罰沒(méi)及涉案財(cái)物管理現(xiàn)實(shí)困境與變革路徑選擇

王翔

[摘 要] 當(dāng)前，涉案及罰沒(méi)財(cái)物管理在實(shí)際工作中存在的問(wèn)題是：制度體系的不健全導(dǎo)致管理現(xiàn)狀混亂;自行處置的模式易引發(fā)對(duì)部門(mén)利益的追求;多頭管理方式下?lián)p失浪費(fèi)現(xiàn)象普遍。結(jié)合目前一些地區(qū)和部門(mén)在財(cái)物管理方面的探索經(jīng)驗(yàn)，由財(cái)政部門(mén)牽頭對(duì)罰沒(méi)及涉案財(cái)物實(shí)行屬地化統(tǒng)一管理的模式不失為一項(xiàng)可行的嘗試。通過(guò)財(cái)政部門(mén)建立起公物倉(cāng)庫(kù)，執(zhí)法部門(mén)、司法機(jī)關(guān)等只負(fù)責(zé)執(zhí)行公務(wù)和辦理案件，而將后續(xù)的財(cái)物保管、拍賣(mài)處置、變價(jià)款上繳等交由公物倉(cāng)庫(kù)統(tǒng)一辦理，可以從根本上改變當(dāng)前罰沒(méi)及涉案財(cái)物的管理困境。同時(shí)，在財(cái)政公物倉(cāng)庫(kù)建設(shè)中需關(guān)注三方面的工作，即“一個(gè)制度”、“一個(gè)倉(cāng)庫(kù)”、“一個(gè)系統(tǒng)”。

[關(guān)鍵詞] 罰沒(méi)及涉案財(cái)物;管理;變革

[中圖分類號(hào)] F810[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

罰沒(méi)及涉案財(cái)物管理是一項(xiàng)事關(guān)國(guó)家利益、司法公正和人民群眾權(quán)益保護(hù)的重要工作。黨的十八屆四中全會(huì)提出了要“切實(shí)解決執(zhí)行難，制定強(qiáng)制執(zhí)行法，規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財(cái)物的司法程序?！?014年12月30日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第八次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范刑事訴訟涉案財(cái)物處置工作的意見(jiàn)》，就進(jìn)一步規(guī)范刑事訴訟涉案財(cái)物的處置工作提出了新的要求。在當(dāng)前形勢(shì)下，如何加強(qiáng)和改進(jìn)涉案及罰沒(méi)財(cái)物管理工作成為了擺在我們面前一項(xiàng)重要的課題。

一、罰沒(méi)及涉案財(cái)物的概念

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)于罰沒(méi)及涉案財(cái)物的概念尚無(wú)統(tǒng)一的界定。一般認(rèn)為，罰沒(méi)財(cái)物是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)的組織根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，在履行行政職能過(guò)程中查處并按照法定程序予以收繳、追繳、沒(méi)收的財(cái)物。涉案財(cái)物是指國(guó)家司法機(jī)關(guān)以及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理行政、刑事、紀(jì)檢監(jiān)察等案件中依法查封、扣押、調(diào)取、抽樣取證等方式提取的與案件有關(guān)聯(lián)的財(cái)物以及非法持有的違禁品。此外，孳息或收益以及出于維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、安全等因素考慮，由相關(guān)單位代為保管的無(wú)主財(cái)物也歸入罰沒(méi)及涉案財(cái)物管理的范疇。

其具體表現(xiàn)形式包括：現(xiàn)金、銀行存款、有價(jià)證券、支付憑證以及其他財(cái)物;作案工具或違禁品;取保候?qū)彵ＷC金、行政復(fù)議保證金、行政案件預(yù)交款;抽樣取證的財(cái)物以及依法保存的與案件有關(guān)的其他財(cái)物。

