余本昌

摘要：自韋伯在上個(gè)世紀(jì)初提出官僚制以來(lái)，其理論飽受批評(píng)和爭(zhēng)議。批評(píng)者認(rèn)為，官僚制所倡導(dǎo)的理性與效率會(huì)阻礙民主的發(fā)展、個(gè)人目標(biāo)會(huì)與集體目標(biāo)沖突、非人格化導(dǎo)致人性的喪失等。并且針對(duì)官僚制的缺陷，一些西方學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該摒棄官僚制，進(jìn)而提出一系列的改進(jìn)方案，如政府改造理論、新公共服務(wù)理論。本文則是抱著重新審視官僚制的態(tài)度來(lái)對(duì)官僚制進(jìn)行闡述，進(jìn)而給出筆者對(duì)于官僚制的一些評(píng)價(jià)。

關(guān)鍵詞：韋伯；官僚制；理性

一、官僚制理論的提出

官僚制理論是在資本主義開(kāi)始向帝國(guó)主義過(guò)渡時(shí)期有德國(guó)學(xué)者韋伯提出的，但他并非直接是提出官僚制組織這一概念，而是首先從權(quán)威的角度將組織進(jìn)行分類。他認(rèn)為，任何一種組織形式都是以某種形式的權(quán)威作為基礎(chǔ)的，權(quán)威能消除混亂、帶來(lái)秩序，沒(méi)有權(quán)威的組織是無(wú)法實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的。根據(jù)權(quán)威合法化的方式，韋伯對(duì)不同類型的組織進(jìn)行了區(qū)分。他認(rèn)為有三種合法化的權(quán)威，由此出現(xiàn)三種不同的組織形式，即“神秘化的組織”、“傳統(tǒng)的組織”和“合理一合法化組織”?！吧衩鼗M織”行使權(quán)威的方式是基于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的人格，它以對(duì)個(gè)人的崇拜、迷信為基礎(chǔ)。這—類型的組織中，由于領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威僅僅是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的人格，組織成員對(duì)命令的服從，就僅僅是基于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的感召力和鼓動(dòng)力，因此，這種組織并不穩(wěn)固，常出現(xiàn)“人存政舉，人亡政息”的現(xiàn)象?！皞鹘y(tǒng)組織”中，命令和權(quán)威的基礎(chǔ)是先例和慣例，習(xí)慣是偉大的仲裁者。這類組織的權(quán)威具有明顯的世襲性、封建性和絕對(duì)性的特點(diǎn)?！昂侠砘缓戏ɑM織”中，權(quán)威的基礎(chǔ)是組織內(nèi)部的各種制度和規(guī)則，人們對(duì)權(quán)威的服從是由于有了依法建立的等級(jí)體系，這類組織也就是“官僚制”?；诔谗攘Φ摹吧衩鼗M織”由于過(guò)于帶感情色彩并且是非理性的，而且“傳統(tǒng)組織”的效率較差，其管理單純是為了保存過(guò)去的傳統(tǒng)而行事，所以只有合理合法的權(quán)威才能作為行政組織的基礎(chǔ)，這就是“理想的官僚制”。

二、官僚制的內(nèi)容

官僚制是一種以分部-分層、集權(quán)統(tǒng)一、指揮-服從等為特征的組織形態(tài)，亦即現(xiàn)代社會(huì)實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織。它是一種高度理性化，從純技術(shù)的觀點(diǎn)來(lái)說(shuō)，也是效率最高的組織形式。其具體特征如下：

1.對(duì)經(jīng)常性的工作進(jìn)行固定的分工，作為職務(wù)的義務(wù)；對(duì)履行這些義務(wù)所需要的權(quán)力同樣進(jìn)行固定的分工，招聘符合規(guī)定資格的人員履行這些義務(wù)：

2.職務(wù)等級(jí)和審級(jí)的原則，也就是說(shuō)，機(jī)構(gòu)的上下級(jí)安排固定，上級(jí)監(jiān)督下級(jí)：

3.職務(wù)的執(zhí)行建立在文書(shū)之上，一切重要的命令和決定都應(yīng)形成正式的文件下達(dá)，并且要記錄在案，用畢歸檔；

4.適應(yīng)專門(mén)化職務(wù)需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制：

5.官員職務(wù)的執(zhí)行是依據(jù)一般的、或多或少固定的、詳盡說(shuō)明的、可以學(xué)會(huì)的規(guī)則進(jìn)行的：

6.合理合法的人事行政制度。具體來(lái)說(shuō)：（1）職務(wù)就是職業(yè)，要求有培訓(xùn)和進(jìn)行一般規(guī)定的專業(yè)考試作為聘任的條件。（2）官員的社會(huì)地位通過(guò)等級(jí)制度的規(guī)定保證。（3）官僚體制的官員是通過(guò)任命產(chǎn)生的，由選舉產(chǎn)生的官員不是純粹官僚體制的任務(wù)。（4）存在法律保障的職務(wù)終身制。（5）官員定期拿到貨幣報(bào)酬，采用固定的薪金和退休金這種年老保障形式。（6）與機(jī)構(gòu)的等級(jí)制度相適應(yīng)，官員按資歷晉升，并注重專業(yè)能力；

