淺析我國(guó)農(nóng)村社會(huì)新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

隋明玉

[摘 要] 目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨著立法具有滯后性、資金籌集難度大、政策缺乏吸引力、制度間有效銜接性差等問(wèn)題。這就需要進(jìn)一步建立健全一個(gè)比較完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系，應(yīng)根據(jù)我國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況的差異性逐步調(diào)整，健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系，明確政府的管理和監(jiān)管責(zé)任，優(yōu)化新農(nóng)保政策設(shè)計(jì)，妥善處理制度間的銜接問(wèn)題，以確保新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展的可持續(xù)性，解決廣大農(nóng)民群眾“老有所養(yǎng)”的問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞] 人口老齡化;農(nóng)村養(yǎng)老保障制度;新農(nóng)保

[中圖分類號(hào)] F840.6[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

一、引言

我國(guó)農(nóng)村所擁有的人口數(shù)量接近總?cè)丝跀?shù)量的一半，但也出現(xiàn)農(nóng)村老年人口所占的比重高于城市老年人口所占的比重、人口的年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了不平衡的狀況、老年人口撫養(yǎng)比也隨之提高等問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村社保制度功能逐漸弱化，提出一項(xiàng)能解決我國(guó)農(nóng)村面臨的老齡化問(wèn)題的辦法，確立可以使廣大農(nóng)民群眾受益的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度極其重要。我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障水平與城市養(yǎng)老保障水平相比之下差距逐漸拉大，并且尚未形成一套整體的制度模式。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，建立和完善全覆蓋的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，既能在客觀上促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，又可以立足于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、提高農(nóng)民的收入水平，改善農(nóng)民生活水平條件。

二、人口老齡化內(nèi)涵及農(nóng)村老齡化發(fā)展現(xiàn)狀

（一）人口老齡化的內(nèi)涵

據(jù)聯(lián)合國(guó)人口委員會(huì)的相關(guān)解釋，人口老齡化內(nèi)涵指的是老年人口在總體人口中所占比重不斷上升的趨勢(shì)和過(guò)程，它是由人口出生率及死亡率不斷下降、人口預(yù)期壽命不斷提高等人口自然變動(dòng)因素所導(dǎo)致的;國(guó)際普遍認(rèn)為，某國(guó)家（地區(qū)）60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，這就意味著該國(guó)家（地區(qū)）已經(jīng)步入老齡化的社會(huì)。

從表1可以看到我國(guó)60周歲及以上的人口占總?cè)丝跀?shù)的15.5%，而65周歲及以上的老年人口數(shù)量占總?cè)丝跀?shù)量的10.1%，我國(guó)己達(dá)到國(guó)際公認(rèn)的老齡化標(biāo)準(zhǔn)。

我國(guó)受老齡化影響最嚴(yán)重的卻是農(nóng)村。國(guó)家應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略研究表明，根據(jù)第六次全國(guó)人口普查的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村人口老齡化的程度已經(jīng)達(dá)到15.4%，比全國(guó)13.26%的平均水平高出2.14個(gè)百分點(diǎn)，高于城市老齡化程度。又因?yàn)檗r(nóng)村物質(zhì)基礎(chǔ)與城市相比較為薄弱，農(nóng)村的老年人所能享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)福利待遇和保障水平也較為偏低，所以在我國(guó)農(nóng)村老齡化的問(wèn)題更加嚴(yán)重更需要迫切解決。

（二）我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)村人口數(shù)量龐大，因生育率、死亡率下降和人口的流動(dòng)，以及醫(yī)療衛(wèi)生水平的提高，人口預(yù)期壽命得到了延長(zhǎng)，所以，我國(guó)農(nóng)村的老年人口逐漸增多。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大多數(shù)青壯年去往經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工，于是農(nóng)村便出現(xiàn)了大量的“留守老人”，這使農(nóng)村人口老齡化程度更加嚴(yán)重。所以，關(guān)注農(nóng)村老齡化進(jìn)程，加強(qiáng)和完善農(nóng)村老齡化是應(yīng)對(duì)老齡化問(wèn)題的重要一環(huán)，這有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。國(guó)務(wù)院對(duì)此也相當(dāng)重視，在2009年9月提出了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這標(biāo)志著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)起了嶄新篇章，在我國(guó)10%范圍內(nèi)的縣市區(qū)開(kāi)展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，計(jì)劃在2020年前讓新農(nóng)保政策普及全國(guó)的農(nóng)村老年人口，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度確定以個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助，政府補(bǔ)貼相結(jié)合的模式，將社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合方式，同家庭養(yǎng)老、土地保障、社會(huì)救助等其他相關(guān)社會(huì)保障政策措施配套實(shí)施，保障農(nóng)村老年人基本生活。目前，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)將逐漸增加，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。

新農(nóng)保制度的建立在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度史上取得了重大進(jìn)步，是切實(shí)符合全國(guó)農(nóng)民群眾的根本利益，比之“老農(nóng)保”政策而言，優(yōu)勢(shì)突出和特點(diǎn)鮮明，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面（見(jiàn)表2）：

