具有法定立法權(quán)的地方人大及其常委會，如何在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用，形成和健全相應(yīng)的體制機制，是當(dāng)前立法工作者十分關(guān)注的問題。我們的研究報告，立足于上海市人大常委會歷年的探索和實踐，從理論結(jié)合實踐的角度，試圖對這一問題作出回答。

地方人大及其常委會的立法主導(dǎo)作用源自法定的立法權(quán)?，F(xiàn)今階段強調(diào)這一重要作用，主要是針對多年立法實踐中存在的一些傾向性問題。30多年的地方立法實踐中，特別是改革開放以來，由于社會管理事務(wù)的日益復(fù)雜和人民群眾需求的多元化，地方立法中行政管理型立法占有相當(dāng)數(shù)量。這類立法往往較多由行政部門起草，體制設(shè)計、條款內(nèi)容更多由行政部門主導(dǎo)提出，審議、修改等環(huán)節(jié)也受到行政部門的較大影響，人大及其常委會在其中更多扮演的是“批準(zhǔn)者”的角色。這一立法模式在一定程度上提高了立法效率，滿足了特定歷史條件下經(jīng)濟社會發(fā)展對立法的需求，但由此產(chǎn)生的地方保護、部門利益法制化等問題也影響了地方立法質(zhì)量的提高。

從地方立法的實踐出發(fā)，地方人大及其常委會在地方立法工作中的主導(dǎo)作用，主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是在立法總體思路上統(tǒng)籌考慮。在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下由地方人大及其常委會對立法工作進行通盤考慮、總體設(shè)計，突出人大統(tǒng)領(lǐng)立法工作的作用，緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展的大局和改革發(fā)展穩(wěn)定的全局來謀劃和組織立法工作，增強立法的針對性、及時性和系統(tǒng)性，發(fā)揮立法的引領(lǐng)、推動和保障作用。二是在立法具體環(huán)節(jié)上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。地方人大及其常委會在規(guī)劃、立項、起草、審議、修改等各個環(huán)節(jié)中發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，合理配置立法資源，牢牢把握立法進程，既充分調(diào)動政府、社會等有關(guān)各方的積極性，妥善平衡各方需求，積極回應(yīng)社會關(guān)切，又要防止地方保護和部門利益的干擾，進一步樹立立法機關(guān)的權(quán)威性。三是在法律制度設(shè)計上的決策主導(dǎo)。對法規(guī)涉及公民有關(guān)權(quán)利、義務(wù)的確定，執(zhí)法主體權(quán)力、職責(zé)的設(shè)置，以及具體法律責(zé)任條款的設(shè)定等內(nèi)容，地方人大及其常委會在把握合法性、合理性原則和進行科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，敢于決策、善于決策，在矛盾的焦點上“劃杠杠”，作出合法、合規(guī)、合理的決策。

強調(diào)人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，并非人大在立法中全盤包攬所有工作，而是在立法工作中掌控全局、積極協(xié)調(diào)、加強組織，使整個立法活動在人大主導(dǎo)下，準(zhǔn)確反映經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，更好發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。

新修改的《中華人民共和國立法法》明確將“人大加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法中的主導(dǎo)作用”寫入法律條文。按照全國人大的解釋，人大發(fā)揮在立法中的主導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法律法規(guī)的立項、起草、審議、修改、表決等各個環(huán)節(jié)。為此課題組提出如下建議：

