的新增外來人口可以享受到一種“補(bǔ)貼”，即不收費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施，按照費(fèi)雪的收入川流理論，這也可視作一種收入。由于全國城市間發(fā)展差距巨大，且無法通過戶籍等手段完全限制這種補(bǔ)貼，這類補(bǔ)貼就成為一種“收入的川流”。不可否認(rèn)，“1990年代以來的中國社會(huì)出現(xiàn)了明顯的城市信仰，表現(xiàn)為對城市和城市化的堅(jiān)定追求，核心又在于大城市崇拜”。于是，北京等超大城市人口出現(xiàn)無序擴(kuò)張。

同時(shí)，由于天然的技術(shù)條件、人為的管制干預(yù)等限制，不可能出現(xiàn)無數(shù)人同時(shí)使用公共資產(chǎn)的情況。反過來看，那些沒有明確界定到私人的資產(chǎn)，便采用發(fā)放牌照等方式來避免租值完全消散。北京等大城市的戶籍之“價(jià)”、房產(chǎn)限購、車牌之價(jià)均可看做共用品的租值折現(xiàn)，這也是減低一部分租值消散的手段。容易得知，這些牌照實(shí)際上都有“黑市”價(jià)格，而上海則較北京高明，將汽車牌照的價(jià)格市場化、透明化，從而減少了車管部門尋租的空間。在目前的城市體系存量格局下，如果首先全面放開這些地方的公共服務(wù)，后果不言而喻。

從城市資產(chǎn)存量看，基礎(chǔ)設(shè)施邊際上的擴(kuò)張顯然對于存量資產(chǎn)價(jià)值有著重大影響。根據(jù)邊際規(guī)律易知，在到達(dá)收益外部性影響的拐點(diǎn)之前，邊際上的基礎(chǔ)設(shè)施增加對于城市存量資產(chǎn)有著價(jià)值拉升的作用，即邊際新增的基礎(chǔ)設(shè)施收益很大部分落在了存量資產(chǎn)（以房產(chǎn)為主要形態(tài)）權(quán)利人身上，而以城市政府為代表的投入者沒有從這部分資產(chǎn)增值中獲得收益（如財(cái)產(chǎn)稅）。

簡而言之，目前城市在邊際上的擴(kuò)張（即城市的供給）很大部分是依靠因農(nóng)村產(chǎn)權(quán)模糊而強(qiáng)制轉(zhuǎn)移的土地收益以及未來的預(yù)期流量回報(bào)，城市下一期的生產(chǎn)則要靠更下期的預(yù)期收益來支付成本，而增值收益則大部分落在了存量資產(chǎn)權(quán)利人身上。許多城市的無序現(xiàn)象，其深層次原因就在于整體制度安排的缺陷與具體城市合約結(jié)構(gòu)的扭曲。

經(jīng)濟(jì)規(guī)律告訴我們，受到邊際收益遞減規(guī)律的約束，上述合約結(jié)構(gòu)顯然是不可持續(xù)的安排。對于物理性的局限條件，除非技術(shù)進(jìn)步出現(xiàn)驚人進(jìn)展，否則會(huì)很快達(dá)到拐點(diǎn)。此外，隨著農(nóng)村確權(quán)活動(dòng)的開展，邊際上的壟斷轉(zhuǎn)移收入也無法持續(xù)。對于北京這樣規(guī)模超大、空間結(jié)構(gòu)相對不合理的單中心城市而言，邊際收益拐點(diǎn)規(guī)律的約束會(huì)首先到來，而對于其他大多數(shù)城市而言，壟斷轉(zhuǎn)移收人被糾正的約束會(huì)首先到來。當(dāng)然，一切的前提是貨幣金融環(huán)境相對平穩(wěn)，不致打破經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的正常規(guī)律與合理預(yù)期。

2.統(tǒng)籌不足與激勵(lì)錯(cuò)位：城市公共服務(wù)的合約結(jié)構(gòu)特征

毫無疑問，在各類生產(chǎn)要素中，“人”最具有主觀能動(dòng)性。在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系中，人力資本愈加重要，到了工業(yè)化后期和后工業(yè)化階段，將成為最重要的資本。轉(zhuǎn)型升級是中國當(dāng)前的發(fā)展主題，在此進(jìn)程中，人力資本是關(guān)鍵所在，需要盡快將人口優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為人力資本優(yōu)勢。教育、醫(yī)療等公共服務(wù)主要任務(wù)是提升人力資本。

