非訴行政執(zhí)行及制度困境

胡浩

【摘 要】伴隨非訴行政執(zhí)行制度的不斷向前發(fā)展，我國業(yè)已形成了以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外的非訴行政執(zhí)行模式。但是這種模式，不管是在理論上還是在實(shí)踐中，都存在諸多問題，通過行政強(qiáng)制法的影響和導(dǎo)向，結(jié)合審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)共同應(yīng)對制度困境。

【關(guān)鍵詞】非訴行政執(zhí)行；行政強(qiáng)制法；制度困境

一、關(guān)于非訴行政執(zhí)行制度概述

從我國現(xiàn)行立法的內(nèi)容可以看出，廣義的行政訴訟制度應(yīng)當(dāng)包括訴訟案件審查制度和非訴行政執(zhí)行案件審查制度，長期以來，司法解釋重點(diǎn)關(guān)注的是訴訟案件審查制度的完善。i 加上學(xué)界對于非訴行政執(zhí)行制度的研究本就不甚重視。因此，非訴行政執(zhí)行制度在制度規(guī)范和實(shí)際操作中存在著諸多問題和亂象也就缺乏理論支撐與引導(dǎo)。有學(xué)者提出，我國現(xiàn)行非訴行政執(zhí)行制度，是在一法先行規(guī)定，其它法律群起仿效的情況下形成的。ii筆者認(rèn)為這句話道破了非訴行政執(zhí)行的先天不足的特性，而且非訴行政執(zhí)行制度本身就不是一個(gè)嚴(yán)格意義上的法律概念，它更多是學(xué)者在對原《行政訴訟法》第66條的規(guī)定和若干解釋規(guī)定所進(jìn)行的解讀和定義。根據(jù)原《行政訴訟法》第66條“依照行政機(jī)關(guān)的申請，對未經(jīng)訴訟審查而已生效的具體行政行為進(jìn)行受理、審查和執(zhí)行的活動”的有關(guān)規(guī)定。我們可以看出，非訴行政執(zhí)行的主體是行政機(jī)關(guān)和人民法院；對象是未經(jīng)訴訟審查并已生效的具體行政行為；前提是依照行政機(jī)關(guān)的申請；程序是法院對具體行政行為進(jìn)行受理、審查與執(zhí)行。

當(dāng)然，還有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)下的非訴行政執(zhí)行是一個(gè)在制度上和實(shí)踐中仍然有點(diǎn)亂的問題，且問題突出表現(xiàn)在：基本依據(jù)之間的矛盾、裁執(zhí)分離模式處境尷尬；法院內(nèi)部在立案、審查、執(zhí)行各階段機(jī)構(gòu)不一；法院對非訴行政執(zhí)行裁定書送達(dá)主體不清、程序不明等程序上的混亂；以及法院審查方式不明確、審查標(biāo)準(zhǔn)難以把握、審查后果的多樣性等問題。iii誠然，對于非訴行政執(zhí)行的認(rèn)知是仁者見仁智者見智的。為此，必須結(jié)合我國的司法實(shí)踐以及相關(guān)法律制度的設(shè)計(jì)來對非訴行政執(zhí)行制度展開研究，并予以重視。努力以審慎的態(tài)度來對待，以寬容的方式來包容，以嚴(yán)厲的眼光來查漏，以完善的方案來解決。

