淺析政府采購績效與反腐敗之間的沖突

張峰　徐波霞

【摘要】我國政府采購目標主要是提高政府采購的效績效、預(yù)防采購腐敗。然而在實際執(zhí)行中，政府采購存在績效低和腐敗雙重問題，分析我國政府采購績效低和腐敗的現(xiàn)狀，探究政府采購績效與反腐敗沖突原因，以及如何提高政府采購的績效和預(yù)防腐敗顯得更為重要和緊迫。

【關(guān)鍵詞】政府采購績效 反腐敗

政府采購績效與反腐敗存在四個方面的關(guān)系，一是提高采購績效，增強反腐敗，這是政府采購制度的基本目標，也是理想狀態(tài)；二是提高采購績效，削弱反腐敗，如果提高采購績效，需要簡化采購程序，使政府采購缺少相關(guān)制度和程序約束，削弱反腐??；三是降低采購績效，增強反腐敗，通過對采購規(guī)范和約束，增強反腐敗，降低采購績效；四是降低采購績效，削弱反腐敗。目前，我國政府采購績效與反腐敗之間的關(guān)系是第四種關(guān)系，采購績效降低，腐敗問題沒有有效解決，即存在采購績效低與腐敗雙重問題。

一、政府采購績效與反腐敗沖突原因

（一）政府采購績效與反腐敗目標上沖突

提高政府采購的績效和促進廉政建設(shè)是政府采購的基本目標，也就是追求政府采購領(lǐng)域的績效與公平及其二者之間的平衡。

我國政府采購在實踐中即沒有使采購績效的提高，也沒有使政府采購得到有效的控制，反而出現(xiàn)績效低和腐敗雙重問題。根據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)的觀點，制度的運行需要一定交易成本，因為一些制度存在摩擦或沖突。政府采購績效與反腐敗沖突，從政府采購制度本生來看，一是為了達到反腐敗目標，需要設(shè)置和執(zhí)行一些列細致的采購程序和執(zhí)行環(huán)節(jié)，這樣就會使采購的交易成本增加，導(dǎo)致采購績效的降低，如果而過分強調(diào)績效優(yōu)先原則，簡化工作流程，減少規(guī)章制度的約束，可能會降低反腐敗的效應(yīng)。二是政府作為市場采購主體必須尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，同時，又要實現(xiàn)公共利益最大化。政府采購人作為市場交易主體，必須最大限度地實現(xiàn)自己的利益，這與實現(xiàn)公共利益和反腐敗目標相沖突。從政府采購法律體系來看，都對實現(xiàn)政府采購績效與反腐敗的功能給予肯定，但是《政府采購法》與《招投標法》在具體的程序、適用范圍等方面存在不一致或重突，甚至相關(guān)部門規(guī)章制度之間也存在不一致或重突，法律規(guī)章之外的政策還占據(jù)很大部分，并在政府采購領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，這些政策在實際運用過程中有很大的靈活性和操作空間，這都導(dǎo)致政府采購績效與反腐敗目標難以實現(xiàn)，并存在的沖突的問題。

（二）市場化程度不高、政府干預(yù)經(jīng)濟過多

我國市場經(jīng)濟發(fā)育不完全，還處于由市場經(jīng)濟建立初期。一是市場經(jīng)濟的滯后，使政府權(quán)力與市場界限不清，政府過多的干預(yù)經(jīng)濟，甚至完全取代市場行為，市場不能傳遞有效信息、不能有效發(fā)揮資源配置的作用。政府作為政府采購管理主體，又是政府采購市場主體，政府官員既制定政府采購規(guī)則制度，又要參與政府采購實際操作，而且有些規(guī)則是不公開和不透明，成為腐敗滋生沃土。政府官員利用權(quán)力對政府采購市場干預(yù)，給個人或部門帶來巨大經(jīng)濟收益，導(dǎo)致政府采購腐敗加劇，腐敗問題帶來政府采購績效的降低。二是在我國是“熟人社會”，人情關(guān)系等非正式制度取替了法律，面子掩蓋了規(guī)則，公平與正義的天平向與關(guān)系方面，與之相比，先天不足的規(guī)則、制度在社會中的作用更加弱化。政府采購在實際運行中制度規(guī)則被人情關(guān)系所替代，損害社會公共利益，政府采購績效偏低，甚至腐敗盛行，降低政府采購制度反腐敗的效能。三是我國非正式制度約束與市場經(jīng)濟存在矛盾，非正式制度存在導(dǎo)致政府采購制度執(zhí)行軟化甚至扭曲。中央及地方各級針對提高政府采購績效和反腐敗的制度制定得并不少，然而政府采購仍然存在績效低與腐敗雙重問題，就是因為政府采購制度執(zhí)行不力，貫徹變味。政府采購制度在實際操作過程中沒有很好的貫徹執(zhí)行，使制度失去威嚴和沒有很好的發(fā)揮效力，政府采購績效和腐敗等問題接踵而來。