歷史上，由于長期實(shí)行城市偏向的公共服務(wù)供給制度，中國城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)與社會(huì)保障差距懸殊。目前，農(nóng)村物質(zhì)性資產(chǎn)需要確權(quán)，這是農(nóng)村資產(chǎn)有序流轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)。同時(shí)，人力資本因更具動(dòng)態(tài)性而無法簡單界定。

讓我們用本文提出的理論視角探討這一問題，分析城市公共服務(wù)供給中的使用條款與收入條款的結(jié)構(gòu)性特征。

合約是著眼于獲取未來增值的當(dāng)下安排。目前，城市政府在邊際上投入土地要素，可以獲得兩部分收人：一是壟斷建設(shè)用地市場的轉(zhuǎn)移性收入；二是協(xié)調(diào)眾多主體節(jié)省下來的交易費(fèi)用，即組織要素收入?，F(xiàn)實(shí)中，由于第一類收入的存在，在邊際行為的選擇上，地方政府十分熱衷于開展物質(zhì)性的造城運(yùn)動(dòng)。

與此相對，在直接服務(wù)居民的公共服務(wù)供給中，有兩大原因?qū)е碌胤秸?lì)不足，宏觀上就反映為城市化滯后于工業(yè)化。

其一，人力資本自身的天然屬性限制。人力資本的產(chǎn)權(quán)特性是，工作的努力程度由勞動(dòng)者自己把握，雇主不容易掌握準(zhǔn)確信息，因而存在信息不對稱。而從宏觀上，人力資本對于一個(gè)經(jīng)濟(jì)體而言又是具有廣泛正外部性的。論證如圖l，人力資本增值的需求方是農(nóng)村人口或流入城市的農(nóng)村人口，而供給者主要是財(cái)政資金投入，由于人力資本的天然屬性和廣泛外部性，又由于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口對自身人力資本增值投入的局限性，使得增值空間分配必然偏向需求方，從而推動(dòng)交易費(fèi)用曲線向下移動(dòng)，這一變動(dòng)能夠縮小“交易不可能三角”，因而對于整個(gè)社會(huì)是有益的。但是，由于人口流動(dòng)的不確定性，人力資本的增值收益只有很少一部分會(huì)留在當(dāng)?shù)?，轉(zhuǎn)換為地方政府的稅收收益。因此，其生產(chǎn)過程如果只由低層級政府負(fù)責(zé)，顯然一地政府僅有動(dòng)力向短期性的培訓(xùn)進(jìn)行投入，而對于長遠(yuǎn)和基礎(chǔ)性的投入則動(dòng)力不足。由此而來的結(jié)論就是：人力資本的特性決定了必須由決策范圍內(nèi)的最高級別政府來統(tǒng)籌此類公益性“增值”的生產(chǎn)。

其二，公共服務(wù)所面對的稅制安排限制。從稅收結(jié)構(gòu)看，當(dāng)前城市稅收中的直接稅比重較低，流轉(zhuǎn)稅比例極高，這一安排必然導(dǎo)致地方政府更關(guān)注經(jīng)濟(jì)流量而非存量。從稅基主體看，稅收以企業(yè)而非居民為主要對象。政府增加一個(gè)基礎(chǔ)教育學(xué)位需要成本，而其收益則不確定，從決策理性來看，地方政府特別是特大城市政府當(dāng)然不會(huì)主動(dòng)放開落戶政策。“城市類型、戶口‘含金量與戶籍改革進(jìn)展存在一定的邏輯關(guān)系，大部分城市仍然存在依‘身份甄別的福利和權(quán)益歧視?！?/p>

假設(shè)稅收總量不變，只進(jìn)行一定的結(jié)構(gòu)調(diào)整，使得財(cái)產(chǎn)稅等直接稅比例提升，則會(huì)促使地方政府更有動(dòng)力去提供好的公共服務(wù)來留住自己的稅基——每個(gè)家庭?？梢姡ㄟ^合約結(jié)構(gòu)的調(diào)整來激勵(lì)地方政府的決策行為轉(zhuǎn)變才是根本之策。