法院對生效的非訴具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行是一種司法行為。由于解決非訴執(zhí)行案件目的是用司法手段來強(qiáng)化行政管理，維護(hù)社會利益，促使相對人自覺、全面和及時(shí)的履行義務(wù)。但是學(xué)界對于該種行為如何界定，尚存爭議，如若無法界定其性質(zhì)，勢必會給人民法院的執(zhí)行工作帶來困擾。如有一種觀點(diǎn)認(rèn)為人民法院對非訴行政案件的強(qiáng)制執(zhí)行與行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行一樣都是行政強(qiáng)制執(zhí)行在性質(zhì)上仍屬具體行政行為， 具有行政性。其理由是任何有效的具體行政行為都具有確定力、約束力和執(zhí)行力，人民法院對生效的具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行，只是具體行政行為的延伸，它是行政機(jī)關(guān)借助人民法院的職權(quán)實(shí)現(xiàn)具體行政行為的內(nèi)容。iv而人民法院實(shí)施具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行，特別是在實(shí)踐中， 人民法院在行政機(jī)關(guān)陪同下參與行政強(qiáng)制執(zhí)行，很容易產(chǎn)生這樣的誤區(qū)：人民法院具有行政機(jī)關(guān)下屬的執(zhí)行部門的身份。v行政權(quán)不能分割， 強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)的固有部分，法院無需也無權(quán)對執(zhí)行的行政法律文書事先進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，只需通過形式審查后執(zhí)行即可。況且人民法院是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，代替行政機(jī)關(guān)履行執(zhí)行義務(wù)，執(zhí)行后果應(yīng)當(dāng)歸于行政機(jī)關(guān)。如果此時(shí)據(jù)以執(zhí)行的行政法律文書是錯(cuò)誤的， 即出現(xiàn)被申請執(zhí)行的具體行政行為違法時(shí)，只要法院執(zhí)行措施和執(zhí)行過程合法， 則執(zhí)行錯(cuò)誤的后果無法歸責(zé)于人民法院， 只能由申請執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)自行承擔(dān)不利后果。

從行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)看，它包含了執(zhí)行決定權(quán)、執(zhí)行裁斷權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)三個(gè)下位階的權(quán)力。前兩者均屬于司法權(quán)，后者屬于行政權(quán)。而在非訴行政執(zhí)行制度中，法院應(yīng)行政機(jī)關(guān)的申請對具體行政行為進(jìn)行合法性審查后作出肯定性判斷。再由法院自己去具體履行強(qiáng)制執(zhí)行事務(wù)，這樣法院既承擔(dān)了執(zhí)行裁斷權(quán)又履行了實(shí)施權(quán)，這些職能的行使混淆了司法權(quán)和行政權(quán)。vi還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，人民法院依申請強(qiáng)制執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的行政處理決定，是行政強(qiáng)制執(zhí)行的繼續(xù)和延伸。人民法院實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，在某種意義上是受行政機(jī)關(guān)的委托，代行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。vii我國過去行政訴訟制度除保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的立法目的之外，還“附加”了維護(hù)行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的目標(biāo)。非訴行政執(zhí)行企圖使司法權(quán)和行政權(quán)既有制約又有合作，共同促使行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 勢必會陷入“魚和熊掌不可兼得”的困境。就行政效率而言，執(zhí)行權(quán)作為行政權(quán)的組成部分具有合理性， 行政權(quán)的內(nèi)在特性能夠確保行政效能。司法權(quán)介入而引起的與行政效率之間的張力應(yīng)該而且能夠通過司法權(quán)介入的強(qiáng)度和范圍的制度設(shè)置予以平衡和解決。viii

基于以上分析，筆者認(rèn)為人民法院強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政案件在屬性上不管是行政上的強(qiáng)制執(zhí)行還是司法上的強(qiáng)制執(zhí)行，其判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是行使權(quán)力的性質(zhì)和所適用的程序，而不應(yīng)該依據(jù)執(zhí)行的內(nèi)容。人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)屬于一種廣義審判權(quán)，而審判權(quán)和行政權(quán)是兩種截然不同的國家權(quán)力。審判權(quán)依司法程序行使，其結(jié)果表現(xiàn)為司法行為，而行政權(quán)的行使適用行政程序，其結(jié)果表現(xiàn)為行政行為。因此，法院對非訴執(zhí)行具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)是一種司法行為。同時(shí)，人民法院在對具體行政行為有必要作出一定的審查，而非直接依據(jù)行政機(jī)關(guān)的申請即直接裁定準(zhǔn)予執(zhí)行或不準(zhǔn)予執(zhí)行。

二、行政強(qiáng)制法影響下的非訴行政執(zhí)行

當(dāng)然，《行政強(qiáng)制法》的頒布和實(shí)施也對非訴行政執(zhí)行制度產(chǎn)生起到一定的影響和導(dǎo)向。其主要表現(xiàn)在如下的幾個(gè)方面：

