鄧海清 陳曦

就中國目前所處的發(fā)展階段來看，讓人民銀行承擔(dān)對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)督，可能是利大于弊

要做一只抓老鼠的貓嗎

一個形象的比喻是，金融監(jiān)管和金融機構(gòu)的關(guān)系就像貓和老鼠，“逐利”的老鼠總有逃避被貓抓的動機，金融機構(gòu)總要進行各種創(chuàng)新以逃避被監(jiān)管。2003年之后，人民銀行只專注于貨幣政策的執(zhí)行和實施，而不再親自抓“老鼠”了。應(yīng)該說，這一監(jiān)管體制革新是適應(yīng)當(dāng)時金融業(yè)生態(tài)格局建立起來的，但隨著金融業(yè)的發(fā)展，新業(yè)態(tài)和新問題不斷出現(xiàn)，現(xiàn)行監(jiān)管體制也暴露出其局限性。

一是容易出現(xiàn)監(jiān)管真空和監(jiān)管乏力。分業(yè)監(jiān)管的前提是存在分業(yè)經(jīng)營的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，銀行、證券、保險之間不能交叉經(jīng)營，這樣監(jiān)管當(dāng)局只需要專注于自身的監(jiān)管領(lǐng)域，而不用擔(dān)心其他行業(yè)的風(fēng)險傳染。然而，20世紀(jì)90年代以后，中國金融混業(yè)經(jīng)營態(tài)勢日益明顯?，F(xiàn)行金融監(jiān)管模式在應(yīng)對混業(yè)經(jīng)營模式時極易出現(xiàn)監(jiān)管乏力甚至監(jiān)管真空。

二是“父愛主義”使得監(jiān)管不一致。中國金融機構(gòu)大多數(shù)與國家機關(guān)存在千絲萬縷的關(guān)系，使得監(jiān)管機關(guān)容易產(chǎn)生一種“父愛主義”情節(jié)?！案笎壑髁x”容易導(dǎo)致金融監(jiān)管走向兩個極端。一個極端是監(jiān)管過度，監(jiān)管機構(gòu)希望被監(jiān)管的金融機構(gòu)在自己的監(jiān)管范圍內(nèi)經(jīng)營，這樣即使金融機構(gòu)出了風(fēng)險，監(jiān)管機構(gòu)也可以在自己的系統(tǒng)內(nèi)解決。監(jiān)管過度使得金融機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍和市場空間受到嚴重限制，這時候監(jiān)管機構(gòu)又會走向另一個極端——監(jiān)管放松。無論是監(jiān)管機構(gòu)競相管制還是競相放松，都會造成監(jiān)管的不協(xié)調(diào)，金融機構(gòu)可以利用不同監(jiān)管機構(gòu)制定的不同甚至相互沖突的監(jiān)管規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)，選擇金融監(jiān)管相對寬松的市場展開經(jīng)營活動，以此降低監(jiān)管成本、規(guī)避管制和獲取超額收益，即產(chǎn)生“監(jiān)管套利”問題。

三是貨幣政策與金融監(jiān)管難以協(xié)調(diào)。貨幣政策主要著眼于宏觀大局，注重整體經(jīng)濟運行穩(wěn)健，金融監(jiān)管主要著眼于微觀主體，注重金融機構(gòu)的審慎、合法、合規(guī)經(jīng)營。嚴格高效的金融監(jiān)管對貨幣政策的執(zhí)行效率至關(guān)重要。但在分業(yè)監(jiān)管下，貨幣政策與金融監(jiān)管常常存在較大的不一致性。央行監(jiān)管權(quán)的喪失，導(dǎo)致其在金融機構(gòu)中權(quán)威性受到削弱，被監(jiān)管機構(gòu)“陽奉陰違”“軟對抗”的現(xiàn)象時有發(fā)生。

四是權(quán)責(zé)不對等容易滋生“道德風(fēng)險”。過去對道德風(fēng)險的討論主要集中在央行與被救助企業(yè)之間，但監(jiān)管機構(gòu)和央行之間同樣存在嚴重的道德風(fēng)險。在監(jiān)管權(quán)歸屬央行時，央行對金融機構(gòu)的經(jīng)營情況較為熟悉，為了避免對金融企業(yè)的最后救助，中央銀行一般傾向于更嚴厲的監(jiān)管，過程結(jié)果存在一致性。但將監(jiān)管權(quán)從央行剝離之后，央行仍然承擔(dān)“最后貸款人”職能，出現(xiàn)危機時需要對問題企業(yè)進行救助。而監(jiān)管部門承擔(dān)著維護行業(yè)金融穩(wěn)定，促進行業(yè)健康發(fā)展的雙重目標(biāo)。顯然，對監(jiān)管機構(gòu)而言，第一個目標(biāo)風(fēng)險收益是不對稱的，所以存在弱化監(jiān)管或監(jiān)管不力的動機。