3.競爭要素與服務(wù)集聚：地方政府參與城市合約的行為特征

城市是一連串要素合約的集成，可以將城市化視作多要素合作“生產(chǎn)”城市體系的過程。其中，城市政府的職能主要是通過地方競爭以吸引各類生產(chǎn)要素的集聚，同時(shí)設(shè)法處理集聚過程“中”的交易費(fèi)用以及處理集聚完成“后”的交易費(fèi)用。

縱向來看，中國改革開放的進(jìn)程實(shí)現(xiàn)了競爭規(guī)則的根本性轉(zhuǎn)移，即從以身份、級別來界定資源配置轉(zhuǎn)移到以市場價(jià)格來界定權(quán)利。對于城市體系發(fā)育而言，這一視角具有推廣價(jià)值。目前，城市之間依舊存在諸多非市場化的資源配置模式，造成很大租值消散。例如，城市之間按照政治地位分配資源導(dǎo)致制度費(fèi)用很高，城市公共項(xiàng)目資金要通過層層審批，于是導(dǎo)致首都駐京辦林立，要靠“跑部錢進(jìn)”獲取中央財(cái)政資金，凡此種種皆是制度費(fèi)用。有學(xué)者深刻地指出，··城市化在改變著中國，以往的社會(huì)存在被‘解構(gòu)的同時(shí)，亦表現(xiàn)為某些落后的社會(huì)傳統(tǒng)和新社會(huì)存在被‘結(jié)構(gòu)化和‘固化的現(xiàn)象，某些新的社會(huì)要素雖然以新的面貌出現(xiàn)，但卻是傳統(tǒng)落后文化的翻版”。未來，城市體系內(nèi)不同層級之間的資源配置特別是公共資源配置也應(yīng)當(dāng)從按照等級界定轉(zhuǎn)為按照市場規(guī)律的資產(chǎn)權(quán)利界定，即從一種合約安排轉(zhuǎn)到另一種合約安排，要在明確劃分央、地事權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升中央財(cái)政資金配置到地方的透明度，全面實(shí)現(xiàn)中央財(cái)政資金的公開、公平競爭使用。

橫向來看，中國目前形成地方間競爭產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的格局，在資本要素競爭領(lǐng)域提供了一個(gè)相對有效的運(yùn)行機(jī)制。地方對企業(yè)投資的市場競爭異常激烈，使得政府對投資者的服務(wù)有急速的提升，使得全國統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)資本市場快速生成，合約選擇定律的威力在急速的工業(yè)化進(jìn)程中得到了充分驗(yàn)證。由此塑造的發(fā)展型地方政府很可能是中國的制度特色中，比西方發(fā)達(dá)國家相對更為“消極型”的地方政府制度模式更有優(yōu)勢之處，可能成為社會(huì)主義制度在世界上贏得競爭的重要一環(huán)。但是，在人力資本領(lǐng)域合約選擇定律的發(fā)揮還相對欠缺，因?yàn)槠扑榈闹贫劝才攀咕用竦牡胤礁綄傩蕴珡?qiáng)，必須在這一領(lǐng)域推進(jìn)改革，通過改變規(guī)則促進(jìn)地方競爭對象的調(diào)整，激發(fā)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的內(nèi)生激勵(lì)。

具體而言，地方政府組織要素合作生產(chǎn)的特征在于參與兩層合約。這種特殊性使得涉及政府的合約必須有另一重約束機(jī)制——合約的退出權(quán)。張五常教授用股份制舉例，“你入股或買股份，下注的資金你有私人使用權(quán)。但下注之后，股份企業(yè)用以生產(chǎn)的資產(chǎn)一般是沒有私人使用權(quán)的。……你投資股份的唯一保障，是可把股份轉(zhuǎn)讓賣出去。顯而易見，股份企業(yè)的股份轉(zhuǎn)讓權(quán)非常重要”。從退出權(quán)來看城市發(fā)展，如果中國能夠有更多的城市，城市之間的基本公民權(quán)利能夠平等，顯然將會(huì)降低居民退出一市轉(zhuǎn)向另一市的成本，更好地保障人力資本與其他資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓權(quán)，促進(jìn)全社會(huì)效率提升。這也正是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》提出加快設(shè)市制度改革的基本理論依據(jù)。退出權(quán)平等化才能夠倒逼地方政府職能優(yōu)化。