（一）申請執(zhí)行期限縮短

在《若干解釋》第88條中規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人在法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出?！倍缎姓?qiáng)制法》將申請期限由《若干解釋》中規(guī)定的180日縮短到3個(gè)月內(nèi)，并且還取消了“正當(dāng)理由的除外”。期限縮短了一半促使行政機(jī)關(guān)及時(shí)提出申請，促進(jìn)工作效率的提升。但是，此處依然存在一個(gè)小瑕疵，即假如行政相對人在3個(gè)月期限滿之前，接受了行政機(jī)關(guān)所作出的行政決定。但是在3個(gè)月期限一滿后，又繼續(xù)其違法行為。而此時(shí)又沒有過180日（即《若干解釋》規(guī)定期限），又應(yīng)該如何處理？筆者認(rèn)為，根據(jù)特別法優(yōu)于普通法的規(guī)則進(jìn)行處理，即特別法中已經(jīng)賦予了3個(gè)月的期限，則應(yīng)依照特別法中的3個(gè)月期限進(jìn)行。如此，就不會再存在3個(gè)月的期限已過，而180日的期限尚未過的矛盾現(xiàn)象出現(xiàn)。

（二）增加了非訴行政執(zhí)行案件的復(fù)議程序

在《行政強(qiáng)制法》第56條與第58條的規(guī)定中，行政機(jī)關(guān)對人民法院不予受理的裁定有異議的，可以在十五日內(nèi)日向上一級人民法院申請復(fù)議，上一級人民法院？？？三十日內(nèi)作出是否執(zhí)行的裁定。ix縱覽《行政訴訟法》及最高院的司法解釋等相關(guān)規(guī)定，都無從查詢到非訴行政執(zhí)行案件的復(fù)議程序。可以說在這一方面，《行政強(qiáng)制法》切實(shí)發(fā)揮了其新法的作用與優(yōu)點(diǎn)，有效的彌補(bǔ)了舊法的缺憾。非訴行政執(zhí)行案件的復(fù)議程序與期限等顯然與行政訴訟案件的裁定上訴程序不同。表現(xiàn)一，非訴行政執(zhí)行案件的申請復(fù)議期限是自收到裁定書之日起15日內(nèi)，時(shí)間長于《行訴法在》規(guī)定的行訴案件不服一審裁定書的10日上訴期限規(guī)定；表現(xiàn)二，非訴行政執(zhí)行案件中上一級法院對不予受理裁定復(fù)議案件辦理期限為15日，而《行訴法》中規(guī)定為不予受理裁定上訴的30日。

（三）增設(shè)催告程序

在《行政強(qiáng)制法》第54條中規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)?！边@種催告程序的增加，雖然只是一種程序性的規(guī)定，但其在對當(dāng)事人權(quán)利的保障以及義務(wù)的履行上更加明確，可以在一定程度上減小當(dāng)事人的抵抗情緒。仔細(xì)研究《行政強(qiáng)制法》第54條與《若干解釋》第89條的規(guī)定后，二者內(nèi)容大同小異，這也說明新法是在吸收和總結(jié)舊法的基礎(chǔ)上，作出了一定完善和改進(jìn)。又如在《若干解釋》的第89條第2款中規(guī)定“基層人民法院認(rèn)為執(zhí)行確有困難的，可以報(bào)請上級人民法院執(zhí)行；上級人民法院可以決定由其執(zhí)行，也可以決定由下級人民法院執(zhí)行?！睂τ诖丝?，在新法中就沒有再次出現(xiàn)，筆者揣測其主要原因還是在于基層人民法院認(rèn)為執(zhí)行確有困難的，可以報(bào)請上級人民法院執(zhí)行。對于該款的模糊性規(guī)定，在實(shí)際工作中勢必是帶來了一定的副作用，畢竟“確有困難”是帶有較為強(qiáng)烈的主觀性，無法通過客觀標(biāo)準(zhǔn)來予以衡量和量化。