7.組織管理的非人格化，公務(wù)活動(dòng)和私人生活要分開(kāi)，不得摻雜個(gè)人的感情、偏好等非理性的因素。

由此我們可以看出，官僚制的本質(zhì)實(shí)際上就是理性，并在理性之下追求效率。

三、批判官僚制

自韋伯提出官僚制以來(lái)，受到的批判甚多。關(guān)于這些批判，我們將以官僚制的本質(zhì)及其所體現(xiàn)的特征進(jìn)行總結(jié)。

1.理性與效率。官僚制的本質(zhì)實(shí)際上就是理性，并在理性之下追求效率。官僚化是行為理性化在行政管理上的具體表現(xiàn)，它滲透到了西方文化的所有領(lǐng)域。西方理性化的總體趨勢(shì)是眾多因素相互作用的結(jié)果，而資本主義市場(chǎng)的擴(kuò)張是最主要的推動(dòng)力，體現(xiàn)在官僚制組織形式中的理性化，將成為限制人類激情和個(gè)人自由的“鐵籠”。并且，公共選擇理論同樣認(rèn)為，由于官僚機(jī)構(gòu)居于壟斷地位，不受制于利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)，造成其浪費(fèi)成性，毫無(wú)效率，不能滿足消費(fèi)者或公民的偏好。

2.分工與專業(yè)化。人們普遍認(rèn)為，分工使得從事不同作業(yè)或流程的人員更加專業(yè)化，可以熟練掌握作業(yè)技能，進(jìn)而提高工作效率。然而，西蒙認(rèn)為，分工只不過(guò)是不同的人在同一時(shí)間、同一地點(diǎn)做不同的工作而已，分工并不是有效行政的條件。而且，官僚系統(tǒng)的專業(yè)化，其職能是如此的高度集中以至于官僚系統(tǒng)中的人們不再是自主的、獨(dú)立的、能在心理上自我實(shí)現(xiàn)的個(gè)體。從這點(diǎn)看，官僚制不是服務(wù)于人的自我實(shí)現(xiàn)，而只是為人提供安全和經(jīng)濟(jì)利益。這個(gè)系統(tǒng)要求雇員放棄自主性和原則性，用一種原始的行為做事，缺乏創(chuàng)造性。

3.分層的等級(jí)權(quán)力體系。等級(jí)制原則被看作是構(gòu)建一種讓人不能忍受的不平等、唯命是從、完全依賴組織成員的制度。權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)模式使人們降格為被動(dòng)的接受者，甚至成為這一階層系統(tǒng)中的一份子，讓他們無(wú)法實(shí)施有意義的行動(dòng)，也阻礙了他們積極參與改良組織決策的制定。在一個(gè)等級(jí)制的組織中，下層的雇員缺少一種歸屬感，逐漸淪為組織的工具，并成為組織這一“機(jī)械”的一個(gè)部件。這樣的結(jié)果就可能會(huì)導(dǎo)致，“在處于壓迫中的底層官員來(lái)說(shuō)，為了彌補(bǔ)現(xiàn)狀，他們冠冕堂皇地指責(zé)比他們地位還要低得公民，不顧人們真實(shí)的需要而隨便解釋法律條文。對(duì)待那些服務(wù)對(duì)象時(shí)，官僚也從不根據(jù)良好意愿出發(fā)，而是用獨(dú)斷的不可理喻的口吻，平白僵硬的故作權(quán)威?！?/p>

4.“繁文縟節(jié)”。新公共管理的代表人物奧斯本曾說(shuō)，大部分的公共組織被他們的規(guī)章制度左右。官僚機(jī)構(gòu)制定出無(wú)數(shù)個(gè)規(guī)章來(lái)防止錯(cuò)誤的發(fā)生，而且，出于對(duì)官僚工作的信賴與規(guī)范的需要，導(dǎo)致了官員過(guò)度強(qiáng)調(diào)規(guī)則的重要性。于是，他們忘了制定規(guī)則的初衷，由于“目標(biāo)的錯(cuò)位”，強(qiáng)化規(guī)則的重要性往往超過(guò)了官僚機(jī)構(gòu)最終所要達(dá)到目標(biāo)的本身。人們對(duì)于官僚機(jī)構(gòu)的抱怨還存在于其無(wú)處不在的規(guī)章制度將每個(gè)個(gè)體的公眾當(dāng)作個(gè)案來(lái)處理，然而事實(shí)上，每個(gè)人的需求并不相同。

