趙津

摘要：為進(jìn)一步打破戶籍制度壁壘，各大城市推出積分落戶制度。積分落戶對(duì)于優(yōu)化人才引進(jìn)結(jié)構(gòu)，控制城市發(fā)展規(guī)模具有深遠(yuǎn)意義。然而在積分落戶本身的設(shè)計(jì)上忽視了對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷，缺乏政策起點(diǎn)公平，從目前的實(shí)施結(jié)果上看也存在公平性的詬病。因此，我們必須公平預(yù)設(shè)目標(biāo)人群，科學(xué)劃定落戶分值，堅(jiān)持正確價(jià)值導(dǎo)向，積極促進(jìn)社會(huì)公平，完善配套設(shè)施，推進(jìn)公共服務(wù)均等化。

關(guān)鍵詞：戶籍制度改革；積分落戶制度；公平性；農(nóng)民工群體

隨著城市化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市，這些流動(dòng)人口在為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)也為城市治理提出了新的挑戰(zhàn)。為提高在戶籍管理領(lǐng)域治理能力的現(xiàn)代化，各城市都相繼推行戶籍改革。近年來積分落戶制度成為超大城市、大城市的改革主流。積分落戶制度是在新型城鎮(zhèn)化背景下對(duì)我國(guó)城市戶口遷移政策的制度創(chuàng)新，旨在通過設(shè)置一套指標(biāo)體系，對(duì)外來人員落戶本地的條件進(jìn)行指標(biāo)量化賦分，并根據(jù)積分有序引導(dǎo)落戶。相比各地制定的不同積分指標(biāo)政策，2014年7月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》更加強(qiáng)調(diào)優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量。從一定程度上講，它有利于促進(jìn)社會(huì)公平，優(yōu)化人才引進(jìn)結(jié)構(gòu)，控制超大城市、特大城市的擴(kuò)張規(guī)模。根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》和《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，積分落戶制度將在城區(qū)常住人口300萬以上的I型城市、特大城市和超大城市實(shí)行。積分落戶制度被正是納入戶籍制度改革目標(biāo)，在戶籍制度改革中，積分落戶所涉及的群體體量雖小但社會(huì)關(guān)注度高，原因是這些城市的落戶需求不斷提高，尤其在嚴(yán)格控制人口規(guī)模的要求下，特大城市和超大城市通過積分落戶吸納什么的人落戶實(shí)際上是—項(xiàng)人口調(diào)控政策，應(yīng)把握制度要點(diǎn)，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，確保新政策平穩(wěn)有效地推行。本文將基于農(nóng)民工群體視域?qū)μ旖蚴蟹e分落戶制度的公平性進(jìn)行分析。

積分落戶打開了戶籍限制的“一扇門”，讓進(jìn)城務(wù)工人員和高端人才一樣有機(jī)會(huì)正真融入城市生活，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的“公平優(yōu)先，兼顧效率”。自從2014年1月1日實(shí)行的積分落戶居住證制度以來，天津市濱海新區(qū)幾萬名積分落戶人員名單已公布，并陸續(xù)辦理審核、遷戶、落戶手續(xù)。落戶后，他們將在醫(yī)療、社保、子女教育等方面享受同程待遇。濱海新區(qū)人口服務(wù)管理中心主任商培斌介紹，按照《天津市居住證管理暫行辦法》，由申請(qǐng)人所在單位統(tǒng)一報(bào)送積分人戶申請(qǐng)表，人社部們?cè)賹⑸暾?qǐng)分配給教育、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)、國(guó)土房管等部門“聯(lián)審”，各部門負(fù)責(zé)審核打分。人社部門負(fù)責(zé)管理積分，并根據(jù)發(fā)改委確定的“積分入戶人數(shù)”，按照分?jǐn)?shù)從高到低“擇優(yōu)錄取”。每年1月至4月，7月至10月有市行政許可服務(wù)中心分兩批次受理積分落戶申請(qǐng)。6月、12月公布“積分落戶人員名單”。據(jù)介紹，獲得居住證后，外來人口將在車務(wù)、報(bào)考、購(gòu)房、傳染病防治、預(yù)防接種、孕婦和嬰幼兒保健等方面享受到更多的公共服務(wù)。完成積分落戶后將在子女就學(xué)、高考、社保等方面享受更全面的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)同城待遇。