三、非訴行政執(zhí)行制度困境

在我國行政審判實(shí)務(wù)中普遍存在著“重非訴、輕訴訟”，“重執(zhí)行、輕審查”的傾向。近年來非訴執(zhí)行案件數(shù)量迅速攀升，遠(yuǎn)行訴案件受理數(shù)量。在司法實(shí)踐中，非訴執(zhí)行案件準(zhǔn)予執(zhí)行率也是高居不下。造成這一狀況主因在于：一是法院自身在面對急劇增加的非訴執(zhí)行案件數(shù)尚未做好充分準(zhǔn)備，主要是法院承擔(dān)民事執(zhí)行重任的同時(shí)，又要承擔(dān)非訴執(zhí)行的任務(wù)，難免會出現(xiàn)人手不夠的境地。二是相關(guān)法律規(guī)定的不完備，也使得法院在審理非訴執(zhí)行案件時(shí)程序不規(guī)范、不細(xì)致，多數(shù)是以簡化辦案程序等方式來緩解案多人少的困境，而簡化辦案程序?qū)е碌淖畲蠛蠊前讣彶榱饔谛问?，質(zhì)量不高。三是行政機(jī)關(guān)依法行政意識的明顯增強(qiáng)。

而針對這些亂象和難題，實(shí)際解決過程中卻是存在不同見解。首先，不同法律法規(guī)間在解決非訴行政執(zhí)行案件的機(jī)構(gòu)選擇上就存在著較大分歧。如《若干解釋》第93條規(guī)定已經(jīng)明確規(guī)定人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件，應(yīng)由行政庭進(jìn)行合法性審查并裁定，由負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)執(zhí)行。但在《行政強(qiáng)制法》之中卻未明確提出是哪個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，只是模糊的規(guī)定為人民法院。這種矛盾規(guī)定導(dǎo)致非訴行政執(zhí)行一項(xiàng)工作由兩個(gè)部門節(jié)制，而在司法實(shí)踐中絕大多數(shù)法院是行政庭和民事執(zhí)行局分管，進(jìn)而造成一個(gè)不爭的事實(shí)：分管變?nèi)豕埽豕茏儾还堋?/p>

其次，從對我國法院在非訴行政執(zhí)行案件的立案、審查與執(zhí)行的程序上看，不同法院之間存在一定的差異性。立案時(shí)，有的法院是由立案庭負(fù)責(zé)，而有的是行政庭負(fù)責(zé)；在審查環(huán)節(jié)上，有的是由行政庭來負(fù)責(zé)，有的由執(zhí)行局負(fù)責(zé)，還有的是由立案庭負(fù)責(zé)；在執(zhí)行時(shí)，有的法院是由行政庭負(fù)責(zé)，有的法院是由執(zhí)行局負(fù)責(zé)，還有的法院是由法警隊(duì)負(fù)責(zé)。最后，法院之間的非訴行政執(zhí)行案件的承辦機(jī)構(gòu)并不統(tǒng)一，給法院非訴執(zhí)行工作帶來了一定的困擾，各級法院在面對負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)應(yīng)為哪個(gè)而苦惱。而在《若干解釋》第93條中只是規(guī)定：“需要采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的，由本院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)執(zhí)行?！?/p>

結(jié)合“審執(zhí)分離”原則，我們認(rèn)為一般以執(zhí)行局負(fù)責(zé)執(zhí)行為宜。不同法院在面對非訴執(zhí)行案件時(shí)選擇承辦機(jī)構(gòu)不同，主因有如下幾點(diǎn)：首先，非訴行政案件并非是單純的執(zhí)行案件，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不是天然具有執(zhí)行力，法院要對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行合法性審查后方可執(zhí)行。其次，將非訴行政案件的處理區(qū)分為審查與執(zhí)行兩個(gè)階段，并由兩個(gè)機(jī)構(gòu)來分別承擔(dān)，貫徹了審執(zhí)分離的原則。再次，由行政庭負(fù)責(zé)審查與執(zhí)行庭審查兩者在內(nèi)涵上是有本質(zhì)區(qū)別的，前者是一種準(zhǔn)訴訟的司法審查，后者只是執(zhí)行程序中的形式審查。x

由于非訴執(zhí)行案件大多涉及拆違、土地執(zhí)法、環(huán)保、城市管理綜合執(zhí)法等一些列案件，還被稱作是“骨頭案”或“垃圾案”。為此，是否有必要設(shè)置一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)非訴行政執(zhí)行案件，確實(shí)是頗費(fèi)思量。筆者為此在查詢中發(fā)現(xiàn)，早在2012年2月28日，南京市中院就正式掛牌成立全國首個(gè)行政案件執(zhí)行局。據(jù)介紹，該局將專門負(fù)責(zé)行政訴訟案件及非訴訟行政案件的審查裁決、執(zhí)行實(shí)施工作。并依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》與《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》以及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，對行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為和行政決定，行政相對人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)予以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行案件進(jìn)行專門負(fù)責(zé)。