表2 “新農(nóng)?！迸c“老農(nóng)?！碧攸c(diǎn)對(duì)比

三、新農(nóng)保制度存在的問(wèn)題

新農(nóng)保制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)為解決老農(nóng)保存在的不足之處，秉承我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，其制度設(shè)計(jì)要充分體現(xiàn)科學(xué)性、合理性和創(chuàng)新性，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但我們也要辯證分析新農(nóng)保制度，雖然新農(nóng)保制度已逐漸從試點(diǎn)向全國(guó)鋪開(kāi)，但在其實(shí)施的系列過(guò)程中，也隨之出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，應(yīng)根據(jù)我國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況的差異性逐步調(diào)整，以確保新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展的可持續(xù)性。

（一）立法具有滯后性

新農(nóng)保在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)實(shí)行多年，但到目前為止卻依然未有法律明文規(guī)定，這不利于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展以及新農(nóng)保的全覆蓋實(shí)施。集中體現(xiàn)為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度具有嚴(yán)重的立法滯后性、立法層次也普遍較低、法律法規(guī)不完善、法律的監(jiān)管意識(shí)薄弱等方面。雖然勞動(dòng)和社會(huì)保障部?jī)H下發(fā)了《指導(dǎo)意見(jiàn)》，但現(xiàn)階段正積極拓展新農(nóng)保的試點(diǎn)工作，不能只表現(xiàn)在政策層面上，而忽略對(duì)法律法規(guī)頒布實(shí)施。新農(nóng)保制度試點(diǎn)的拓展需要與當(dāng)?shù)卣叻ㄒ?guī)相結(jié)合，以確保新農(nóng)保的順利實(shí)施。

總結(jié)許多國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)，國(guó)外對(duì)于農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)都通過(guò)立法手段予以制定的。例如日本與德國(guó)，這兩個(gè)國(guó)家所建立的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度均依靠立法手段，只有通過(guò)立法形式確立的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)才稱得上具有實(shí)際意義的保障制度，才能夠有利于確保新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展。

（二）資金籌集難度大

資金的籌集嚴(yán)重影響著新農(nóng)保推行，怎樣籌劃財(cái)政預(yù)算確保切實(shí)有效地補(bǔ)貼農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)，這關(guān)系到新農(nóng)保制度可持續(xù)實(shí)施。目前，我國(guó)農(nóng)村居民的收入尚處于低水平階段，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)難度較大，補(bǔ)貼的力度也影響著農(nóng)村居民的參保積極性。在現(xiàn)階段新農(nóng)保制度的實(shí)施中，國(guó)家財(cái)政支出發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用，各級(jí)政府均有出現(xiàn)收支缺口，地方政府嚴(yán)重地依賴轉(zhuǎn)移支付，特別是經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)。在新農(nóng)保制度試點(diǎn)逐漸增加時(shí)，將會(huì)給經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政造成巨大的壓力，使財(cái)政補(bǔ)貼也更加困難，這不利于新農(nóng)保制度的擴(kuò)展與推進(jìn)。

（三）政策缺乏吸引力

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)要求只有子女也參保繳費(fèi)的年齡滿60周歲的老年人才可以享受到國(guó)家基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這種“捆綁式”方法要求全家參保，從表層分析，這種做法雖然可以起到增加農(nóng)民參保率的作用，但在政策實(shí)施過(guò)程中有可能存在子女并不想繳納捆綁式的社保繳費(fèi)，這既有可能是經(jīng)濟(jì)方面原因?qū)е碌?，也有可能文化教育方面的原因促成的。這種“捆綁式”參保規(guī)定并不一定會(huì)達(dá)到政策制定的預(yù)期目標(biāo)，甚至可能還會(huì)引發(fā)的消極作用導(dǎo)致兩代人的嫌隙，不能做到代際交替，降低了基礎(chǔ)養(yǎng)老金所發(fā)揮的作用，這將會(huì)造成農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際成本增加，挫傷農(nóng)村社保參與的積極性，造成了“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)擴(kuò)大的困難，擴(kuò)展受阻，很難達(dá)到預(yù)期效果。

（四）制度間有效銜接性差

新農(nóng)保制度作為農(nóng)村社會(huì)保障體系的一部分，也是全國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分，新農(nóng)保制度需要做好與相關(guān)制度的銜接才能穩(wěn)健實(shí)施。根據(jù)實(shí)際情況而言，要整合各類保險(xiǎn)制度，避免制度重疊（兩種及以上的保險(xiǎn)制度所保障的對(duì)象為同一目標(biāo)人群）造成的資源浪費(fèi)的現(xiàn)象十分困難。表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，制度重疊會(huì)造成農(nóng)民群眾的繳費(fèi)壓力過(guò)大或挫傷繳費(fèi)積極性，這也相對(duì)增加了人口遷移的難度;第二，多種制度雜亂并存的現(xiàn)象不利于社保機(jī)關(guān)的管理統(tǒng)籌，造成資源上的不必要浪費(fèi)，甚至與統(tǒng)籌社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)背道而馳。第三，使在農(nóng)村居民內(nèi)部養(yǎng)老待遇水平出現(xiàn)區(qū)別，部分人享受高的養(yǎng)老水平待遇，部分農(nóng)村居民只能享受到偏低的養(yǎng)老資源，這便造成了農(nóng)村居民養(yǎng)老資源的內(nèi)部分配不均。而且，在全國(guó)各地的原農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度模式具有很大的差異性，制度呈現(xiàn)出碎片化的模式，如何完成老農(nóng)保向新農(nóng)保制度轉(zhuǎn)型，這均需要我們?cè)趯?shí)踐中逐步解決。