二、當(dāng)前涉案及罰沒(méi)財(cái)物管理工作的現(xiàn)狀和存在的不足

財(cái)政部曾于1982年頒布了《關(guān)于罰沒(méi)財(cái)物管理辦法》，規(guī)定了罰沒(méi)財(cái)物的收繳機(jī)關(guān)、管理、處理等規(guī)范。1986年財(cái)政部又頒布了《罰沒(méi)財(cái)物和追回贓款贓物管理辦法》，明確了“執(zhí)法機(jī)關(guān)依法收繳的罰沒(méi)款、贓款和沒(méi)收物資、贓物的變價(jià)款一律作為國(guó)家‘罰沒(méi)收入或‘追回贓款和贓物變價(jià)款收入，如數(shù)上繳國(guó)庫(kù)”，以及“查處的罰沒(méi)款和沒(méi)收物資的變價(jià)款，由查處機(jī)關(guān)依法上繳國(guó)庫(kù)”。這兩項(xiàng)規(guī)定是關(guān)于涉案及罰沒(méi)財(cái)物管理規(guī)范的早期雛形。此外，部分省、市也根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》及有關(guān)法律法規(guī)制定了本省、市的罰沒(méi)（涉案）財(cái)物的管理辦法;公安、檢察院、法院、海關(guān)等部門(mén)也根據(jù)各自的工作實(shí)際制訂印發(fā)了本條線的管理制度，這對(duì)于涉案及罰沒(méi)財(cái)物的規(guī)范管理都起到了很大的作用。但是，在實(shí)際工作中還存在不少的問(wèn)題：

（一）制度體系的不健全導(dǎo)致管理現(xiàn)狀混亂

目前，對(duì)于罰沒(méi)及涉案財(cái)物的管理和處置全國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一的法律規(guī)范，僅有部分地區(qū)出臺(tái)了地方性的管理辦法以及部分部門(mén)出臺(tái)了本系統(tǒng)的規(guī)章。目前出臺(tái)的規(guī)定或是立法層次較低、內(nèi)容比較簡(jiǎn)單、制發(fā)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，已不能適應(yīng)迅速變化的實(shí)際需要;或是僅從本地區(qū)、本系統(tǒng)角度出發(fā)制訂，尚不系統(tǒng)。有關(guān)部門(mén)的管理職能要么交叉打架，要么部分管理環(huán)節(jié)缺失。相關(guān)部門(mén)之間的權(quán)責(zé)不清和條塊分割使得至今沒(méi)有一項(xiàng)系統(tǒng)的制度明確規(guī)定管理部門(mén)之間的職責(zé)權(quán)限，導(dǎo)致了實(shí)際工作中部門(mén)及人員之間疲于協(xié)調(diào)配合。再加之外部監(jiān)督機(jī)制不到位，財(cái)物管理流于內(nèi)部“形式”上的監(jiān)督，在保管、拍賣(mài)、退還、銷毀等環(huán)節(jié)尚不能完全做到規(guī)范化，無(wú)形中滋長(zhǎng)了經(jīng)辦人員的隨意性。這其中若任何一個(gè)部門(mén)或環(huán)節(jié)出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，必將影響對(duì)財(cái)物的后續(xù)處置工作，甚至造成無(wú)法追責(zé)，容易引發(fā)腐敗和瀆職風(fēng)險(xiǎn)。

（二）自行處置的模式易引發(fā)對(duì)部門(mén)利益的追求

在執(zhí)法和司法實(shí)踐中一般是按照“誰(shuí)沒(méi)收誰(shuí)處理”的原則來(lái)處置涉案及罰沒(méi)財(cái)物。由于地方財(cái)政部門(mén)或明或暗地沿用“上繳提成退庫(kù)”的做法，導(dǎo)致出現(xiàn)部分單位為取得更多的財(cái)政返還款或辦案補(bǔ)助爭(zhēng)相搶奪財(cái)物上繳權(quán)的情況。這樣一方面有關(guān)單位可能會(huì)隨意擴(kuò)大查扣財(cái)物范圍，變相沒(méi)收或?qū)Σ辉摏](méi)收的財(cái)物予以沒(méi)收，不及時(shí)退還應(yīng)返還當(dāng)事人的財(cái)物，侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益;另一方面對(duì)于應(yīng)該隨案移交的財(cái)物應(yīng)移未移，導(dǎo)致案卷和財(cái)物脫節(jié)，給后續(xù)的案件判決帶來(lái)很大的困難。此外，部分執(zhí)法單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)涉案及罰沒(méi)財(cái)物管理處置的公開(kāi)性認(rèn)識(shí)不足，存在“重查扣、輕管理”思想，認(rèn)為是本單位內(nèi)部的事情，導(dǎo)致了財(cái)物處置程序不夠公開(kāi)，罰沒(méi)及涉案財(cái)物的處置對(duì)社會(huì)公眾而言就一直處于神秘的狀態(tài)，財(cái)物甚至成為了某些部門(mén)的小金庫(kù)。