因此，在經(jīng)濟“新常態(tài)”下，應(yīng)該構(gòu)建適應(yīng)中國現(xiàn)行金融業(yè)生態(tài)和業(yè)務(wù)發(fā)展的金融監(jiān)管新體制，合理界定央行在金融監(jiān)管框架中的地位和作用。

金融監(jiān)管體制的改革與完善

1.國際主要金融監(jiān)管框架。美聯(lián)儲前主席沃爾克建立的“30人集團”（G30）在2008年發(fā)表報告，將金融監(jiān)管分為四大類：（1）以機構(gòu)類型為本的監(jiān)管模式（Institutional Approach）；（2）以業(yè)務(wù)性質(zhì)為本的監(jiān)管模式（Functional Approach）；（3）綜合監(jiān)管模式（Integrated Approach）；（4）“雙峰”監(jiān)管模式（Twin Peaks Approach）。

（1）以機構(gòu)類型為本的監(jiān)管模式，即針對不同機構(gòu)的法定地位，如銀行、保險公司，來決定由哪一類監(jiān)管機構(gòu)來對其進行監(jiān)管。中國內(nèi)地、中國香港、墨西哥的監(jiān)管體制都可以視作這種模式。目前，面臨著金融業(yè)經(jīng)營混業(yè)化的趨勢，這種監(jiān)管模式的弊端也逐漸凸顯出來。不同法人地位的金融機構(gòu)開展類似的金融業(yè)務(wù)，面臨的監(jiān)管條件可能會不同，這會使監(jiān)管的一致性和有效性大打折扣，同時也產(chǎn)生了監(jiān)管套利的空間。

（2）以業(yè)務(wù)性質(zhì)為本的監(jiān)管模式，即不同監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)金融機構(gòu)業(yè)務(wù)不同對其分別實施監(jiān)管，與其法定地位沒有關(guān)系。法國、意大利、巴西等國家的監(jiān)管可視作這種模式。理論上講，這種模式有其獨有的優(yōu)點，因為按業(yè)務(wù)性質(zhì)進行分類監(jiān)管可以確保監(jiān)管措施的一致性，然而，在實際操作中，現(xiàn)在這種模式也面臨著一些問題，因為劃分不同性質(zhì)業(yè)務(wù)的界線越來越模糊，可能會導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管或者監(jiān)管真空。同時這種按照業(yè)務(wù)嚴格劃分的監(jiān)管模式也可能會在一定程度上抑制金融創(chuàng)新。

（3）綜合監(jiān)管模式，即由一個單一的監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)監(jiān)管整個金融部門。在混業(yè)經(jīng)營的背景下，綜合監(jiān)管模式可以避免責(zé)權(quán)劃分不明確的問題，同時也可以更好地從宏觀審慎的角度出發(fā)降低系統(tǒng)性金融危機發(fā)生的風(fēng)險。不過這種混業(yè)監(jiān)管模式并非毫無缺點。首先，一旦經(jīng)濟中唯一的監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)管中出現(xiàn)了潛在問題，沒有其他機構(gòu)可以填充其不足。其次，也有人指出單一監(jiān)管機構(gòu)會因工作量太繁重而難以管理。

（4）“雙峰”模式，即按照監(jiān)管目標(biāo)的不同來劃分監(jiān)管部門，包括負責(zé)金融機構(gòu)安全性和穩(wěn)定性的部門，以及負責(zé)金融機構(gòu)具體業(yè)務(wù)規(guī)范的部門?！半p峰”模式有著混業(yè)監(jiān)管的特征，具備綜合監(jiān)管模式的優(yōu)點，可以保證監(jiān)管政策上的一致性，同時也在透明度、消費者保護方面能夠更好地發(fā)揮監(jiān)管機構(gòu)的功能。近年來，這種模式受到了越來越多的關(guān)注，2013年，英國的金融監(jiān)管已經(jīng)開始采用這種模式。

以上四種監(jiān)管模式并不是完全分裂的，事實上由于金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營和全球化趨勢，加之市場本身的復(fù)雜程度較高，實際操作中各國的監(jiān)管架構(gòu)往往具有多種模式的特征，且隨著環(huán)境和情況的變化而變化。

