淺談如何做好土地管理與規(guī)劃的新措施

李波

摘 要：義務(wù)本位觀念在我國土地管理和土地保護(hù)方面長期存在，使得產(chǎn)權(quán)在土地管理和保護(hù)方面的作用無法充分體現(xiàn)，制約了我國土地管理、保護(hù)工作的健康發(fā)展。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、思想、文化各方面都發(fā)生了翻天覆地的巨大變化，市場經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)土地管理、使用工作提出了迫切需求。加快土地管理改革迫在眉睫。文章圍繞我國土地管理和規(guī)劃有關(guān)問題進(jìn)行探討，簡要介紹了土地發(fā)展權(quán)的基本概念、特點(diǎn)及功能，強(qiáng)調(diào)了深化改革土地管理制度的現(xiàn)實(shí)意義和主要內(nèi)容，闡述了做好土地規(guī)劃的基本措施，分析了創(chuàng)新土地管理辦法的主要方向。

關(guān)鍵詞：土地發(fā)展權(quán)；城市土地管理；新措施

引言

土地是最基本的生產(chǎn)資料，人類歷史的發(fā)展很大程度上都是圍繞土地的利用、開發(fā)或者是所有權(quán)變更而開展、實(shí)施的。我國是陸地大國，國土面積廣大，但人口眾多，且地理、地質(zhì)條件復(fù)雜，人均可利用國土資源相對(duì)較低。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)總量的不斷提高，土地資源緊張問題日益凸顯，已經(jīng)成為制約我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要瓶頸之一。做好土地規(guī)劃管理，提高土地資源綜合利用水平，充分發(fā)揮土地資源在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定方面的積極作用，是當(dāng)前各級(jí)政府和土地管理部門的重要任務(wù)之一。

1 土地發(fā)展權(quán)簡介

1.1 土地發(fā)展權(quán)的基本概念

所謂土地發(fā)展權(quán)，是指按照相應(yīng)規(guī)范對(duì)土地資源進(jìn)行利用，并在此基礎(chǔ)上謀求更大發(fā)展的權(quán)利。其本質(zhì)是土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人為了實(shí)現(xiàn)某種目的，對(duì)土地資源用途予以改變或深入挖掘土地利用效率的權(quán)利。按照我國現(xiàn)行的《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，我國土地性質(zhì)包括農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三種。不同土地性質(zhì)的土地，其在生生產(chǎn)活動(dòng)中所體現(xiàn)出來的經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值也是不一樣的，這一點(diǎn)，是由人類中心主義所決定的。

1.2 土地發(fā)展權(quán)的特點(diǎn)

從上文中關(guān)于土地發(fā)展權(quán)基本概念的闡述，可以從中看到土地發(fā)展權(quán)具有以下幾方面特點(diǎn)：一是抽象性，和其它產(chǎn)權(quán)不同的地方在于，土地發(fā)展權(quán)所指代的土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人所具有這種改變土地用途或者提高土地利用效率的權(quán)利缺乏實(shí)體標(biāo)志，是一種抽象性的概念。二是階段性。土地發(fā)展權(quán)謀求的是未來土地價(jià)值的提升，這種價(jià)值的提升，是以土地當(dāng)前利用狀況為參照對(duì)象的，不同階段，土地的利用狀況往往也是不一樣的，從而導(dǎo)致土地發(fā)展權(quán)所針對(duì)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。三是潛在性，土地發(fā)展權(quán)存在于所有土地實(shí)物上，但其追求的價(jià)值增值是針對(duì)后續(xù)時(shí)間內(nèi)土地用途改變或土地利用效率的提升，這種增值是可能發(fā)生變化的，非即時(shí)的，因此說是具有一定的潛在性。

1.3 土地發(fā)展權(quán)的功能

從法學(xué)角度講，土地發(fā)展權(quán)屬于民事權(quán)利的范疇，其設(shè)立的基本功能第一項(xiàng)就是要為權(quán)利人實(shí)現(xiàn)更多的利益。第二項(xiàng)就是土地管理方面的功能，籍由對(duì)土地發(fā)展權(quán)的控制、調(diào)節(jié)，政府編制的土地利用規(guī)劃能夠順利實(shí)施，在對(duì)農(nóng)業(yè)用地、環(huán)境敏感地帶以及歷史古跡等的保護(hù)、利用方面，土地發(fā)展權(quán)的存在也起著極為重要的落實(shí)、保障作用。土地發(fā)展權(quán)的設(shè)立與實(shí)施，是政府開展土地資源開發(fā)管理的有效手段，能夠極大促進(jìn)土地開發(fā)、規(guī)劃、使用、管理效率的提升，由于土地發(fā)展權(quán)明確了土地增值受益人，從而使得土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人的合法利益得到足夠保障，使得土地轉(zhuǎn)讓、流通更為通暢、順利。