第一，進一步完善法規(guī)立項機制。長期來，政府部門出于對立法的需求，立法項目和相關(guān)議案大多由政府部門提出。這種政府部門提什么人大審什么的被動“等米下鍋”的立項模式，一是容易產(chǎn)生部門利益傾向以及濫用地方立法資源問題，二是人大立法受制于政府，涉及復(fù)雜利益關(guān)系、政府部門不愿碰的重大立法項目，無法及時提上立法議程?？陀^地看，出于管理工作的實際需要，政府部門提出立法要求有其合法性、合理性和現(xiàn)實性，人大應(yīng)當(dāng)支持。消除立法部門化、部門利益法制化的傾向，并不意味政府無權(quán)提出法規(guī)草案?？梢詳喽?，今后政府仍然會是法規(guī)案的主要提出者。對這部分立法案，人大主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在加強審查審議、防止部門利益以及濫用立法資源上。目前已形成的立項論證制度可以有效解決這一問題，同時立項論證制度在實踐中也應(yīng)不斷完善。當(dāng)前立項方面迫切需要解決的是，如何將涉及復(fù)雜利益關(guān)系、政府部門不愿碰的一些重大立法項目，及時提上立法議程。當(dāng)然由人大自己起草提出法規(guī)草案是一種可行途徑，但有的由政府提出可能更為合理?？梢钥紤]由人大代表提出議案來促成重要法規(guī)立項。人大代表在大會期間依法提出代表議案，由大會主席團研究決定作為大會議案的，專門委員會在會后研究認為符合重要法規(guī)要求的，可列為立法預(yù)備項目，在交有關(guān)政府部門研究辦理過程中應(yīng)當(dāng)予以督促，跟蹤辦理，通過立法滾動推進機制，促進其盡快進入立法議程。

第二，進一步健全法規(guī)起草機制。長期以來，法規(guī)起草一般都遵循“誰主管、誰負責(zé)、誰起草”的模式，涉及政府職能的法規(guī)主要由行政部門起草，人大過問不多?？陀^地說，由行政主管部門起草法規(guī)有利有弊，有利方面是行政主管部門對實際情況比較了解，起草的草案比較接地氣；不利的方面是視角比較偏，容易過多考慮部門利益以及部門管理的方便。從理論上說，行政主管部門起草法規(guī)草案的缺陷完全可通過人大的審議修改加以克服。實際上，由于審議時間較短等原因，草案中的“先天不足”往往難以通過審議修改得到徹底糾正。因此，發(fā)揮人大對立法工作的主導(dǎo)作用，必須高度重視法規(guī)草案的起草環(huán)節(jié)，建立公開、透明、開放、多元的法規(guī)草案起草機制。今后，綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法規(guī)草案，人大可委托社會組織起草，也可由人大有關(guān)委員會、行政部門和專家學(xué)者組成三方結(jié)合的工作班子起草。專業(yè)性法規(guī)草案由政府主管部門起草，人大有關(guān)委員會應(yīng)當(dāng)提前介入。人大提前介入不是越俎代庖，也不能僅限于當(dāng)聯(lián)絡(luò)員，只是了解工作進度，而是從三個方面發(fā)揮作用：一是在合法性方面嚴格把關(guān)，對不合法的內(nèi)容及時提出糾正性意見；二是在合理性方面應(yīng)當(dāng)參與研究討論，但不宜發(fā)表決斷性意見；三是在表述準(zhǔn)確性方面提出指導(dǎo)性意見。

第三，進一步加強對立法各環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)。人大在立法工作中的主導(dǎo)作用很重要的一點，就是加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)。除了繼續(xù)完善聽取政協(xié)委員、民主黨派、人民團體、社會組織、專家學(xué)者意見的機制和程序，拓展公民有序參與立法的途徑，加強與相關(guān)政府部門的溝通協(xié)調(diào)外，對法規(guī)草案中的關(guān)鍵條款和各方意見爭議較大的條款，建議建立第三方評估機制，將這些條款交有關(guān)機構(gòu)研究論證，提出客觀、公正、有說服力的評估報告。人大依據(jù)評估報告再與有關(guān)方面溝通協(xié)調(diào)，這將有助于提高溝通協(xié)調(diào)的說服力。

