環(huán)境公益訴訟緣何沒有井噴

余瀛波

自2015年1月新環(huán)保法實施以來，環(huán)境公益訴訟“立案難”問題基本解決。不過，這并不意味著環(huán)境公益訴訟的道路已經(jīng)暢通無阻，取證難、耗時長等困難依然存在，需要在實踐中不斷予以破解。

2016年6月5日“世界環(huán)境日”前夕，“環(huán)境公益訴訟制度”這一名詞在媒體上出現(xiàn)的頻率再度增高。

廣東省社會組織提起的首宗環(huán)境公益訴訟案開庭審理；湖北省跨行政區(qū)域受理的首起環(huán)境民事公益訴訟案件達成和解；湖南首例環(huán)境民事公益訴訟案達成和解；為破除地方保護，云南省高院將試點環(huán)境公益訴訟跨區(qū)域管轄……

與此同時，最高人民法院專門出臺意見，要求各地法院要依法及時受理符合法定條件的環(huán)境民事公益訴訟案件，探索構(gòu)建有利于社會組織提起訴訟的程序和配套機制。

這一系列的新動向足夠令人振奮并對未來抱有期待。那么，在過去的近一年半時間里，環(huán)保法賦予社會組織的這項權(quán)利，在各地的落地情況如何呢？

立案難問題基本解決

2015年1月1日，新環(huán)保法正式實施。這部被稱為“有牙齒”的法律，環(huán)境公益訴訟制度的明確寫入，備受外界關(guān)注。

2016年5月23日，首份《新〈環(huán)境保護法〉實施情況評估報告》（以下簡稱《報告》）出爐。在這份由中國政法大學(xué)王燦發(fā)教授牽頭，中國人民大學(xué)、蘇州大學(xué)等6所高校的環(huán)境法學(xué)專家組成課題組獨立進行的第三方評估報告中，對環(huán)境公益訴訟制度實施以來的總體情況評價是：已經(jīng)提起的公益訴訟案對監(jiān)督違法和環(huán)境治理的促進作用明顯。

《報告》認為，在新環(huán)保法開始實施的前一年，環(huán)境公益訴訟基本處于停滯狀態(tài)，環(huán)境公益訴訟很少被提起，即使提起了訴訟，也很少被法院受理。但在新環(huán)保法生效之日的當(dāng)天，就有環(huán)境公益訴訟被受理。此后，環(huán)境公益訴訟案件逐漸增多，“一年內(nèi)有40多起環(huán)境公益訴訟被立案”。

尤其值得肯定的是，在這些訴訟中，一些以環(huán)保社會組織為原告的訴訟案件已經(jīng)取得勝訴。2015年12月18日，福建省高級人民法院對全國首例環(huán)境民事公益訴訟案進行了公開開庭終審判決，提起訴訟的公益組織獲得勝訴。

據(jù)《報告》課題組成員之一、蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授馮嘉介紹，被納入調(diào)查樣本的這40多起案件中，全部都被地方法院立案受理，可以說，已基本不存在以往“立案難”的問題。

這一觀點也得到中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會（以下簡稱“綠發(fā)會”）副秘書長馬勇的認同。

馬勇告訴記者，從2015年初至2016年6月初，綠發(fā)會一共提起了48起環(huán)境公益訴訟，目前法院已受理31起——這個數(shù)字大約能占到全國一半，其他尚未被受理的案件，也并非是被法院拒絕，而是正在走程序。

值得一提的是，推動拆除“立案難”門檻的一個標(biāo)志性事件，正是由綠發(fā)會提起的一項環(huán)境公益訴訟。

自2015年8月13日起，綠發(fā)會曾先后向?qū)幭膬杉壏ㄔ禾峤辉V狀，起訴8家企業(yè)的違法排污行為“污染騰格里沙漠”，要求企業(yè)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境、消除危險等。但他們提起的訴訟均因“不符合原告資格”而未被法院受理。

隨后，綠發(fā)會向最高人民法院提出再審申請。2016年1月29日，最高人民法院支持了綠發(fā)會的再審請求，并最終裁定，撤銷寧夏兩級法院此前的民事裁定，要求中衛(wèi)市中級人民法院重新立案受理。

“除了騰格里沙漠污染案經(jīng)歷了一波三折之外，其余立案都沒有受到很大的阻力?！瘪R勇說。

取證難耗時長成“掣肘”

不過，“立案難”的門檻被拆除，并不意味著環(huán)境公益訴訟的道路已經(jīng)暢通無阻。

中國社科院助理研究員何晶晶，在其撰寫的另一份報告《2015年環(huán)境公益訴訟司法實踐》中就提出：2015年法院審理的環(huán)境公益訴訟案件中，已經(jīng)作出判決的僅有2例（該報告采樣起止時間為2015年1月1日至12月1日）。

這2起案例中，一例是“福建南平生態(tài)破壞案”。2015年年底，該案由福建省高院進行終審宣判，維持原判，原告勝訴，被告需恢復(fù)被破壞的28.33畝林地功能，造成毀林行為的4名被告需付出包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用等在內(nèi)共計250萬元補償。

該案是新環(huán)保法實施后民間公益訴訟第一案、破壞生態(tài)第一案、公益訴訟基金支持第一案以及請求生態(tài)服務(wù)功能賠償?shù)谝话浮?/p>

對此，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授楊立新在點評時這樣說道：第一起公益訴訟案件獲得勝訴判決，自然是好事，但是還要看到公益訴訟的實行還有很多困難和障礙，需要各界的重視和支持。比如，“本案一審經(jīng)歷了10個月才作出判決，耗時很長?！?/p>