三、改善城市合約結(jié)構(gòu)的政策設(shè)計(jì)與建議

城市發(fā)展的規(guī)律貫穿規(guī)劃、建設(shè)、管理各個(gè)環(huán)節(jié)，涉及企業(yè)、政府、市民各類主體，涵蓋金融、基礎(chǔ)設(shè)施、住房、社會(huì)治理、生態(tài)環(huán)境等各大領(lǐng)域，但歸根結(jié)底，合約的結(jié)果要靠資源的合理高效配置來實(shí)現(xiàn)，而資源高效配置的深層次規(guī)律在于合約結(jié)構(gòu)的合理，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。因而，本節(jié)提出從合約結(jié)構(gòu)優(yōu)化的視角來推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城市現(xiàn)代化發(fā)展的基本原則與總體思路。

1.基本原則：將改善合約結(jié)構(gòu)作為城市化與城市發(fā)展的基本動(dòng)力新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論內(nèi)核是在交易（制度）費(fèi)用與經(jīng)濟(jì)績效這兩者之間建立邏輯關(guān)系，即：

上式的政策含義是：城市研究可以轉(zhuǎn)化為規(guī)范的合約結(jié)構(gòu)研究，透過合約中經(jīng)濟(jì)主體的互動(dòng)結(jié)構(gòu)來系統(tǒng)地分析城市現(xiàn)象。進(jìn)一步可推出下式：

城市化就是城鄉(xiāng)各類要素通過有序流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)高效重組的過程，這一過程在宏觀上表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、要素質(zhì)量提升。其政策含義包括：第一，城鄉(xiāng)各類資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、租值顯化的過程就實(shí)現(xiàn)了結(jié)構(gòu)升級。即在各個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的稟賦約束下，存在最優(yōu)產(chǎn)業(yè)與空間結(jié)構(gòu)，但也存在根據(jù)比較優(yōu)勢進(jìn)行要素流動(dòng)的傾向，隨著新的“租值”不斷顯化，要素向能夠釋放“更多租值”的產(chǎn)業(yè)部門、生產(chǎn)環(huán)節(jié)以及空間區(qū)位轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)升級。第二，結(jié)構(gòu)升級的動(dòng)態(tài)過程應(yīng)該是平滑的，需要政府發(fā)揮“因勢利導(dǎo)”的作用，處理共用品供給所涉及的交易費(fèi)用。第三，單純談?wù)撜深A(yù)的優(yōu)劣沒有意義，真正的問題在于：哪些政府行為能夠優(yōu)化合約結(jié)構(gòu)、服務(wù)城鄉(xiāng)要素向結(jié)構(gòu)升級的方向與領(lǐng)域流轉(zhuǎn)。

2.總體思路：從制度、市場、治理三個(gè)層面破解城鄉(xiāng)二元體制

從城市生成、運(yùn)行的合約結(jié)構(gòu)特征分析中可見，制約合理高效城鎮(zhèn)化格局生成的深層次原因還是一系列體制和機(jī)制的缺陷。這里提出從制度、市場、治理三個(gè)層面加以破解的總體思路。

第一，破解城鄉(xiāng)二元制度安排。主要是破解城鄉(xiāng)分割的產(chǎn)權(quán)、戶籍、公共財(cái)政、社會(huì)保障等制度。城鄉(xiāng)二元的制度安排與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求相悖，既制約著城市的合理擴(kuò)張，也制約著農(nóng)村推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，制約土地資源通過合理的空間位移而構(gòu)建更為合理的國土開發(fā)格局，同時(shí)引發(fā)了大量社會(huì)矛盾。沒有長期穩(wěn)定的制度安排，農(nóng)村承包土地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的入股、置換、抵押及轉(zhuǎn)讓無法進(jìn)行，農(nóng)村生產(chǎn)要素流動(dòng)必然受到限制。相反，產(chǎn)權(quán)制度若能明晰，則資本下鄉(xiāng)、技術(shù)下鄉(xiāng)、人才下鄉(xiāng)將會(huì)由市場自然引導(dǎo)。城鄉(xiāng)二元戶籍制度并非表面上的戶口登記和管理，其實(shí)質(zhì)是區(qū)分城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民，使之享有不同的權(quán)利，背后的城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異才是癥結(jié)所在。

