基層檢察院民行檢察工作中存在的問題及對策

劉斌

內(nèi)容摘要：現(xiàn)行民行檢察制度設(shè)計矛盾諸多，困難重重，其最大的問題在于架空了基層檢察機關(guān)的監(jiān)督主體地位。針對存在的突出問題，本文結(jié)合實踐，提出了加強基層民行檢察建設(shè)應(yīng)采取的解決對策，即真正樹立基層民行檢察監(jiān)督的主體地位，充分發(fā)揮基層民行檢察監(jiān)督的主觀能動性，切實加強對基層民行檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)力度。

關(guān)鍵詞：基層檢察院 民事行政 突出問題 解決對策

現(xiàn)行民行檢察制度的設(shè)計存在一些問題，主要在于架空了基層檢察機關(guān)的監(jiān)督主體地位，虛設(shè)了司法資源，從而削減了民行檢察監(jiān)督的整體力度和效果。

一、基層民行檢察工作中存在的突出問題

（一）基層民行檢察監(jiān)督的基礎(chǔ)性意義顯現(xiàn)不足

民事、行政訴訟立法出于監(jiān)督效力和監(jiān)督效果的初衷考量，規(guī)定“提高一級抗”，客觀上造成基層檢察院沒有抗訴權(quán)。規(guī)定“再審前置”受理案件，客觀上又造成基層檢察院行使再審檢察建議權(quán)存在諸多障礙。雖然修改后的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規(guī)定了檢察機關(guān)對執(zhí)行活動和審判程序中審判人員違法行為有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，但囿于發(fā)現(xiàn)違法的途徑和渠道不暢，客觀上也造成了基層檢察院無法、無力行使檢察監(jiān)督權(quán)。如此，抽空了民行檢察監(jiān)督的底層，民行檢察監(jiān)督的“倒三角”現(xiàn)象沒有根本改觀。

從法院審理案件的種類結(jié)構(gòu)來看，基層法院審判人員在全國審判人員中約占83.3%，無論從法官的人數(shù)看，還是從處理案件數(shù)量看，基層法院是我國司法最主要的部分。法院審理、執(zhí)行的案件90%左右是民行訴訟案件，其中又有90%左右的案件是由基層法院承擔(dān)的。隨著司法改革的進(jìn)一步深化和法官辦案責(zé)任制的推行，賦予法官在事實審查和法律適用中享有很大的自由裁量權(quán)，而基層法官的法理水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)、職業(yè)技能相對薄弱，實踐中難以適應(yīng)司法改革和辦案責(zé)任制所具有的科學(xué)要求，往往也成為大量裁判不公的根源。與此同時，我國基層檢察院數(shù)量與法院大體相當(dāng)，基層檢察人員在全國檢察人員中的占比與法院也大體相當(dāng)，但我國基層檢察院辦理的民行訴訟監(jiān)督案件數(shù)量僅占全國檢察院辦理案件數(shù)量的50%。

（二）基層民行檢察監(jiān)督的主體性地位未能確立

司法是社會公正的最后一道防線，司法的廉潔與公正是全社會的希冀所在，也是建設(shè)法治國家的必要條件之一。從現(xiàn)實層面看，當(dāng)前人民群眾對民行審判、執(zhí)行不公和腐敗現(xiàn)象強烈不滿，檢察機關(guān)對此負(fù)有特殊的監(jiān)督職責(zé)。盡管民行檢察監(jiān)督是一種事后監(jiān)督，表現(xiàn)為對已生效裁判或已經(jīng)作出的審判、執(zhí)行行為進(jìn)行的監(jiān)督，但這種監(jiān)督可輻射到整個民商事、行政審判、執(zhí)行領(lǐng)域，是對司法不公和司法腐敗的一種特殊預(yù)防。