為何此類訴訟通常都耗時較長？馮嘉告訴記者，環(huán)境案件一般都涉及最為復(fù)雜的兩個專業(yè)技術(shù)問題，即需要通過鑒定、評估來確定企業(yè)排污行為與生態(tài)損害的結(jié)果之間的因果關(guān)系，而要進行專業(yè)的鑒定確實比較耗時；另外，生態(tài)損害賠償費用和生態(tài)修復(fù)費用的評估，也需要委托鑒定機構(gòu)去做相關(guān)評估，耗時也比較長。

“而要想解決這個問題，前提還得是法官本身要比較專業(yè)，否則延遲時間可能會更長?！瘪T嘉說。

另一起案例是“江蘇鎮(zhèn)江市生態(tài)環(huán)境公益保護協(xié)會訴唐長海環(huán)境污染責(zé)任糾紛案”。

在這起案件中，由于被告人當(dāng)庭表示自己沒有能力委托專業(yè)機構(gòu)清污，法院判決被告人直接承擔(dān)污染清理費用人民幣53400元，并在判決書中寫明該款項由法院移交揚州市環(huán)境保護局，由環(huán)保局在兩個月內(nèi)委托有資質(zhì)的清理單位清污，并進行監(jiān)督、向法院反饋。

值得注意的是，在何晶晶統(tǒng)計的2015年的36起環(huán)境公益訴訟案件中，被告包括企業(yè)、自然人、事業(yè)單位等多種類型，其中企業(yè)為被告的主要類型，36起案件中，企業(yè)被訴案件為30起，其中包含單獨被訴25起，共同被訴5起。自然人被訴案件為9起，包含共同被訴3起。

而據(jù)馬勇介紹，在綠發(fā)會提起的已被法院受理的31起訴訟中，索賠額一般至少都在百萬元以上，甚至億元以上的也有幾起，因為生態(tài)修復(fù)往往都是一項耗資巨大的工程。

兩相對照，截至目前的這兩起判例賠償額都算不上很高。對此，馮嘉認為，目前勝訴的幾個判例，基本是小企業(yè)或自然人，真正的大企業(yè)不多。

還有一個問題值得注意，就是到目前為止，提起環(huán)境公益訴訟的公益性組織數(shù)量，占全國有資格提起環(huán)境公益訴訟的組織比例很小。

何晶晶在其報告中寫道：事實上，到2014年9月底，在中國登記的環(huán)保類社會組織大概有7000個，其中具有提起公益訴訟主體資格的組織有700多個。而2015年提起訴訟的僅有11家，不到2%。

即便在這11家中，2015年提起環(huán)境公益訴訟的原告，仍以全國性、綜合性環(huán)境公益組織為主。其中，綠發(fā)會、中華環(huán)保聯(lián)合會2家全國性公益組織，起訴的案件之和占案件總數(shù)的一半以上?！半m然組織數(shù)量較多，但受地方因素的制約，提起的訴訟總量有限。”何晶晶說。

在接受記者采訪時，北京公眾環(huán)境研究中心主任馬軍也指出，與之前一些專家所預(yù)期的環(huán)境公益訴訟會“井噴”相比，差別還是比較大的?？芍^是，“理想豐滿，現(xiàn)實骨感”。

呼吁減免法院訴訟費

既然阻礙提起訴訟的門檻已經(jīng)拆除，為何一年多來，只有不到2%的社會組織提起訴訟呢？

在王燦發(fā)課題組發(fā)布的《報告》的最后，針對環(huán)境公益訴訟提出的5點建議中，有一條這樣寫道：要從經(jīng)費上支持環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟。

馮嘉告訴記者：“我們在調(diào)研中，許多社會組織代表都談過，他們提起公益訴訟的熱情確實很高，但當(dāng)真正有案件想起訴時，卻往往受困于資金狀況。因為公益訴訟其實是非常昂貴的，社會組織作為原告，通常都被法院方面要求預(yù)付一筆高昂的案件受理費。”

比如，2014年12月30日，在新環(huán)保法實施前的兩天，江蘇省高院對泰州一起環(huán)保公益訴訟案作出二審判決，判決6家被告企業(yè)賠償環(huán)境修復(fù)費用1.6億余元，這一“天價賠償”在當(dāng)年曾轟動一時。

而在這起天價賠償案中，最后算出來的案件受理費也達到192萬元，對絕大多數(shù)不以盈利為目的的公益組織來說，這不啻于天文數(shù)字。

2016年6月2日，最高法出臺的意見，同樣引起了馮嘉的注意?！凹热徽f要探索構(gòu)建有利于社會組織提起訴訟的配套機制，能不能通過司法解釋，先把這條改掉，即無論什么性質(zhì)的公益訴訟，都不按標(biāo)的額收取受理費，只是象征性地收費。這樣可能會極大地激發(fā)環(huán)保組織的熱情。”他建議。

雖然還是存在有形無形的種種障礙，在馬軍眼里，看到的依然是這項制度的重大價值和開創(chuàng)性的意義?！皬恼麄€世界范圍來講，公益訴訟并非是訴訟的主流形態(tài)，但在我們的特殊國情下，克服巨大障礙，立法已經(jīng)走在了世界前列，實踐中也已經(jīng)有了一些成功案例。而且，從中央層面來看，不管是國務(wù)院、環(huán)保部還是最高人民法院，都在積極推動這項制度。包括現(xiàn)在各地已經(jīng)設(shè)立的數(shù)以百計的環(huán)境審判庭或環(huán)保法庭，在世界上都是少有的，一旦能夠立案審判，就能看到它的力量。”

此言非虛。2016年6月3日，馬勇發(fā)出一條令人欣喜的微信：“中國綠發(fā)會首批3起環(huán)境公益訴訟案件，今天在江蘇徐州宣判，全部勝訴。”