天津市積分落戶制度與以往相比體現(xiàn)了更多的公平性，參考標(biāo)準(zhǔn)更清晰化、多元化，人才評(píng)定更實(shí)務(wù)化、科學(xué)化，競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)更公開化、透明化，然而從推行積分落戶的總體情況來看，年紀(jì)越輕、學(xué)歷越高、專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級(jí)越高、繳納社保年限越長(zhǎng)總分越高。以農(nóng)民群體的視域而言，積分落戶制度下所謂的公平只限于對(duì)人才的公平，而對(duì)大部分農(nóng)民工而言是設(shè)置了更高的準(zhǔn)入門檻。

一、天津市積分落戶制度的公平性分析

關(guān)于公平，亞里士多德認(rèn)為公平就是不偏不倚、公正合理。羅爾斯在《正義論》中提出社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)該滿足兩個(gè)條件，此外還強(qiáng)調(diào)，公平不能忽視對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷?；诠叫跃S度的考慮，天津市積分落戶制度在政策起點(diǎn)和政策實(shí)施上均存在公平性缺陷。

（1）政策起點(diǎn)上的公平性探究

起點(diǎn)公平是指在不同行為中，使主體的起點(diǎn)條件平等。天津市積分落戶制度基本上以人才為導(dǎo)向的，以學(xué)歷、技術(shù)、資金引進(jìn)為主要目標(biāo)，相比之下，作為依靠勞動(dòng)力為生的農(nóng)民工群體在這些高指標(biāo)上顯得毫無優(yōu)勢(shì)。天津市的積分落戶政策規(guī)定積分指標(biāo)包括4類12項(xiàng)，第一類基本分中包括年齡、受教育程度、專業(yè)技術(shù)職業(yè)技能水平、社保、住房等5項(xiàng)指標(biāo)，體現(xiàn)了鼓勵(lì)年輕適用、穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定居所、擁有較高文化程度和職業(yè)技能水平的外來人員落戶的原則。單就受教育程度和專業(yè)技術(shù)職業(yè)能力水平而言既有很大差異，本科及以上學(xué)歷40分；大專學(xué)歷30分；普通高中和中職學(xué)歷20分。具有高級(jí)職稱50分；具有中級(jí)職稱40分；具有初級(jí)職稱20分。高級(jí)技師50分；技師40分；高級(jí)工30分；中級(jí)工15分；初級(jí)工5分。天津市農(nóng)民工種大部分是初中及以下學(xué)歷，按照文化程度和專業(yè)程度積分標(biāo)準(zhǔn)必然得分甚微。另外，社保、住房雖納入積分標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)于農(nóng)民工群體而言并不具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。一是農(nóng)民工的流動(dòng)性很強(qiáng)，考慮到企業(yè)利益最大化，會(huì)有極少數(shù)單位會(huì)提供社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)助，而農(nóng)民工自身更是沒有足夠的資金來支付社會(huì)保險(xiǎn)與保障。二是農(nóng)民工群體的工資普遍較低，天津市平均房?jī)r(jià)約在12000元-13000元/m2，而農(nóng)民工月薪約4500元，所以能夠在天津市購(gòu)房的農(nóng)民工少之又少。比起對(duì)積分落戶制度的關(guān)心，農(nóng)民工群體更關(guān)心的是他們的實(shí)際問題：怎么讓孩子順利在津讀書？工資如何不被拖欠？因此，積分落戶制度對(duì)其吸引力是極小的。而作為政策設(shè)計(jì)的統(tǒng)籌規(guī)劃，天津市積分落戶制度沒有充分考慮到各種機(jī)制、背景下的差異，把農(nóng)民工與本科生，甚至是研究生、博士、技師等放在同一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)上，就政策起點(diǎn)而言顯然是不公平的。