（三）腐敗是政府采購績效低的根源

我國政府采購提高績效和反腐敗目標都未實現(xiàn)，反而出現(xiàn)政府采購績效低和腐敗嚴重的狀況。腐敗與政府采購績效存在高度負相關(guān)關(guān)系，政府采購腐敗程度越嚴重，政府采購績效越發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。政府采購過程中的腐敗行為使政府采購付出高昂的交易費用，因為隱藏腐敗行為、關(guān)于賄賂官員的討價還價、尋找同謀、預(yù)防和監(jiān)督腐敗行為等，都需要付出相應(yīng)的成本等。當正常的政府采購與權(quán)力腐敗緊密聯(lián)系在一起時，必然帶來績效的損失，制約績效的發(fā)揮，大大增大了績效成本。因此，腐敗是政府低效率的根源，它誘使政府機構(gòu)人為的設(shè)置各種障礙，追求短期效應(yīng)，使得長期經(jīng)濟增長陷入泥沼。因此，腐敗是危害政府采購績效的根源，提高政府采購績效在一定層面上可以遏制腐敗。

二、政府采購績效與反腐敗沖突表現(xiàn)

（一）政府采購制度制約腐敗發(fā)生，而降低采購效率

設(shè)立專門的采購部門，制定嚴格的采購計劃，通過建立多方位的監(jiān)督機制，包括財政部門、審計部門和供應(yīng)商等對政府采購進行多方面的監(jiān)督約束，有利于遏制采購過程中的幕后交易、權(quán)錢交易以及暗箱操作等腐敗問題產(chǎn)生。以公平、公開的原則引入競爭機制，使政府的行政行為透明化，所有的采購活動必須在陽光下運作，同時接受來自財政、審計、供應(yīng)商和公眾的多重監(jiān)督，將腐敗攔阻在第一道門檻之外，源頭防腐。

一是從制度上建立反腐敗的機制：由于在分散采購環(huán)節(jié)，沒有相關(guān)規(guī)章制度的約束，為幕后交易行為的發(fā)生提供了可能性，分散采購成為滋生腐敗行為的溫床。而政府采購制度從制度上規(guī)范了政府采購行為，并對采購過程進行全面監(jiān)督。政府以身作則以自己的行為影響整個市場競爭的有序進行；而且，政府采購整個過程都要求參與方按照現(xiàn)代競爭規(guī)范的，憑借自己的企業(yè)的實力、產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)信譽等優(yōu)勢，通過競爭來贏得采購合同，為政府采購公平競爭創(chuàng)造了公平環(huán)境，在制度上也規(guī)范了企業(yè)的競爭行為。二是根據(jù)國際慣例，政府采購管理部門可以對供應(yīng)商的高層管理人員進行特定的監(jiān)督管理，如設(shè)置一定的限制條件，把一些不遵紀守法的供應(yīng)商排除在政府采購之外。我國政府采購制度應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒這一國際慣例，使政府采購制度能夠有效地規(guī)范和約束企業(yè)行為，預(yù)防企業(yè)通過行賄等手段獲取政府采購合同，從源頭上預(yù)防采購腐敗的發(fā)生。

而權(quán)力制衡的原則制約了效率的提高，而部門和職能的交叉重疊降低了政府采購的決策效率和執(zhí)行效果，降低了政府采購績效。同時，政府采購制度的建立必然要設(shè)定和執(zhí)行繁瑣細致的程序和環(huán)節(jié)，這就意味著政府采購程序的增加，延長政府采購作業(yè)程序增加了政府采購交易成本，使政府采購績效降低。所以建立政府采購制度在遏制腐敗行為的同時付犧牲了一定的采購效率的代價。

（二）強調(diào)績效優(yōu)先原則，容易滋生腐敗

為提高采購績效，需要簡化相關(guān)程序，而缺少相關(guān)的制度和程序約束，采購人對政府采購的支持和配合程度往往取決于個人覺悟而非制度。在我國政府采購制度對采購人約束規(guī)定很少或者不細致，對采購人沒有強制措施，更多是依賴采購人的自覺行動，采購人的違規(guī)操作引起后果幾乎為零，其弊病日趨突顯。一是巧立名目，規(guī)避采購。采購人出于種種原因，巧立名目，或?qū)⑿枰少彽捻椖浚ㄘ浳锘蚍?wù)）進行分塊切割，使其達不到公開招標的條件，或故意延誤招標時間，使在規(guī)定的招標時間內(nèi)用公開招標無法達到采購的要求，最終只能采取其他方式進行采購，從而避開政府集中采購。其做法與政府采購制度發(fā)展趨勢相違背，而且由于受政府采購程序不規(guī)范的制約，在具體采購過程中增加采購成本。二是違規(guī)采購，排斥監(jiān)督。采購人違反政府采購制度規(guī)定，未經(jīng)政府采購主管部門的批準，自行組織采購，并通過自行設(shè)置采購條件或限制具有采購資格供應(yīng)商參與采購，或以采購商品具有特殊性為由，違規(guī)采用單一來源方式采購。排除監(jiān)管部門的采購行為不但損害政府公平、公正、公開的形象，也容易讓權(quán)力腐敗有可乘之機，即使采購人的初衷是好的，也免不了有暗箱操作之嫌。三是隨意變更采購合同。某些具體采購過程中，不按照采購制度依法采購，簽訂采購合同后，由于缺乏契約意識，擅自變更采購合同，或隨意增加采購條款，有的故意拖延采購付款時間，對供應(yīng)商進行刁難。