從檢察機關(guān)受理的申訴情況來看，80%以上的申訴是民行申訴案件。由于民行檢察作為對法院民行審判、執(zhí)行的法定外部監(jiān)督制度，故而使得當(dāng)事人向檢察機關(guān)申請監(jiān)督的民行申訴與涉法涉訴上訪案件層出不窮，造成每年向檢察機關(guān)申訴的民行案件居高不下。另一個維度表明，現(xiàn)實對民行檢察的需要越來越迫切，人民群眾和社會各界對民行檢察監(jiān)督能力的期望也越來越高?，F(xiàn)實情況是，基層檢察院的數(shù)量、人數(shù)和辦案數(shù)都占到全國檢察系統(tǒng)的80%以上，而民行檢察的案件數(shù)量僅有50%在基層。從監(jiān)督職能的行使，監(jiān)督方式和監(jiān)督手段的運用方面來看，基層檢察監(jiān)督的職責(zé)特別是主要職責(zé)發(fā)揮遠(yuǎn)沒有達(dá)到80%的要求。由此可以看出，基層檢察院對基層法院進(jìn)行同級監(jiān)督的空間很大、任務(wù)也很重，在很大程度上也影響著整個民行檢察辦案數(shù)量、質(zhì)量和規(guī)模。

二、基層民行檢察監(jiān)督不足的主要原因

由于公眾對修改后的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的認(rèn)知不足，致使基層民行監(jiān)督形式單一，許多該監(jiān)督的領(lǐng)域沒有進(jìn)行監(jiān)督，制約了基層院的工作開展和檢察監(jiān)督權(quán)的有效行使。盡管如此，造成基層民行檢察監(jiān)督權(quán)未能充分有效行使的根本原因在于主觀因素，即主觀能動性發(fā)揮不足。

（一）基層民行檢察干部工作責(zé)任心和進(jìn)取心不足

由于基層民行檢察監(jiān)督職責(zé)不明，工作開展難度大，案源明顯不足，有些基層院一年到頭幾乎無案可辦，加之院領(lǐng)導(dǎo)重視又不夠，致使很多基層民行干部工作沒有熱情，工作進(jìn)取心和事業(yè)心淡漠，工作主動性不強。也由于基層院不能獨立行使抗訴權(quán)，在對案件進(jìn)行審查后如果認(rèn)為原生效裁判確有錯誤，還需要提請上級院抗訴，最終會有上級院審查把關(guān)，因此基層院民行干部容易產(chǎn)生對上級院的依賴心里，辦案責(zé)任心不強，這也是基層院辦案質(zhì)量不盡如人意的一個原因。

（二）基層民行檢察隊伍專業(yè)化、職業(yè)化程度不高

當(dāng)前基層民行隊伍在穩(wěn)定性和專業(yè)化上均存在令人焦慮的問題，即基層民行干部配備學(xué)歷、年齡、業(yè)務(wù)水準(zhǔn)參差不齊，其整體專業(yè)化水平還不能適應(yīng)新時期民行檢察工作的需要。而且基層民行骨干流動過于頻繁，有些民行干部隨意被抽調(diào)從事自偵和刑檢工作，導(dǎo)致工作人員不穩(wěn)定、思想不穩(wěn)定、業(yè)務(wù)不穩(wěn)定。沒有經(jīng)過正規(guī)法學(xué)教育與理論訓(xùn)練，不具備相當(dāng)?shù)闹R和技能，又缺乏長期的理論實踐，且骨干調(diào)動頻繁，基層民行隊伍所存在的這些問題，已嚴(yán)重制約了基層民行檢察的全面、深入、健康發(fā)展。

（三）對基層民行檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)力度不夠

院領(lǐng)導(dǎo)對開展民行工作的積極性普遍不高，重視不夠，相當(dāng)一部分基層民行部門辦案力量不到位，業(yè)務(wù)骨干缺乏，即使出現(xiàn)一兩個骨干，不久也會被調(diào)到其他被認(rèn)為相當(dāng)重要的部門，加之對民行部門的物質(zhì)保障也相對缺乏，這使基層民行檢察工作難以走入良性循環(huán)。與此同時，上級院對基層民行檢察指導(dǎo)不力，對制約基層民行檢察工作科學(xué)發(fā)展的瓶頸問題深入研究的不深、不透，對下指導(dǎo)沒有實質(zhì)內(nèi)容和具體標(biāo)準(zhǔn)，不能為基層民行檢察工作全面、科學(xué)、深入發(fā)展提出有實質(zhì)意義的指導(dǎo)意見，使得上級院的指導(dǎo)工作流于形式。

三、加強基層民行檢察建設(shè)應(yīng)采取的解決對策

相對于基層院各項業(yè)務(wù)而言，民行檢察工作就是系統(tǒng)中最弱的環(huán)節(jié)，也是工作難度最大的部分。因此，推進(jìn)民行檢察工作深入、科學(xué)發(fā)展，加強基層院建設(shè)是首要著手點，是建設(shè)的重點。