2 深化改革土地管理制度的現(xiàn)實(shí)意義

土地資源的開發(fā)、利用意義影響重大，意義深遠(yuǎn)。為了規(guī)范土地資源開發(fā)與使用，我國出臺(tái)了專門的法律、法規(guī)和規(guī)范性制度文件，形成了一套相對(duì)完善的制度保障體系。其中，耕地的數(shù)量直接影響到糧食產(chǎn)量，進(jìn)而關(guān)系到糧食供應(yīng)情況，是國家糧食安全的重要保障因素。必須嚴(yán)格保證國家耕地規(guī)定數(shù)額，切實(shí)做好土地用途管理，土地的使用必須遵循建設(shè)用地規(guī)劃，禁止非法超標(biāo)用地和違規(guī)用地，將建設(shè)用地規(guī)?？偭靠刂圃跇?biāo)準(zhǔn)范圍之內(nèi)。盡量減少工業(yè)、商業(yè)建設(shè)用地對(duì)耕地的占用，堅(jiān)決執(zhí)行耕地占卜平衡和先補(bǔ)后占制度，把保護(hù)耕地，尤其是保護(hù)基本農(nóng)田作為土地管理制度改革的重要任務(wù)，加大國土綜合整治力度，促進(jìn)土地資源的節(jié)約、集約、高效利用，嚴(yán)格保護(hù)耕地資源。具體來說，要做到以下幾個(gè)方面：

（1）建立健全土地使用審批制度，通過嚴(yán)密、科學(xué)、合理的規(guī)范制度、程序?qū)ν恋氐拈_發(fā)、使用行為予以強(qiáng)力的約束與管控，以確保土地的合法使用以及使用效益的充分體現(xiàn)，土地使用審批制度要從投資強(qiáng)度、稅收額度、環(huán)保程度、產(chǎn)業(yè)鏈條長度等方面逐項(xiàng)審查項(xiàng)目，采取量化指標(biāo)的方式對(duì)招商引資和項(xiàng)目落地建設(shè)工作加以科學(xué)引導(dǎo)和嚴(yán)格規(guī)范。

（2）逐步完善土地資源審批、供應(yīng)、使用一條龍的土地批后監(jiān)管體系。首先要做好土地審批程序的編制、設(shè)計(jì)工作，優(yōu)化審批流程，減少不必要審批環(huán)節(jié)，方便審批對(duì)象辦理手續(xù)，嚴(yán)格控制審批時(shí)限。

其次要從供地率、項(xiàng)目開工率、項(xiàng)目竣工率、項(xiàng)目投產(chǎn)率指標(biāo)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)著手，做好土地高效利用工作，促進(jìn)土地利用水平的提升。最后要加強(qiáng)用地監(jiān)管力度，針對(duì)違法用地、違規(guī)用地加大查處力度，減少、盤活閑置土地，實(shí)行企業(yè)土地利用誠信檔案制度，規(guī)范企業(yè)用地行為。

（3）構(gòu)建科學(xué)完善的土地供應(yīng)制度體系。在供地審批時(shí)要嚴(yán)格把關(guān)投資強(qiáng)度和投資進(jìn)度等關(guān)鍵指標(biāo)。根據(jù)不同地區(qū)，不同發(fā)展階段和不同產(chǎn)業(yè)的具體情況，因地制宜地開展土地計(jì)劃編制工作，確保用地規(guī)劃有針對(duì)性，切實(shí)可行，讓有限的用地計(jì)劃指標(biāo)發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

3 做好土地規(guī)劃的基本措施

土地規(guī)劃是土地開發(fā)、利用管理的基礎(chǔ)和藍(lán)圖，要做好土地管理工作，首先要做好土地規(guī)劃。要不斷提高土地規(guī)劃編制質(zhì)量水平，讓土地規(guī)劃的引導(dǎo)效能得以充分發(fā)揮。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逐步加快，土地規(guī)劃在城市發(fā)展建設(shè)中所發(fā)揮的影響和作用日益凸顯。各級(jí)政府要充分認(rèn)識(shí)到土地規(guī)劃的重要性，認(rèn)真貫徹土地管理，規(guī)劃先行的理念，不但提高規(guī)劃的科學(xué)性、融合性和全域指導(dǎo)性。推動(dòng)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃的對(duì)接、融合工作，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境建設(shè)和人居環(huán)境建設(shè)夯實(shí)基礎(chǔ)保障。

4 創(chuàng)新土地管理辦法的主要方向

一是要嚴(yán)格控制土地征用范圍，明確公益性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目用地的區(qū)別，逐步減少經(jīng)營性用地規(guī)模。二是加快實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤措施，保障農(nóng)村建設(shè)發(fā)展資金來源，解決失地農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障問題。三是加大低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用步伐，緩解城鎮(zhèn)減少對(duì)耕地的需求壓力。

5 結(jié)束語

土地資源的科學(xué)管理和使用，是國家健康發(fā)展，乃至實(shí)現(xiàn)長治久安的重要基礎(chǔ)。做好土地資源關(guān)和規(guī)劃，功在社稷，利在千秋。各級(jí)政府和土地管理部門要充分認(rèn)識(shí)到做好土地管理和規(guī)劃工作的重要意義。建立健全土地管理制度保障體系，創(chuàng)新土地管理辦法措施，深化土地管理制度改革，充分發(fā)揮土地資源效能，用最低限度的土地資源滿足更多的生產(chǎn)、生活需要，為實(shí)現(xiàn)國家、人民的根本利益提供堅(jiān)實(shí)的土地支持。

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