（三）多頭管理方式下?lián)p失浪費(fèi)現(xiàn)象普遍

1.在當(dāng)前，為做好實(shí)物財(cái)物的保管，各單位都需要建設(shè)起保管場(chǎng)所。不僅需要配備專門(mén)的管理人員，還需要對(duì)于一些有特殊保管條件要求的物品配備特殊的保管設(shè)施。這使基層單位的辦公場(chǎng)所、辦案人員受到極大擠占，各單位都需要投入財(cái)政資金建設(shè)保管倉(cāng)庫(kù)，重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象普遍。此外，一些特殊物品也易因?yàn)檎也坏胶线m的保存場(chǎng)所而發(fā)生變質(zhì)、毀損。

2.在多頭管理方式下，由于一些刑事案件辦理時(shí)間長(zhǎng)，案件從偵辦到起訴到最后的判決需要較長(zhǎng)的周期，財(cái)物需要在多個(gè)部門(mén)進(jìn)行交接。移交過(guò)程中由于經(jīng)手環(huán)節(jié)多，保管、處置鏈條拉長(zhǎng)，不僅增加了毀損和遺失的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也耗費(fèi)了各單位的精力、財(cái)力、人力，并且裝卸、搬運(yùn)、清點(diǎn)等重復(fù)勞動(dòng)以及相應(yīng)發(fā)生的費(fèi)用也大大增加。例如海關(guān)在辦理走私瀕危動(dòng)植物及其制品案件過(guò)程中，需要辦理實(shí)物的鑒定、確定后的實(shí)物保管、結(jié)案后移交主管部門(mén)等多項(xiàng)后續(xù)工作，查扣的實(shí)物需要多次進(jìn)出倉(cāng)庫(kù)，最終還往往因?yàn)橄嚓P(guān)部門(mén)也沒(méi)有合適的保管場(chǎng)所而長(zhǎng)期滯留在海關(guān)私貨倉(cāng)庫(kù)得不到處置。

三、建立財(cái)政公物倉(cāng)化解罰沒(méi)及涉案財(cái)物管理困境

針對(duì)當(dāng)前罰沒(méi)及涉案財(cái)物管理現(xiàn)狀，結(jié)合目前一些地區(qū)和部門(mén)在財(cái)物管理方面的探索經(jīng)驗(yàn)，由財(cái)政部門(mén)牽頭對(duì)罰沒(méi)及涉案財(cái)物實(shí)行屬地化統(tǒng)一管理的模式不失為一項(xiàng)可行的嘗試。通過(guò)財(cái)政部門(mén)建立起公物倉(cāng)庫(kù)，執(zhí)法部門(mén)、司法機(jī)關(guān)等只負(fù)責(zé)執(zhí)行公務(wù)和辦理案件，而將后續(xù)的財(cái)物保管、拍賣(mài)處置、變價(jià)款上繳等交由公物倉(cāng)庫(kù)統(tǒng)一辦理，可以從根本上改變當(dāng)前罰沒(méi)及涉案財(cái)物的管理困境，該模式的優(yōu)點(diǎn)為：