從天津市積分落戶制度設(shè)計(jì)的具體條文中也存在著公平性缺陷。一是收入差距上的歧視，積分落戶指標(biāo)中規(guī)定上一年度繳稅額10萬元以上，本年度年檢合格的在津注冊(cè)企業(yè)，個(gè)人在該企業(yè)投資額在500萬元以上30分；近3年在本市依法繳納個(gè)人所得稅累計(jì)10萬元及以上20分。這些指標(biāo)對(duì)于農(nóng)民工群體而言是可望而不可即的。二是年齡差距上的歧視，天津市積分落戶政策規(guī)定35周歲以下（含35周歲）20分；36至45周歲10分。中山大學(xué)法學(xué)院教授黃巧燕如認(rèn)為，積分落戶部分條件和要求并不合理，明顯的嫌貧愛富、嫌老愛壯；大部分只從城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求出發(fā)考慮各項(xiàng)入戶條件，農(nóng)民工群體的貢獻(xiàn)及合理需要是尚待關(guān)注的。再者，制度在設(shè)計(jì)過程中缺乏農(nóng)民工群體的有效參與，許多農(nóng)民工對(duì)積分落戶制度并不知情，農(nóng)民工群體的利益訴求沒有得到有效合理的表達(dá)。

（2）政策實(shí)施上的公平性探究

文中對(duì)政策實(shí)施上公平性的考察主要是基于對(duì)政策實(shí)施結(jié)果公平性的考察。結(jié)果公平是人們追求公平的最終目的，指人們參與社會(huì)活動(dòng)之后獲得待遇分配所具有的公平性。在天津市通過積分落戶的主要是教師、公務(wù)員及醫(yī)護(hù)人員，而農(nóng)民工是少之又少。作為弱勢(shì)群體，農(nóng)民工群體無法有效達(dá)到積分要求，指標(biāo)分配過程中也欠缺對(duì)農(nóng)民工群體的特殊關(guān)懷，致使呈現(xiàn)出政策實(shí)施結(jié)果上的公平性欠缺。

雖然上文基于農(nóng)民工群體的視域指出了天津市積分落戶制度在政策設(shè)計(jì)和政策實(shí)施上存在公平性的缺陷，但出于超大城市自身發(fā)展的需要，引進(jìn)年輕有為的人才也是合理之舉，并且一旦徹底放寬落戶標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)有大批人涌入超大城市，無論從自然環(huán)境的承受能力還是與戶籍相關(guān)的無法剝離的利益，如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、交通等方面的問題會(huì)加重超大城市的負(fù)擔(dān)。積分落戶政策在不斷的調(diào)整，夾雜在掌聲中的爭(zhēng)議聲多數(shù)是由于政策背景溝通不足以及指標(biāo)設(shè)定缺乏透明及公共參與。

二、完善天津市積分落戶制度公平性的對(duì)策研究

（一）政策設(shè)計(jì)中充分考慮公平

1.公平預(yù)設(shè)目標(biāo)人群

目標(biāo)人群的預(yù)設(shè)關(guān)乎積分落戶的根本。積分落戶制度在設(shè)計(jì)時(shí)既要考慮不能成為現(xiàn)行落戶政策的“翻版”，關(guān)鍵要找準(zhǔn)“落腳點(diǎn)”，選好目標(biāo)人群。在選擇積分指標(biāo)時(shí)要處理好“重點(diǎn)”即高等院校畢業(yè)生和留學(xué)回國(guó)人員為代表的“人才”和“盲點(diǎn)”即技術(shù)工人和職業(yè)院校畢業(yè)學(xué)生為代表的“技能人員”，要堅(jiān)持能力為本，促進(jìn)社會(huì)公平。