2.構(gòu)思中國新型監(jiān)管框架。（1）人民銀行是否應(yīng)當(dāng)兼行銀行業(yè)監(jiān)督職能。英國于1997年將英格蘭銀行的銀行監(jiān)管職能剝離出來，成立了獨立于中央銀行的綜合性金融監(jiān)管機構(gòu)——金融服務(wù)管理局。主要是基于以下考慮：①央行權(quán)力過大，弱化了監(jiān)管效率；②直接面對被監(jiān)管機構(gòu)，可能引發(fā)各種尋租行為，削弱貨幣政策獨立性；③難以保證監(jiān)管中性，不能避免監(jiān)管的隨意性；④身兼二職，以監(jiān)管代調(diào)控，干預(yù)微觀主體行為。但分立出去后的金融服務(wù)管理局與英格蘭銀行在應(yīng)對危機時多次出現(xiàn)意見不一致，甚至相互推諉扯皮，使得像北巖銀行這樣一件很小的事件演變成銀行業(yè)危機?？梢?，雖然將銀行監(jiān)督職能從央行分立出去好處是明顯的，但帶來的弊端卻是致命的。

就中國目前所處的發(fā)展階段來看，讓人民銀行承擔(dān)對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)督可能是利大于弊。第一，人民銀行對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)督能夠消除監(jiān)管層面的道德風(fēng)險。第二，中國目前處在利率市場化階段，銀行倒閉數(shù)量可能增加，由央行承擔(dān)系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管職責(zé)，有利于央行快速施救，避免小事件造成市場恐慌。第三，金融自由化過程中，金融創(chuàng)新十分活躍，獨立的監(jiān)管機關(guān)主要從微觀審慎角度考察這些創(chuàng)新可能帶來的影響，而忽視了其對金融穩(wěn)定、貨幣政策有效性方面的負面作用，因而，由中央銀行對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管能夠更加全面考察創(chuàng)新業(yè)務(wù)的影響。

（2）政策性金融是否應(yīng)納入央行或銀監(jiān)會監(jiān)管。目前中國政策性銀行均受銀監(jiān)會監(jiān)管。從本質(zhì)上來講，政策性銀行屬于財政投資范疇，其資金來源主要是政府撥款和發(fā)行金融債券，資金運用則投向政府政策所規(guī)定的領(lǐng)域。政策性銀行不吸收普通存款，因而不具備信用創(chuàng)造功能。由人民銀行或銀監(jiān)會對政策性金融銀行進行監(jiān)管存在諸多問題：①無法保證監(jiān)管的一致性，政策性金融機構(gòu)的資金運用主要體現(xiàn)國家意圖，人民銀行或銀監(jiān)會不可能以監(jiān)管商業(yè)銀行的文件要求政策性金融機構(gòu)。②危機救助的責(zé)任分擔(dān)不對等，政策性金融機構(gòu)如果出現(xiàn)倒閉危機造成金融恐慌，救助的部門應(yīng)當(dāng)是國家財政，由人民銀行救助政策性金融機構(gòu)無異于財政部直接向人民央行借款，這往往是造成通貨膨脹的根源。③容易陷入多頭監(jiān)管，增加了政策協(xié)調(diào)的復(fù)雜性。④造成監(jiān)管資源浪費，政策性金融機構(gòu)不具有商業(yè)銀行一樣的強烈創(chuàng)新和逃避監(jiān)管的動機，其違規(guī)行為多數(shù)是一種類似政府的腐敗行為，顯然超出了人民銀行或銀監(jiān)會的監(jiān)管職責(zé)范圍。

因此，我們建議將政策性金融機構(gòu)從金融監(jiān)管中分離出來，專門由政府職能部門指導(dǎo)和監(jiān)管，針對腐敗行為，由國家審計機構(gòu)定期或不定期地專門審計（稽核）監(jiān)督。

（3）跨部門監(jiān)管協(xié)調(diào)是否應(yīng)形成法律機制。在次貸危機發(fā)生之前，各個國家均初步建立起了金融協(xié)調(diào)機制，如美國的聯(lián)邦金融機構(gòu)檢查委員會，英國的財政部、央行和原金融服務(wù)局三方諒解備忘錄等，中國也在2004年達成了銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會聯(lián)合參與的《金融監(jiān)管分工合作備忘錄》，這些協(xié)調(diào)機制的一個共同特征就是缺乏法律約束力和執(zhí)行保障機制，形成的監(jiān)管協(xié)調(diào)效力自然較弱。危機之后，各國紛紛提高了監(jiān)管協(xié)調(diào)規(guī)格。中國金融體系受次貸危機波及較小，所以并沒有緊隨其后組建類似機構(gòu)，直到2013年6月銀行間市場“錢荒”事件爆發(fā)，加強貨幣政策與監(jiān)管協(xié)調(diào)的迫切性大幅增強，才于2013年8月20日建立了由人民銀行牽頭，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會和外匯局參加的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度。但這一制度安排與國際上的做法相比弱化了很多。首先，聯(lián)席會議不是職能機關(guān)，不具有行政權(quán)力和職務(wù)安排；其次，聯(lián)席會議“不改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，不替代、不削弱有關(guān)部門現(xiàn)行職責(zé)分工”；最后，聯(lián)席會議有關(guān)協(xié)調(diào)職責(zé)僅僅是框架性規(guī)定，不具有實際指導(dǎo)意義。因而，目前的聯(lián)席會議只是一個信息互通的平臺。