（一）真正樹立基層民行檢察監(jiān)督的主體地位

為保證檢察監(jiān)督的力度、效率和實效，必須保證監(jiān)督者具有主體性，使其可以依法獨立、直接、及時地履行監(jiān)督職責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，否則若是事事受制于外在因素或者不能也不用獨立、直接地負(fù)責(zé)，那么監(jiān)督的效力就無從談起?；鶎釉河捎跊]有法定民行抗訴權(quán)，致使其實質(zhì)上喪失了民行檢察監(jiān)督的主體性，很多地方僅僅從事提請抗訴這些沒有獨立監(jiān)督性質(zhì)的工作，所謂監(jiān)督充其量只是間接監(jiān)督，從而造成很多地方意志消沉、工作缺乏力度，起不到應(yīng)有的監(jiān)督作用。并且由于提請抗訴等程序繁瑣，使得監(jiān)督非常不及時，監(jiān)督的法律效果和社會效果不理想，民行檢察監(jiān)督的社會公信力也受到嚴(yán)重影響。

為加強基層民行檢察監(jiān)督力度，變間接監(jiān)督為直接監(jiān)督、過時監(jiān)督為及時監(jiān)督，使民行檢察取得良好的法律效果和社會效果，樹立民行檢察監(jiān)督權(quán)威，必須賦予基層院民行檢察監(jiān)督的主體地位。本文認(rèn)為，應(yīng)通過完善、充實基層院民行檢察工作職責(zé)任務(wù)，切實改變職能單一甚至常年無所事事的局面，讓每個基層院民行部門、每個民行干部都有明確、充實的職責(zé)任務(wù)，使其除進(jìn)行提請抗訴工作之外，還應(yīng)該獨立履行直接針對同級法院以及其他部門的多元監(jiān)督職能，真正樹立其監(jiān)督主體地位，提高其民行檢察監(jiān)督的力度和實效。依照現(xiàn)行法律規(guī)定，結(jié)合民行檢察工作實際，基層院民行檢察監(jiān)督職責(zé)應(yīng)為：對確有錯誤的生效裁判提出再審檢察建議，對審判違法行為提出檢察建議，對執(zhí)行違法行為提出檢察建議，督促起訴，支持起訴，提起公益訴訟，履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政違法行為提出檢察建議，發(fā)現(xiàn)和移送職務(wù)犯罪線索，息訴服判等。樹立基層民行檢察監(jiān)督主體地位后，就會打牢民行檢察監(jiān)督的基礎(chǔ)，最大程度釋放基層所具有的民行監(jiān)督能量，增強民行檢察監(jiān)督在基層社會的影響面和影響力，從而提升整個民行檢察監(jiān)督的活力。

（二）充分發(fā)揮基層民行檢察監(jiān)督的主觀能動性

為了調(diào)動基層院開展民行檢察監(jiān)督的積極性，充分發(fā)揮其主觀能動性，全力釋放其身上蘊藏的民行檢察監(jiān)督能力，必須從羈絆基層民行檢察監(jiān)督積極性的問題根源入手，下大力氣研究激發(fā)、調(diào)動基層民行檢察監(jiān)督的積極性和首創(chuàng)精神，讓基層民行檢察有所作為，彰顯其本身的意義和價值，讓各級院領(lǐng)導(dǎo)以及基層廣大民行干部切身體會到基層民行檢察的重要性，從而提高其開展民行檢察的主觀能動性。

1.著力加大民行宣傳力度。基層檢察院應(yīng)當(dāng)采取多種形式，深入街道、社區(qū)、學(xué)校、機關(guān)、企事業(yè)單位及通過傳統(tǒng)媒體和新媒體等載體，加強民行檢察監(jiān)督職能的宣傳，普及民行檢察知識，增強基層群眾對民行檢察工作的知曉度，擴大民行檢察影響力，吸引當(dāng)事人選擇檢察監(jiān)督的途徑。內(nèi)容方面重點宣傳檢察機關(guān)新的監(jiān)督職能，如對審判人員違法行為、執(zhí)行活動以及調(diào)解書的監(jiān)督，支持起訴、督促履職、公益訴訟、對行政違法行為的監(jiān)督，向基層檢察院申請監(jiān)督的條件和情形以及三種法定情形下可以直接向基層檢察院申請監(jiān)督的規(guī)定。對象方面主要針對涉訴當(dāng)事人、涉訴概率較大的潛在群體，以及律師和基層法律服務(wù)工作者等。時間、地點方面選擇利用舉報宣傳周、法院訴訟服務(wù)中心大廳、收聽收看廣播電視黃金時段、人流密集街道集市等。[1]