一是實(shí)行財(cái)政統(tǒng)一管理的方式，可以打破當(dāng)前罰沒(méi)及涉案財(cái)物管理?xiàng)l塊分割的格局，便于制訂出臺(tái)統(tǒng)一、完備的規(guī)范性法律、法規(guī)，也有利于明確各涉及單位的職責(zé)、權(quán)限，化解職責(zé)不清、管理脫節(jié)的問(wèn)題;同時(shí)，財(cái)政統(tǒng)一管理也與財(cái)物處置變價(jià)款是國(guó)家財(cái)政資金來(lái)源之一的性質(zhì)相吻合;此外，該模式下由于案件的“辦”、“管”徹底分離，也杜絕了暗箱操作和追求部門(mén)利益滋生的腐敗，能更好地保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。目前，不少地區(qū)也在前期進(jìn)行了一些探索，對(duì)于非中央垂管單位罰沒(méi)和收歸國(guó)有的財(cái)物實(shí)行了公物倉(cāng)庫(kù)統(tǒng)管，也取得了比較好的效果。

二是屬地化管理模式下，辦案部門(mén)就近將財(cái)物移交財(cái)政部門(mén)的公物倉(cāng)庫(kù)保管，在案件辦結(jié)前僅需辦理單證移交而不再需要辦理實(shí)物的隨案移交，便于刑事案件中作為證據(jù)使用的涉案財(cái)物隨案移交的規(guī)定落到實(shí)處。同時(shí)，該方式還節(jié)省了相關(guān)部門(mén)之間大量進(jìn)出倉(cāng)庫(kù)、檢測(cè)等方面的重復(fù)勞動(dòng)，減少了多次移交環(huán)節(jié)中可能帶來(lái)的財(cái)物遺失、毀損風(fēng)險(xiǎn)。

三是通過(guò)財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一購(gòu)建公物倉(cāng)庫(kù)，變分散管理為集中管理，可以節(jié)約國(guó)家原先對(duì)于各單位財(cái)物保管場(chǎng)所大量和重復(fù)的財(cái)政資金投入，也節(jié)約了執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)的人力投入。統(tǒng)一管理集中處置下，能夠緩解原先由單個(gè)部門(mén)分散保管財(cái)物時(shí)臨時(shí)性的庫(kù)容壓力，并且還能發(fā)揮批量?jī)?yōu)勢(shì)，加速財(cái)物拍賣(mài)等的處置，從而保障了國(guó)家財(cái)政收入的及時(shí)、足額入庫(kù)。

四是財(cái)政公物倉(cāng)庫(kù)統(tǒng)管模式下也有利于統(tǒng)一的信息平臺(tái)建設(shè)，能夠有利于落實(shí)《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范刑事訴訟涉案財(cái)物處置工作的意見(jiàn)〉的通知》（中辦發(fā)〔2015〕7號(hào)）中關(guān)于“探索建立跨部門(mén)的地方涉案財(cái)物集中管理信息平臺(tái)”的要求。

四、在財(cái)政公物倉(cāng)庫(kù)建設(shè)中需關(guān)注的事項(xiàng)

為更好發(fā)揮好財(cái)政公物倉(cāng)庫(kù)的作用，根據(jù)一些單位實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前在財(cái)政公物倉(cāng)庫(kù)建設(shè)過(guò)程中需要關(guān)注以下三方面的內(nèi)容，具體而言就是要做好“三個(gè)一”：

（一）一個(gè)制度

要建立起全國(guó)統(tǒng)一的《罰沒(méi)及涉案財(cái)物管理辦法》，涵蓋對(duì)所有罰沒(méi)及涉案財(cái)物的管理，以法律的形式確定有關(guān)部門(mén)和倉(cāng)庫(kù)的職責(zé)權(quán)限，并且明確監(jiān)督、檢查以及審計(jì)的具體要求，從而從根本上規(guī)范財(cái)物的接收、保管、處置等各環(huán)節(jié)的操作，切實(shí)保障實(shí)現(xiàn)三個(gè)分離——案件辦管分離、系統(tǒng)錄管分離、實(shí)物管理處置前后期分離。

（二）一個(gè)倉(cāng)庫(kù)