2.科學(xué)劃定落戶分值

有條件的準(zhǔn)入和門檻過高是當(dāng)下積分落戶制度備受爭(zhēng)議的地方。很多學(xué)者提出既要注重學(xué)歷、職稱，也要重視工作年限，科學(xué)設(shè)定積分。黃明教授認(rèn)為，要以具有合法穩(wěn)定職業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）、參加城鎮(zhèn)社保年限。連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，合理設(shè)置積分分值。各地根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)正價(jià)加分項(xiàng)，讓積分更多地惠及底層人民群眾；進(jìn)一步提高工作年限和居住年限的分值，適當(dāng)降低學(xué)歷和技能分值，縮小分值差距。其次，分值的分配要考慮到人才結(jié)構(gòu)的合理性?？茖W(xué)劃定分值如果看作是公平性的起點(diǎn)，那么實(shí)施過程中的打分就是不可或缺的過程，只有在保證起點(diǎn)和過程公平的前提下結(jié)果才有可能保障公平。作為評(píng)分主體的政府，首先要保障信息公開，保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；其次要通過舉辦聽證會(huì)等形式聽取包括農(nóng)民工群體在內(nèi)的基層人民群眾的聲音和訴求，做到過程的公平公正公開，防止尋租和腐敗。

（二）政策實(shí)施中嚴(yán)格落實(shí)公平

1.堅(jiān)持正確價(jià)值導(dǎo)向，積極促進(jìn)社會(huì)公平

無論是積分落戶制度還是審批落戶制度，其最終目的是實(shí)現(xiàn)剝離與戶籍相關(guān)的附加利益，還原人口信息管理的功能。戶籍改革中很多像天津市一樣的大城市幾乎都陷入里一個(gè)誤區(qū)，就是把合理引進(jìn)外來人口變相地成為人才引進(jìn)。從“以人為本”的原則出發(fā)，積分落戶制度甚至是以后不斷深化的戶籍制度改革都應(yīng)充分考慮農(nóng)民工群體的實(shí)際貢獻(xiàn)和合理訴求，要提供一個(gè)相對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，充分彰顯人性化。其次，要加快產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和轉(zhuǎn)移，增加中小城市的吸引力，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力有效的合理流動(dòng)，縮小貧富差距，讓改革福利惠及更多民眾，促進(jìn)社會(huì)的公平正義。

2.完善配套設(shè)施，推進(jìn)公共服務(wù)均等化

戶籍制度的變革是“形”，戶籍的附加福利是“實(shí)”，實(shí)際上，戶籍制度的不斷改革仍沒有跳出戶籍與福利互綁的模式。2012年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》明確指出：“著力解決農(nóng)民工實(shí)際問題，對(duì)農(nóng)村人口已落戶城鎮(zhèn)的，要保證其享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益。對(duì)暫時(shí)不具備落戶條件的農(nóng)民工，要有針對(duì)性地完善相關(guān)制度，下大力氣解決他們當(dāng)前在勞動(dòng)報(bào)酬、子女上學(xué)、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、住房、社會(huì)保障等方面突出問題?！?/p>

三、結(jié)語

超大城市的戶籍在當(dāng)下仍是一種較為緊缺的社會(huì)公共資源，調(diào)整戶口遷移政策，建立和完善積分落戶制度，從數(shù)百萬的存量人口中選取落戶城市及敏感又復(fù)雜，但應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，積分并非簡(jiǎn)單條件的堆砌，其背后反映的是勞動(dòng)成果的積累、能力的積淀，是牽動(dòng)著民心的大事。因此，要堅(jiān)持公平公正的原則，杜絕尋租腐敗，防止公共政策的“特殊化”，要充分體現(xiàn)積分落戶制度的合理性和科學(xué)性。

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