目前中國正處在金融創(chuàng)新活躍和金融風(fēng)險頻發(fā)階段，需要一個類似西方國家的“金融穩(wěn)定委員會”。這樣做的好處在于：①保證監(jiān)管部門的信息共享準(zhǔn)確及時。央行對系統(tǒng)性風(fēng)險進行準(zhǔn)確高效的識別依賴于監(jiān)管部門對微觀主體經(jīng)營情況的判斷，若判斷過于悲觀，會造成金融機構(gòu)滋生道德風(fēng)險，若判斷過于樂觀，又會貽誤最佳的救助時機。而具有一定的嚴肅性和強制性的協(xié)調(diào)機制能夠保證監(jiān)管機關(guān)不會刻意瞞報、漏報、遲報，從而為風(fēng)險識別提供準(zhǔn)確依據(jù)。②提高風(fēng)險處置效率。協(xié)調(diào)機制如沒有決策權(quán)力，監(jiān)管機關(guān)之間意見不合難以統(tǒng)一，央行的意圖和要求難以貫徹執(zhí)行，難以要求監(jiān)管機關(guān)實施具有內(nèi)在邏輯一致性的監(jiān)管。③保證央行的權(quán)威性。央行的權(quán)威性越高，對公眾的預(yù)期引導(dǎo)就越有效，貨幣政策的執(zhí)行和金融風(fēng)險處置效果就越好。銀行業(yè)監(jiān)督職能從央行剝離以后，央行在金融機構(gòu)中的權(quán)威性受到削弱，金融機構(gòu)配合貨幣政策的意愿降低。但如果協(xié)調(diào)機制存在一定的行政權(quán)力，能夠在必要的時候?qū)鹑跈C構(gòu)行使間接監(jiān)督檢查權(quán)力，則可以重新樹立起央行在金融機構(gòu)中的權(quán)威。

（4）金融控股公司由誰監(jiān)管。次貸危機中，雷曼兄弟、美林集團、AIG等一系列世界超級金融控股公司或倒閉或被兼并收購。如何吸取國際金融監(jiān)管經(jīng)驗，對金融控股公司實施有效監(jiān)管，成為構(gòu)建新型金融監(jiān)管框架的重要環(huán)節(jié)。從國際經(jīng)驗來看，早在2002年，各國對金融控股公司的監(jiān)管多采用集中或半集中監(jiān)管模式。在次貸危機之后，集中監(jiān)管模式更成為一種主流。2010年1月，法國頒布法案，組建新的監(jiān)管機關(guān)——審慎監(jiān)管局，負責(zé)對銀行監(jiān)管部門和保險監(jiān)管部門聯(lián)合監(jiān)管。美國之前對金融控股公司監(jiān)管采用傘形監(jiān)管模式，即中央銀行居于傘頂，負責(zé)對金融控股公司法人主體風(fēng)險管理和金融業(yè)的穩(wěn)健運營進行全面監(jiān)管評價，而各監(jiān)管機構(gòu)作為傘骨對金融控股公司中的子公司仍沿用分業(yè)監(jiān)管模式。2010年5月，美國通過了《金融監(jiān)管改革法案》，規(guī)定美聯(lián)儲可以對任何可能對金融體系和經(jīng)濟造成嚴重沖擊的金融機構(gòu)實施監(jiān)管。

從中國實際來看，美國的傘形模型難以應(yīng)用。第一，美國的金融控股公司大多數(shù)是商業(yè)化金融機構(gòu)，有明確的法律作為監(jiān)管依據(jù)，保證監(jiān)管機關(guān)的權(quán)威性和嚴肅性，而中國金融控股公司更多的是行政級別與監(jiān)管機關(guān)平級的金融集團，由監(jiān)管部門實施監(jiān)管難以保證公正客觀。第二，中國金融控股集團多為系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)，對金融體系有著舉足輕重的影響，一旦出現(xiàn)危機，百分之百需要進行救助，由監(jiān)管部門實施監(jiān)管會滋生嚴重的道德風(fēng)險。因而，建議將金融控股集團納入央行監(jiān)管范圍，由人民銀行對金融控股公司的財務(wù)狀況、資本充足、關(guān)聯(lián)交易、風(fēng)險集中度、利益沖突等實施持續(xù)監(jiān)督管理，明確人民銀行在金融控股公司及其子公司出現(xiàn)經(jīng)營危機時的救助責(zé)任，確保金融監(jiān)管和金融救助的一致性。