而這種非訴執(zhí)行局的成立帶來如下影響：一是將實(shí)現(xiàn)非訴行政案件審查和強(qiáng)制執(zhí)行之間的盡快對接，更有利于提高司法強(qiáng)制執(zhí)行的工作效率。以往的機(jī)構(gòu)設(shè)置下，行政執(zhí)行案件的立案審查和執(zhí)行體制較為繁瑣，例如一件行政非訴執(zhí)行案件，首先要向立案庭提交相應(yīng)的材料，立案庭審查材料齊全后移送行政庭，行政庭在審查準(zhǔn)許強(qiáng)制執(zhí)行后，再移送給執(zhí)行庭，然后由執(zhí)行庭負(fù)責(zé)執(zhí)行中的各項(xiàng)事宜，中間環(huán)節(jié)多，手續(xù)繁雜，不符合行政行為所追求的效率原則。二是，行政案件執(zhí)行局的成立，旨在使法院內(nèi)部對矛盾糾紛的了解和化解具有連續(xù)性，更有利于行政案件所涉矛盾糾紛的整體性和實(shí)質(zhì)性解決。尤其是南京市中院行政案件執(zhí)行局的成立及良好運(yùn)行，給各級法院的非訴行政執(zhí)行工作提供了有益的方向和借鑒，尤其是在對機(jī)構(gòu)設(shè)置與工作機(jī)制和人員配置上如何運(yùn)作，南京市中院的實(shí)踐給后來者提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。比如在機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作機(jī)制甚至人員力量配備（如南京中院行執(zhí)局裁決庭的人員配置全部來自有行政審判經(jīng)驗(yàn)的行政庭法官，而實(shí)施庭人員則大多來自民事案件執(zhí)行局）上作出積極性的應(yīng)對。如此就可以從容不迫的解決從事非訴行政執(zhí)行的人員無辦案經(jīng)驗(yàn)或者是無從下手的問題。

基于以上分析，非訴行政執(zhí)行制度的完善和改革可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：首先，是對非訴行政執(zhí)行的活動予以規(guī)范化，在梳理好明確好非訴行政執(zhí)行的程序之后，更好的來開展非訴行政執(zhí)行的審查。其次，是通過將相關(guān)司法解釋予以升級為法律，更好的突出現(xiàn)階段在我國非訴行政執(zhí)行案件的工作很是重要。再次是對非訴執(zhí)行的責(zé)任追究嚴(yán)格化，在人民法院工作人員對待非訴行政執(zhí)行案件上要態(tài)度鮮明，嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真，確保非訴行政執(zhí)行案件的審理調(diào)查和裁判能夠有序安全的進(jìn)行。最后，就是通過多種途徑對人民法院的非訴執(zhí)行工作上加大監(jiān)督，尤其是需要發(fā)揮人民檢察院的監(jiān)督職責(zé)。綜合上述幾種措施，更有力的來保障非訴行政執(zhí)行活動的有條不紊、保質(zhì)保量的高效進(jìn)行。

注釋：

i 楊紅：《非訴行政執(zhí)行案件管轄研究》，《行政與法》2015年第1期。

ii 傅士成著：《行政強(qiáng)制研究》，法律出版社2001年3月1日版，第131頁。

iii 黃學(xué)賢：《非訴行政執(zhí)行制度存在的主要問題及其完善》，《江蘇社會科學(xué)》2014年第4期。

iv 尤春媛：《淺論非訴行政案件執(zhí)行制度》，《山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年月第9卷第1期。

v 傅華：《關(guān)于我國非訴行政執(zhí)行制度的反思》，《天府新論》2009年第2期。

vi 翟新明：《論非訴行政執(zhí)行制度的缺陷及其完善》，《行政與法》2005年第3期。

vii 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社，2001年11月版，第235頁。

viii 黃勇斌：《對非訴行政執(zhí)行的重新審視》，《浙江師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2005年第5期。

ix 參見行政強(qiáng)制法第56條和58條。

x 張坤世、江華《非訴行政案件強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)配置模式之選擇——以湖南基層法院的實(shí)踐為例》，《法治研究》2013年第2期。