財(cái)政公物倉(cāng)庫(kù)的建立要以地區(qū)為單位實(shí)行屬地化管理，采用將現(xiàn)有的倉(cāng)庫(kù)進(jìn)行改造或是通過(guò)政府采購(gòu)購(gòu)買(mǎi)倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)的形式?？傮w的運(yùn)行上，可采用政府財(cái)政部門(mén)公物倉(cāng)庫(kù)加上各執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)臨時(shí)性周轉(zhuǎn)倉(cāng)庫(kù)的形式。除了紙面文件、存儲(chǔ)介質(zhì)、電腦等留作證據(jù)的物品以及尚需確定性狀的物品可暫時(shí)存放于作出查扣等決定的單位的周轉(zhuǎn)倉(cāng)庫(kù)之外，其余的查扣、扣留財(cái)物和物品一經(jīng)查扣以及前述物品判決或確權(quán)一經(jīng)生效后，需要及時(shí)與公物倉(cāng)庫(kù)辦理移交入庫(kù)手續(xù)。案件在不同司法機(jī)關(guān)流轉(zhuǎn)時(shí)，不再需要財(cái)物的實(shí)物流轉(zhuǎn)，只需要進(jìn)行單證的形式流轉(zhuǎn)即可。在公物倉(cāng)庫(kù)的職能上還可以與目前的公共資源交易平臺(tái)相對(duì)接，相關(guān)部門(mén)作出沒(méi)收、變賣(mài)的處置決定后由倉(cāng)庫(kù)統(tǒng)一進(jìn)行委托拍賣(mài)等后續(xù)處置，并由倉(cāng)庫(kù)統(tǒng)一上繳處置收入。通過(guò)統(tǒng)一財(cái)物的入口以及出口，可以有利于大大提高管理和處置效率，也便于有關(guān)部門(mén)職責(zé)的明晰以及后續(xù)的監(jiān)督檢查。

（三）一個(gè)系統(tǒng)

現(xiàn)代電子信息技術(shù)的發(fā)展，已為統(tǒng)一管理系統(tǒng)的建立提供了可能性和堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。在系統(tǒng)建設(shè)工作中需要考慮：一是統(tǒng)一的管理系統(tǒng)要與目前各相關(guān)部門(mén)的辦案系統(tǒng)和財(cái)物管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)對(duì)接的問(wèn)題，做到互聯(lián)互通，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)能夠一次錄入多次采用，同時(shí)還需要考慮系統(tǒng)的開(kāi)放性，在系統(tǒng)建設(shè)時(shí)充分預(yù)計(jì)與其它管理程序?qū)拥谋憷?二是要做到財(cái)物保管和處置等的信息公開(kāi)，能夠滿足外部信息查詢的需求，同時(shí)也便于監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)掌握第一手的信息，能夠準(zhǔn)確地對(duì)財(cái)物管理工作進(jìn)行監(jiān)督;三是對(duì)于貴重物品等可以考慮制作二維碼或條形碼等讀取管理程序，并將其內(nèi)嵌到統(tǒng)一的管理系統(tǒng)之中，借助物聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)進(jìn)一步提高財(cái)物管理的效能。統(tǒng)一管理系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)使用將使所有的罰沒(méi)及涉案財(cái)物都進(jìn)系統(tǒng)、留痕跡，既管理全面又能防控風(fēng)險(xiǎn)，大大提高罰沒(méi)及涉案財(cái)物管理工作的效率。

五、結(jié)語(yǔ)

罰沒(méi)及涉案財(cái)物管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，需要各有關(guān)部門(mén)的協(xié)同配合和共同努力。我們只有用改革、創(chuàng)新的思維，破除舊有的習(xí)慣性做法，才能維護(hù)法律的尊嚴(yán)，保護(hù)好人民群眾的合法權(quán)利以及國(guó)家和社會(huì)公眾的利益，推動(dòng)“法制中國(guó)”更快、更好地建設(shè)。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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[3]詹奕嘉.揭秘涉案財(cái)物管理[J].瞭望新聞周刊，2015（29）

[4]李茂元.公安機(jī)關(guān)涉案財(cái)物管理系統(tǒng)的分析與設(shè)計(jì)[D].云南大學(xué)，2013

[責(zé)任編輯：王鳳娟]