第四，進一步完善審議程序，提高審議質(zhì)量。審議環(huán)節(jié)是人大發(fā)揮主導(dǎo)作用的集中體現(xiàn)。在審議階段，一要進一步完善法規(guī)解讀制度。法規(guī)提案人在解讀報告的最后，應(yīng)當(dāng)說明法規(guī)實施后的效果預(yù)評估和保證法規(guī)實施的人、財、物準(zhǔn)備情況。常委會在審議時則側(cè)重在這方面進行審議。二要盡快按照新修改的立法法規(guī)定，建立法規(guī)通過前的評估機制。在法制委提出表決建議稿前，由法工委組織人大代表、法律及相關(guān)專業(yè)的專家學(xué)者、政府部門、有關(guān)社會團體與行業(yè)協(xié)會、有關(guān)企事業(yè)單位等，就法規(guī)草案中的主要制度規(guī)范的可行性、社會效果等進行評估，作為常委會表決法規(guī)草案的參考。三要制定單項表決的程序規(guī)范，健全表決機制。

第五，進一步完善人大自身的各項制度。人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，也應(yīng)依法進行。不久前市人大常委會已對《上海市制定地方性法規(guī)條例》作了修改。除此之外，人大及其常委會還有很多與行使職權(quán)有關(guān)的法規(guī)、規(guī)范性文件，建議常委會組織力量逐件進行審查，并結(jié)合常委會近年來的成功實踐，適時進行修改。

第六，進一步發(fā)揮人大代表在立法中的重要作用。堅持人大代表在立法工作中的主體地位：一是健全人大代表議案、書面意見與立法規(guī)劃、立法計劃的銜接機制，讓代表立法議案更多進入立法規(guī)劃和立法計劃；二是更多吸收人大代表參與立法調(diào)研和法規(guī)審議活動；三是建立健全聽取區(qū)縣人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大意見的工作機制。今年全國人大修改地方組織法，規(guī)定“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會”。建議市人大常委會推動區(qū)縣人大常委會建立法制委員會，并建立市和區(qū)縣兩級法制委員會的聯(lián)系工作機制。

第七，重視立法專業(yè)力量的建設(shè)。中外各國的立法實踐證明，專門立法工作隊伍強不強，專業(yè)水平高不高，對立法機關(guān)最終制定出來的法律法規(guī)的質(zhì)量至關(guān)重要。從我國立法體制看，各級人大常委會立法專門隊伍主要包括各委員會的辦公室和法工委這一法制工作機構(gòu)。加強立法專門隊伍建設(shè)：一要充實人員，配強機構(gòu)；二要創(chuàng)造學(xué)習(xí)、鍛煉、提高的機會，如組織開展立法工作培訓(xùn)，讓他們有機會參加重要的報告會和相關(guān)的研討會，采取以老帶新的工作機制等；三要研究建立適合立法專業(yè)人員發(fā)展的機制，如學(xué)習(xí)市政府法制辦設(shè)置法制高級專務(wù)的做法、建立職稱評定制度等，以調(diào)動他們的積極性和創(chuàng)造性。

如何更好地發(fā)揮人大對立法工作的主導(dǎo)作用，完善相關(guān)的體制機制是人大面臨的重大課題。人大在立法中的主導(dǎo)作用是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下的主導(dǎo)作用。只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人大才能有效發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，才能有效進行組織協(xié)調(diào)。堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)不是空話，必須有具體的制度和程序作保障：一是對市委關(guān)注的重大改革開放課題，人大要主動跨前一步，開展相關(guān)研究；對市委認為需要立法的事項，特別是需“于法有據(jù)”的重大改革，人大要及時組織有關(guān)方面積極起草法規(guī)草案。二是在法規(guī)草案審議、修改過程中遇到涉及重大制度改革的決策，涉及大多數(shù)群眾切身利益的決策，以及一些比較敏感問題的決策，主動向市委常委會報告，爭取建立市委常委會聽取市人大常委會黨組有關(guān)立法決策情況的專項報告制度。