第二，破解城鄉(xiāng)二元市場體系。人力資本市場方面，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市和鄉(xiāng)村的勞動(dòng)就業(yè)體制完全隔離，農(nóng)村居民只有通過考學(xué)、參軍轉(zhuǎn)干、征地工、頂職等幾種特殊途徑才能進(jìn)入城市就業(yè)系統(tǒng)。改革開放以來，農(nóng)村富余勞動(dòng)力大規(guī)模進(jìn)城務(wù)工，但城鄉(xiāng)二元?jiǎng)趧?dòng)力市場格局依然存在，深層次統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場尚未形成，勞動(dòng)者的社會(huì)上升通道不暢。未來要積極構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)就業(yè)市場。土地要素市場存在更為嚴(yán)峻的問題，未來需要在完善土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新思路手段，搭建城鄉(xiāng)要素的市場化交易平臺(tái)，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)土地市場統(tǒng)一運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)。資本要素市場方面，農(nóng)村發(fā)展面臨的核心問題是“錢從哪里來，人往哪里去”，其中資本不足的問題更為突出。如何破解城鄉(xiāng)二元資本市場，讓“過剩”的流動(dòng)性涌人農(nóng)村，從而聯(lián)動(dòng)解決農(nóng)村發(fā)展資本不足與宏觀資本過剩兩大問題（實(shí)際上，這部分浮資正是農(nóng)民工生產(chǎn)的價(jià)值未能消費(fèi)對沖的一種時(shí)間軸上的積累），這是當(dāng)務(wù)之急。

第三，破解城鄉(xiāng)二元治理格局。首先，中國城鄉(xiāng)二元矛盾的重要體制原因便是城鄉(xiāng)分割的財(cái)政體系。長期以來，城市財(cái)政與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政互相分離，財(cái)政偏重于投向城市，較少惠及農(nóng)村地區(qū)，導(dǎo)致多數(shù)農(nóng)村的公共服務(wù)水平大大滯后于城市。如前文所證，要破解城鄉(xiāng)二元、城市層級間行政化的財(cái)政配置模式，改革思路應(yīng)當(dāng)是：由決策范圍所及的最高層級政府依據(jù)常住人口指標(biāo)進(jìn)行基本公共服務(wù)財(cái)力的轉(zhuǎn)移支付，推動(dòng)全國社?；鸫蛲?，提升稅收結(jié)構(gòu)中的直接稅比重。政府應(yīng)為城鄉(xiāng)公民創(chuàng)造公平的起點(diǎn)，況且從效率而言，將教育資金從高等教育、發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移投向基礎(chǔ)教育和薄弱地區(qū)，更能發(fā)揮這部分資金的投資回報(bào)。從而，地方政府只能或主要以常住人口為稅基，進(jìn)而統(tǒng)一制度，降低全國范圍的人口流動(dòng)成本，地方政府必然轉(zhuǎn)向提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，吸引并投資于人力資本，實(shí)現(xiàn)地方政府真正從爭地、爭資金、爭項(xiàng)目轉(zhuǎn)向爭人、留人，并在這一進(jìn)程中獲得高質(zhì)量發(fā)展及晉升機(jī)會(huì)（政治價(jià)格激勵(lì)）。