2.著力構(gòu)建多元監(jiān)督格局。工作理念和工作擺布上，堅持做到實體監(jiān)督與程序監(jiān)督并重、審判監(jiān)督與執(zhí)行監(jiān)督并重、裁判監(jiān)督與調(diào)解監(jiān)督并重、個案監(jiān)督與類案監(jiān)督并重、依申請監(jiān)督與依職權(quán)監(jiān)督并重。監(jiān)督范圍和監(jiān)督領(lǐng)域上，既重視民事檢察監(jiān)督，又重視行政檢察監(jiān)督；既重視對生效裁判、調(diào)解書的監(jiān)督，又重視對審判違法和執(zhí)行違法行為的監(jiān)督；既重視開展督促行政機關(guān)履行職責(zé)工作，又重視開展支持弱勢群體及保護(hù)國家利益和公共利益受侵起訴工作。監(jiān)督方式上，單一或綜合運用抗訴、提請抗訴、再審檢察建議、檢察建議、糾正違法通知、調(diào)查核實、移送職務(wù)犯罪線索等手段和措施，提高監(jiān)督效果和監(jiān)督效率。

3.著力提升民行工作能力?；鶎用裥袡z察工作能力包括業(yè)務(wù)素養(yǎng)能力、執(zhí)法辦案能力、溝通協(xié)調(diào)能力。民行檢察監(jiān)督工作是一項技術(shù)性、理論性、科學(xué)性很強的專業(yè)工作，由于法律不完善、制度不健全、認(rèn)識不統(tǒng)一，使得這項工作的理論論證和技術(shù)操作難度增大。因此，要求基層民行干部在具備一定知識和技能的基礎(chǔ)上，通過長期的辦案實踐磨練與經(jīng)驗總結(jié)，提升相關(guān)法律知識、辦案經(jīng)驗及理論水平。修改后的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》賦予了新的檢察監(jiān)督職能，對基層民行干部執(zhí)法辦案能力提出了更高的要求，如何較為準(zhǔn)確地開展工作、如何拓展案件來源、如何找準(zhǔn)監(jiān)督方向、如何正確采取監(jiān)督手段、措施和方式等，都是基層民行干部需要學(xué)習(xí)和改進(jìn)的。民行檢察的操作性、規(guī)范性、制度性不足，對溝通協(xié)調(diào)能力要求更高，處于執(zhí)法辦案一線的基層民行干部在法律、法規(guī)、司法解釋及規(guī)范性文件落實及具體辦案過程中需要與法院及其他單位溝通協(xié)調(diào)。

（三）切實加強對基層民行檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)力度

要從完善中國特色社會主義檢察制度、保障司法公正、維護(hù)社會公平正義的高度，切實加強對基層民行檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)力度。上級院要制定一個時期基層民行檢察工作科學(xué)發(fā)展規(guī)劃，提出具體工作目標(biāo)、工作任務(wù)及努力方向，各級院黨組和檢委會要定期聽取和研究民行檢察工作，使其獲得全面、深入、健康發(fā)展，以滿足人民群眾日益增長的對檢察工作的各項要求和檢察監(jiān)督的諸多期望。要從人、財、物等諸多方面加強領(lǐng)導(dǎo)，分市院要按照“市縣一體、兩級聯(lián)動”的要求，整合本地民行資源，統(tǒng)籌利用好辦案人才，實現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)。加強基層民行隊伍建設(shè)，穩(wěn)定業(yè)務(wù)骨干，采取調(diào)訓(xùn)、培訓(xùn)、崗位練兵、知識競賽等多種手段，提高干部整體素質(zhì)。要從執(zhí)法辦案需要保證基層民行檢察工作所必需的物質(zhì)裝備和技術(shù)條件。

注釋：

[1]參見苗福翠等：《新民訴法下民行檢察工作面臨的挑戰(zhàn)及對策》，載《中國檢察官》2015年第2期上。