論《行政訴訟法》之受案范圍的修改與評價

【摘要】行政訴訟的受案范圍與公民、法人以及其它組織進行行政訴訟的權(quán)利義務(wù)息息相關(guān)，在行政訴訟法中地位不容小覷，隨著法治進程的加快以及行政相對人權(quán)利意識感的提升，對受案范圍的要求也一并提高，遂新修改的行政訴訟法對受案范圍進行了擴大，在加強當事人訴權(quán)的同時仍存有一定的修正空間，本文旨在回顧受案范圍的變革以及對修改后的內(nèi)容進行評析建議。

【關(guān)鍵詞】行政訴訟；受案范圍

一、擴大受案范圍的原因

1989年頒布的《行政訴訟法》中對于“受案范圍”的規(guī)定主要體現(xiàn)在第2條概括式的規(guī)定“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”；其次，第11條用肯定列舉式的方式展開說明可以起訴的事項，尤其是第8項“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的”的條文引起了爭議；以及第12條否定列舉出不可以起訴的行為，其中第4項“法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為”亦引起關(guān)注。

縱觀近年來三大訴訟結(jié)案情況：民事訴訟一審案件2014年收案數(shù)一共8307450萬件、刑事訴訟一審案件2014年收案數(shù)達1040457件；而行政訴訟2014年人民法院一審案件收案數(shù)僅141880件，后者與前兩者相比差距巨大，令人費解。行政機關(guān)每年做出的具體行政行為不計其數(shù)，為什么與受案結(jié)果極不相稱呢？在實際生活中，自上世紀90年代以來，我國信訪量不斷攀升，這從側(cè)面反映出需要起訴的行政案件實則層出不窮，是否是由于公共行政機關(guān)對行政相對人權(quán)利的漠視才致此局面不得而知，但對舊行政訴訟法的分析不難看出，行政訴訟案件的受案范圍的確過于狹窄，除了“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”之外其它權(quán)利如何受保護，第2條中受侵害的“合法權(quán)益”的概念范疇與第11條中列舉的權(quán)利，明顯是并集而非重疊的關(guān)系。其次，除應(yīng)予受理的“具體行政行為”之外，一些抽象行政行為、內(nèi)部行政行若存在違法事宜則能巧妙避開司法審查。

從公民角度而言，權(quán)益未得以全面保護；對于行政機關(guān)，司法并未起到良好的監(jiān)督；而而放眼整個社會，行政爭議的范圍又過于狹隘，無論從哪個方面來講，受案范圍都是亟待改進的。

二、受案范圍的立法修改

1、受案范圍肯定式與否定式列舉的修改

新《行政訴訟法》的第12條、第13條在肯定式列舉和否定式列舉中做了大力修改，尤其是第12條的范圍大大擴大至十二項，將對行政機關(guān)作出的關(guān)于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；認為行政機關(guān)侵犯其經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的；認為行政機關(guān)違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務(wù)的；對征收、征用及其補償決定不服的；認為行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金或者支付最低生活保障待遇、社會保險待遇的；認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的，納入受案范圍。

與此同時，按照黨的十八大和十八屆三中全會有關(guān)精神，繼續(xù)深入推進以簡政放權(quán)為重點的行政審批制度改革，下一步還可能承擔更多的公共服務(wù)和公共管理職能，其行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的，也應(yīng)當納入行政訴訟救濟渠道。為此，新法將依照規(guī)章授權(quán)的組織作出行政行為的侵權(quán)行為納入可訴范圍。

2、“具體行政行為”與“行政行為”的更替

維護公民、法人以及其他組織的合法權(quán)益，是我國《行政訴訟法》的關(guān)鍵的立法目的，1983年，《行政法概要》首次使用了具體行政行為與抽象行政行為的概念，并對二者進行了區(qū)分，當時主要用來限定可訴范圍。