（三）腐敗損害政府采購公正，降低采購績效

我國政府是經(jīng)濟中一個首要的和最重要的參與者，我國最大的經(jīng)濟組織也是政治組織，政治組織與經(jīng)濟組織相互纏絞在一起。我國政府是強勢政府，國家和政府權(quán)力過大并且沒有受到制約，政府通過賦予官員或組織一定的特權(quán)和政策紅利， 獲取在權(quán)力之外無法獲得的一切有價值的資源。當政府超越權(quán)力的邊界，甚至為了增加尋租的機會而以加強監(jiān)管的名義不斷增加審批項目，那么會進一步加劇公共利益和個人之間已經(jīng)模糊的界限，經(jīng)常出現(xiàn)公共利益被以個體利益或是部門利益取取代的現(xiàn)象。

我國政府采購制度的立法由國家發(fā)展和改革委與財政部主導(dǎo)，前者通過擴張其對重點和重大項目監(jiān)管的權(quán)力而主導(dǎo)《招標投標法》的制定，后者則以與國際接軌為由強調(diào)招標投標僅屬政府采購方式主要方式之一，爭得《政府采購法》立法主導(dǎo)權(quán)。發(fā)改委主導(dǎo)的《招標投標法》將招標投標的審批、爭端處理、監(jiān)督等權(quán)力囊括到國家發(fā)改委手中，而財政部主導(dǎo)的《政府采購法》則將政府采購有關(guān)審批、爭議解決、監(jiān)督等權(quán)力賦予財政部。4窗體頂端

由行政機關(guān)主導(dǎo)的立法模式不是主動去承擔責任，而是通過對立法權(quán)的掌握和行施，不斷鞏固和擴大部門權(quán)力，強化部門利益。如果在采購立法中忽略了招標主體之間的不同利益需求和表達，在采購權(quán)的機構(gòu)考慮上過分側(cè)重監(jiān)督檢查而沒有對采購當事人之間進行制約，那么最終的政策傾向會偏重于某一利益集團，帶來采購制度的不公平、不公正，由于制度在執(zhí)行中變形，政府采購不能發(fā)揮調(diào)高績效優(yōu)勢，反而導(dǎo)致績效降低。

有的地方由政府的決策者來決定政府采購政策方案，這種不科學(xué)的決策方式直接受到管理者行為，特別是當權(quán)者行為的影響一些地方政府和部門為了自身利益，以實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟調(diào)控為借口，進行一些不符合客觀實際的政府采購，導(dǎo)致政府采購財政資金的低效使用或浪費，并滋生各種腐敗行為，地方政府或一些利益集團則從中獲益，他們極力慫恿甚至左右政府的投資決策行為，這又形成了惡性循環(huán)，導(dǎo)致地方政府的政府采購支出進一步畸形增長，形成了不健康的惡性循環(huán)機制，最終損害的是納稅人的根本利益。由此可見，腐敗問題導(dǎo)致一些政府采購支出不合理的，損害政府采購的公正原則，有必要對其進行控制和約束。

有的地方政府受利益集團的左右，成為一些特殊利益集團牟利的工具。有一些大的供應(yīng)商為了排擠和限制其他小規(guī)模供應(yīng)商進入政府采購，過分強調(diào)了行業(yè)規(guī)模的重要地位，為了本地區(qū)保護，本地供應(yīng)商限制外地供應(yīng)商。這種地方性的保護政策實際上具有歧視性和排他性，限制了外地的供應(yīng)商進入本地市場，形成了本地企業(yè)的壟斷，沒有發(fā)揮政府采購的功能。

總之，我們常常面臨政府采購存在績效低和腐敗雙重問題，這些問題并未因政府采購制度的推進和政府采購方式的推廣而有效緩解和消除。探究政府采購績效與反腐敗在理論上存在沖突的根源和表現(xiàn)僅僅邁出了防止腐敗的第一步，如何建立健全相關(guān)機制以避免權(quán)力凌駕于制度之上，還亟待進一步的探究。

參考文獻

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作者簡介：張峰（1980-），男，民族，漢，安徽宿州人，中南財經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士，從事新制度經(jīng)濟學(xué)研究；徐波霞（1982-），女，民族，漢，云南保山人，碩士研究生，保山學(xué)院教師，從事政治經(jīng)濟學(xué)研究。