四、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善建議

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)目前所面臨著許多問(wèn)題，想要逐一破解這些難題，就需要進(jìn)一步建立健全一個(gè)比較完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，這不只需要從農(nóng)村社會(huì)保障體系本身進(jìn)行完善，更加需要完善相應(yīng)的配套措施和政策支持，才可以構(gòu)建出適合我國(guó)農(nóng)村實(shí)情的社會(huì)保障體系。

（一）健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系

從國(guó)家發(fā)展的歷史角度看，任何一項(xiàng)制度的提出和確立，均是需要通過(guò)立法形式，才可以順利實(shí)施。新農(nóng)保作為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系中的重要組成部分，建立健全新農(nóng)保相關(guān)的法律法規(guī)，使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法制化，這是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的需要，也是完善我國(guó)社會(huì)保障制度體系的重要舉措。

（二）明確政府的管理和監(jiān)管責(zé)任

劃分權(quán)利和責(zé)任的歸屬，明確政府的責(zé)權(quán)，才可以防止權(quán)利的濫用，推卸責(zé)任等不作為行為，確保新農(nóng)保的順利開(kāi)展。政府應(yīng)當(dāng)作為拓展新農(nóng)保制度的主導(dǎo)者，增加對(duì)新農(nóng)保的財(cái)政資金支持，統(tǒng)籌新農(nóng)保的相關(guān)配套措施，正確把握新農(nóng)保的實(shí)施方向，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平去構(gòu)建與之相配套的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金利用效益最大化，使農(nóng)村群眾可以從政策中普遍受益。明確政府權(quán)責(zé)的同時(shí)，還應(yīng)逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制。按照法律法規(guī)制度對(duì)新農(nóng)保實(shí)施的各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)，養(yǎng)老基金管理，養(yǎng)老基金的派發(fā)，以及政府權(quán)利的使用，一切公開(kāi)透明、合理合法，才能保證新農(nóng)保的可持續(xù)性。

（三）優(yōu)化新農(nóng)保政策設(shè)計(jì)

新農(nóng)保能否順利開(kāi)展取決于我國(guó)農(nóng)村居民的支持力度，只有通過(guò)農(nóng)村居民對(duì)政策的充分認(rèn)識(shí)與普遍支持才能不斷地?cái)U(kuò)大新農(nóng)保的試點(diǎn)數(shù)量以達(dá)到全面覆蓋的基本目標(biāo)。所以，在新農(nóng)保政策的實(shí)施中，要做到主動(dòng)去參與到新農(nóng)保當(dāng)中，要制定便農(nóng)惠農(nóng)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，取消強(qiáng)制性的捆綁繳費(fèi)政策，實(shí)行自主自愿的原則，要在短期內(nèi)使達(dá)到可享受待遇的老人可以無(wú)條件領(lǐng)取國(guó)家基礎(chǔ)養(yǎng)老金。同時(shí)，應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平與物價(jià)水平，適當(dāng)調(diào)整農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金的水平，完善財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。

（四）妥善處理制度間的銜接問(wèn)題

由于長(zhǎng)期以來(lái)處于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模式下，想要快速統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化，是一個(gè)難題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化建設(shè)，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度納入到我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之中，但要根據(jù)城鄉(xiāng)特點(diǎn)去調(diào)節(jié)參保方式和費(fèi)用設(shè)計(jì)以及確定相應(yīng)的待遇水平，要做實(shí)個(gè)人賬戶與社會(huì)賬戶，簡(jiǎn)易養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)工作，制度設(shè)計(jì)要遵循靈活方便的原則，建立起滿足各類人群的養(yǎng)老保障體系，實(shí)現(xiàn)制度的完美銜接。

總之，完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立健全農(nóng)村的社會(huì)保障體系，是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分，這代表著黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)民“老有所養(yǎng)”問(wèn)題的重視，保障農(nóng)村老年人的基本生活需要，解決廣大農(nóng)村的養(yǎng)老保障問(wèn)題，這是擴(kuò)大農(nóng)村內(nèi)需、縮小我國(guó)城鄉(xiāng)差距，穩(wěn)定社會(huì)發(fā)展，建立和諧社會(huì)的關(guān)鍵。

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[責(zé)任編輯：王鳳娟]