舊的《行政訴訟法》的受案范圍是具體行政行為，這無疑是將與其對立的抽象行政行為排除在了受案范圍之外，所以當行政相對人因行政主體所作出的抽象行政行為而導(dǎo)致自身合法權(quán)益受到侵害時，其便無法通過行政訴訟的方式尋求救濟。同時，由于區(qū)分具體行政行為與抽象行政行為的標準日漸模糊，難以區(qū)分，因此在實踐中也有可能會出現(xiàn)法院以所訴行政行為為抽象行政行為為借口而巧妙躲避責任，不予受理行政相對人所提出維護自身合法權(quán)益的合理訴求，造成“立案難”的尷尬局面。因此修改后的《行政訴訟法》將“具體行政行為”改為“行政行為”，在一定程度上使立案的門檻降低，擴大了受案范圍。

三、受案范圍改革的評價

1、對列舉式受案范圍的概括分析

相較舊法的第11條肯定式受案范圍而言，新《行政訴訟法》第12條在整體結(jié)構(gòu)形式上并沒有太大的變化，二者皆以列舉的方式來表述“受案范圍”，而修改的亮點在于，新法添加了一些舊法未列舉的事項（見上文），其中增加的部分著實在立法層面上擴大了舊法原有的“受案范圍”。從立法原文來看，第12條第4項關(guān)于國家公共自然資源、第5項征收補償、第8項濫用權(quán)利限制競爭、第9項違法集資、第10項社會保障以及第11項土地房屋征收補償協(xié)議的確都是新增事項，但這僅僅是將司法案例成文化而已，在現(xiàn)實司法實踐中早已被納入了受案范圍，例如上文中提及的行政機關(guān)限制競爭在已存在的判例解釋中被列出，緊接著新法新增了“認為行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的”案件類型。這樣的修法結(jié)果，進一步證明在《行政訴訟法》適用過程中，法院離開立法原意的擴張解釋現(xiàn)象確實早已客觀存在。

2、受保護“合法權(quán)益”范圍未變

舊法第11條第5項“申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的”，將需要受保護的“合法權(quán)益”僅僅限定在“人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)”之間其實是不合理的，然而新《行政訴訟法》中對此并未作任何修改，立法機關(guān)給出了如下解釋：“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的其他合法權(quán)益，有的法律法規(guī)已有規(guī)定，本條也沒有列舉，為避免遺漏，彌補列舉的不足，本條保留了原法的兜底規(guī)定，并作了相應(yīng)修改”，言外之意即一方面在肯定受到新法保護的行政相對人合法權(quán)益不再限于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，另一方面卻仍表露出權(quán)益保護范圍的確定需要結(jié)合具體立法規(guī)定的意思。

3、將“具體行政行為”改為“行政行為”造成的弊端

新法最重要的改革之一“具體行政行為”的廢止，雖然的確是擴大了受案范圍，但改革后的“行政行為”實則稍顯籠統(tǒng)，并未進一步明確劃分具體行政行為、抽象行政行為以及內(nèi)部行政行為等情形以及針對不同情形所對應(yīng)的裁決方式、舉證責任或是起訴期限。

通過研究大陸法系行政訴訟法的相關(guān)內(nèi)容，我們不難發(fā)現(xiàn)像德國、日本這些典型的大陸法系國家對行政爭議都有著類型化的處理。如德國對行政訴訟的撤銷，是專門針對法定的“行政行為”；而給付訴訟則是針對一般的行政合同或是內(nèi)部行政行為，二者的審理規(guī)則實則不同。我國新《行政訴訟法》將各種類型的行政行為概括為“行政行為”，但卻未將所有行政行為類別化，其實會在一定程度上增加行政機關(guān)辦案的難度及效率，如審判此行政行為的類型而后確定有關(guān)的起訴期限、舉證責任或是裁判方式等。

【參考文獻】

[1] 袁 杰. 中華人民共和國行政訴訟法解讀[M]. 北京：中國法制出版社， 2015：45.

【作者簡介】

柯楊（1992—），女，陜西安康人，四川大學法學院2014級碩士研究生，主要研究方向：經(jīng)濟法。