5.非人格化。官僚制所表現(xiàn)出來(lái)的是理性與效率，人們?cè)谧非罄硇?、合理化，并把管理作為一種手段來(lái)達(dá)到目標(biāo)，但是在這個(gè)過(guò)程中人們卻開(kāi)始迷失，作為一種手段的管理成為一種目的，人性的需求和多樣化被一點(diǎn)點(diǎn)遺忘，人成為一種工具。美國(guó)學(xué)者霍梅爾提到，官僚制度催生了一個(gè)非人性化的物種。人們的社會(huì)關(guān)系正被轉(zhuǎn)換為控制的關(guān)系。政治，尤其是民主政治，作為一種基于公眾自身需要而決定社會(huì)領(lǐng)域目標(biāo)的方式，其成色也逐漸褪去。它被行政管理取代了。

由于官僚制的這些缺陷，西方的學(xué)者對(duì)官僚制提出了全面的質(zhì)疑，他們紛紛提出要突破官僚制甚至擯棄官僚制。大衛(wèi)·奧斯本和泰德·蓋布勒在《重塑政府》中認(rèn)為“官僚制變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下，它在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的九十年代已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)了”，因此要擯棄官僚制。

四、官僚制的價(jià)值

雖然韋伯所提出的官僚制飽受爭(zhēng)議，但不可否認(rèn)的是官僚制理論對(duì)后來(lái)的行政組織及其管理手段都存在重大的影響，韋伯也因此榮膺“組織理論之父”。下面，本文就從理論價(jià)值與實(shí)踐價(jià)值兩個(gè)角度來(lái)評(píng)價(jià)官僚制這一理論。

（一）理論價(jià)值

（1）韋伯在提出官僚組織理論之前，將組織形態(tài)與權(quán)威聯(lián)系起來(lái)，對(duì)各種社會(huì)組織進(jìn)行比較研究，提出了一個(gè)對(duì)不同組織的性質(zhì)、心態(tài)、特征進(jìn)行分析的理論框架，這既是對(duì)歷史上權(quán)力問(wèn)題研究的重要發(fā)展，又為后人研究組問(wèn)題指出了一個(gè)重要的方向。

（2）在當(dāng)時(shí)整個(gè)社會(huì)都在追求一種科學(xué)的管理方式，提高組織效率時(shí)，韋伯所提出來(lái)的官僚制為這種社會(huì)追求提供一種合適的組織理論，將科學(xué)管理這一概念更加具體化，為實(shí)施科學(xué)化的管理奠定了必要的基礎(chǔ)。

（二）實(shí)踐價(jià)值

1、時(shí)代的適應(yīng)性。韋伯認(rèn)為，理性官僚制的建立與發(fā)展必須有相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)前提，它包括貨幣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政管理強(qiáng)度的深化和理性交流手段的發(fā)展，是行政管理具有純技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)，如明確性、可預(yù)測(cè)性等。資本主義工業(yè)大生產(chǎn)時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況為理性官僚制發(fā)揮作用提供了良好的基礎(chǔ)。它的出現(xiàn)是人類思想史上的巨大進(jìn)步，它解決了此前傳統(tǒng)社會(huì)組織管理的缺陷，以其標(biāo)準(zhǔn)化的組織結(jié)構(gòu)、秩序化的工作流程和規(guī)范化的管理模式，力圖在無(wú)序中建立秩序，保證了發(fā)展初期的公共行政活動(dòng)的嚴(yán)密性、合理性和確定性。

2、普適性。在歷史上乃至現(xiàn)在，官僚制仍然是許多政府組織和其它大型組織的主要組織形式，其在精確性、嚴(yán)密性、快捷性、可預(yù)期性等方面是其它社會(huì)組織形式所無(wú)法相比的，正因?yàn)槿绱?，它是一種普適性的組織模式，對(duì)于軍隊(duì)、工廠企業(yè)、宗教組織等都具有積極意義，尤其是在企業(yè)的普遍推行極大的推動(dòng)了西方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3、管理的適用性。（1）理性官僚制主張嚴(yán)格的遵守規(guī)章制度，嚴(yán)格要求按照規(guī)則行事，實(shí)施制度化管理，這種體制在某種程度上的確容易導(dǎo)致壓抑人性，抹殺創(chuàng)造力和積極性，但是也正是這種制度打破了奴隸社會(huì)以來(lái)人身依附格局下對(duì)人的更大的束縛，它通過(guò)對(duì)早期行政中的特權(quán)、門(mén)第、血統(tǒng)等不合理因素的否定，給予個(gè)人更大的自由，從而在一定程度上實(shí)現(xiàn)了人的自由和對(duì)人的個(gè)性價(jià)值的尊重。（2）官僚制機(jī)構(gòu)主張的組織、分工和專業(yè)化保證了中央政府能夠及時(shí)有效地對(duì)地方政府進(jìn)行控制和管理，保證了中央層級(jí)的政策和命令能夠徹底貫徹到地方，地方也能將自身的利益訴求反映到中央層級(jí)。保證了職責(zé)權(quán)限的明確劃分.因此，沒(méi)有官僚機(jī)構(gòu)的分工和專業(yè)化，就不可能保證大型政府組織的正常運(yùn)行，也就不可能提出任何大規(guī)模的規(guī)劃。

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