其次，破解城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)供給機(jī)制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期及傳統(tǒng)城市化時(shí)期，城鄉(xiāng)分割的公共服務(wù)與社會(huì)保障格局一直維持對城鄉(xiāng)居民區(qū)別對待，城市居民特別是高行政等級城市的居民可以享受政府提供的質(zhì)量較高的教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等公共服務(wù)。由于城鄉(xiāng)收入差距、公共服務(wù)差距長期存在且不斷擴(kuò)大，同時(shí)由于城市承載能力有限，在管理上就形成控制農(nóng)村居民進(jìn)人城市特別是大城市的壁壘。長期以來的以城市為中心、以增長為導(dǎo)向的策略，導(dǎo)致公共管理特別是規(guī)劃、建設(shè)、交通、環(huán)境、社會(huì)管理等職能領(lǐng)域長期存在城鄉(xiāng)分割，農(nóng)村地區(qū)特別是基層治理水平難以有效提升。要破解這一難題，“操作時(shí)序”是非常重要的政策變量：要先框定總體格局，樹立要素流動(dòng)的總體預(yù)期；再推動(dòng)全面確權(quán)，拉平基本公共服務(wù)差距，系統(tǒng)推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)及社會(huì)保障一體化；隨著以上兩項(xiàng)工作的推行，戶籍改革順勢推行，拆除人力資本市場要素的局部性藩籬，讓各地根據(jù)人力資本市場信號爭其落地，以此帶動(dòng)全社會(huì)各類要素優(yōu)化配置。

結(jié)語

中國城市化水平滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)而反過來制約著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化，制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的進(jìn)一步提升。造成這一問題的原因是：城市體系發(fā)育存在著規(guī)模結(jié)構(gòu)失衡，多數(shù)城市的發(fā)展質(zhì)量不高。轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)學(xué)的語言進(jìn)行表述就是：高效率的城市作為一種綜合性的·‘產(chǎn)品”，其供給存在嚴(yán)重不足，難以滿足承載高水平現(xiàn)代化格局、承載大規(guī)模市民化人口的任務(wù)。常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率兩大指標(biāo)之間存在重大缺口，這個(gè)缺口所表征的巨量“流動(dòng)人口”或“兩棲”人口的存在，表明城市化進(jìn)程中大規(guī)模的城鄉(xiāng)要素流動(dòng)與重組受到了阻礙，這同時(shí)給城市發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展帶來了難以忽視的問題，這也正是中國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的難點(diǎn)與癥結(jié)所在。

經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象層面的問題不能從現(xiàn)象層面本身去尋找原因，而是應(yīng)該深入到引導(dǎo)資源配置規(guī)律的規(guī)則和制度層面尋找病因，因此，我們需要一個(gè)能夠同時(shí)涵蓋并且準(zhǔn)確刻畫“要素空間配置”與“制度變遷”這兩方面內(nèi)容的觀察視角和理論模型。通過理論融合與理論創(chuàng)新，發(fā)現(xiàn)可以從論證城市的合約性質(zhì)這一視角切人，運(yùn)用合約結(jié)構(gòu)理論，剖析城市生成與運(yùn)行這兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的合約結(jié)構(gòu)特征，進(jìn)而準(zhǔn)確識(shí)別和判斷制度扭曲之處并提出改進(jìn)方向。分析發(fā)現(xiàn)，中國當(dāng)前城市合約的結(jié)構(gòu)性特征明顯，在城市生成中體現(xiàn)為“反向補(bǔ)貼與增值折現(xiàn)”；在城市運(yùn)行中主要體現(xiàn)為“統(tǒng)籌不足與激勵(lì)錯(cuò)位”；地方政府作為城市供給中的關(guān)鍵行動(dòng)主體，其參與城市合約的主要作用是“競爭要素與服務(wù)集聚”。

這一理論框架認(rèn)為，當(dāng)前中國高效率城市供給相對不足的核心癥結(jié)是制度缺陷，是城鄉(xiāng)二元體制造成的“城市生成制度體系”不完善以及“供給”城市的組織費(fèi)用過高。按照合約結(jié)構(gòu)理論，制度費(fèi)用是潛在租值的部分消散，需要通過改進(jìn)合約結(jié)構(gòu)來加以糾正。城市可以視作一組結(jié)構(gòu)性合約，與此對應(yīng)，重新界定產(chǎn)權(quán)、放松合約管制、增強(qiáng)要素競爭、轉(zhuǎn)變政府職能是降低交易費(fèi)用、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化以及城市發(fā)展質(zhì)量提升的根本政策取向。

未來，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)制度創(chuàng)新，加速“高效率城市”的供給，更加側(cè)重從供給側(cè)解決城市化面臨的諸多重大問題。