當(dāng)前農(nóng)地改革評(píng)析及建議

譚文濤

【摘 要】我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地制度弊端多，改革呼聲高，農(nóng)地改革也就當(dāng)然成為黨的十八大及隨后三中全會(huì)的重要議題之一。但近年來(lái)國(guó)家出臺(tái)的一些農(nóng)地改革政策總體上偏于保守，離解決實(shí)際問(wèn)題的距離還很遠(yuǎn)。一個(gè)有效的土地制度，必須是能夠反映并適應(yīng)客觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)并發(fā)揮其激勵(lì)功能。我國(guó)未來(lái)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的最終取向，應(yīng)是賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)?，F(xiàn)階段至少可以考慮賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以永佃權(quán)內(nèi)涵。此外，還要解決好“權(quán)大于法”的問(wèn)題，盡早解決官員土地違法成本過(guò)低的問(wèn)題。如果不限制國(guó)家和官員對(duì)農(nóng)村土地?fù)碛械臒o(wú)限權(quán)力，法俢得再好也只能成為一紙空文。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)地；產(chǎn)權(quán)制度改革；永佃權(quán)；法治

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的弊端太多，因此改革的呼聲一直很高，農(nóng)地改革也就當(dāng)然成為黨的十八大及隨后的三中全會(huì)的重要議題之一。然而幾年過(guò)去了，目前農(nóng)村的情況依然沒(méi)有多大的改觀，侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的事件還是不斷發(fā)生，土地資源流失依然很嚴(yán)重。

一.我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的演進(jìn)

土地改革，是中國(guó)民主革命的基本任務(wù)和主要內(nèi)容。1947年7月中共中央出臺(tái)的《中國(guó)土地法大綱》，規(guī)定廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，解放區(qū)掀起土地改革熱潮。新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨即著手將在老解放區(qū)推行的土地改革方法在新解放區(qū)推廣。1950年6月30日公布施行的《中華人民共和國(guó)土地改革法》第一條規(guī)定：“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)的工業(yè)化開(kāi)辟道路”。第三十條規(guī)定：“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)、買賣及出租其土地的權(quán)利”。 可見(jiàn)，這時(shí)的農(nóng)民土地所有制，是一種集所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)于一體的完全私有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。這種邊界界定清晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，極大地激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到迅速恢復(fù)和發(fā)展，農(nóng)民生活水平也相應(yīng)地得到很大改善。然而好景不長(zhǎng)，隨著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的瘋狂推進(jìn)，在短短的幾年時(shí)間里，農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式就從最初個(gè)別的互助組、初級(jí)社，迅速發(fā)展到高級(jí)社，直至人民公社化運(yùn)動(dòng)浪潮席卷全國(guó)。至此，除社員自留地外，公有產(chǎn)權(quán)成為農(nóng)村唯一的產(chǎn)權(quán)類型，土地改革后形成的農(nóng)民土地所有制的私有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)基本消失，這極大地?fù)p害了農(nóng)民的利益，挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)嚴(yán)重倒退，農(nóng)民生活水平每況愈下。

十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)步入改革開(kāi)放新時(shí)期。經(jīng)濟(jì)體制改革率先在農(nóng)村起步，核心是改革人民公社體制下不合理的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，尤其是土地使用權(quán)制度。于是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國(guó)各地迅速推廣開(kāi)來(lái)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，打破了人民公社時(shí)期土地“公有公營(yíng)”的格局，賦予農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行以農(nóng)民家庭為單位的分戶承包經(jīng)營(yíng)，較好地實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離。土地所有權(quán)和處置權(quán)仍歸集體所有，土地使用權(quán)和收益權(quán)則在集體與農(nóng)民之間進(jìn)行了有益于農(nóng)民的分割，從而極大地激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的主動(dòng)性和積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。然而，隨著政策的推行，各種矛盾和問(wèn)題也很快暴露出來(lái)，特別是政府侵害農(nóng)民利益的事件接連發(fā)生，農(nóng)民怨聲載道。近年來(lái)，國(guó)家在努力穩(wěn)定包關(guān)系、延長(zhǎng)承包期的同時(shí)，還積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，以期實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)、技術(shù)、資本資源的優(yōu)化配置?，F(xiàn)階段農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排更突出地體現(xiàn)出“雙重”兩權(quán)分離的態(tài)勢(shì)，即在堅(jiān)持農(nóng)地所有權(quán)和承包權(quán)分離的基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥地推進(jìn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離[1]。理論上，這似乎適應(yīng)了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)由“歸屬到利用”的物權(quán)化演變趨勢(shì)，但是否符合農(nóng)民土地權(quán)益的訴求，能否真正提高農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率和比較效益，還有待觀察。

二.當(dāng)前農(nóng)地改革措施之評(píng)析

（一）措施舉要

2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，主要是明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)?！稕Q定》提出： “賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”、“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”、 “允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”、“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”，等等。

2014年10月中央審議通過(guò)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》。《意見(jiàn)》的著眼點(diǎn)主要是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，形成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。實(shí)現(xiàn)土地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。為此，要行使好農(nóng)村集體在土地流轉(zhuǎn)和承包經(jīng)營(yíng)上的管理監(jiān)督權(quán)，保障好土地承包權(quán)，抓緊抓實(shí)承包地確權(quán)登記頒證工作，要完善承包合同，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)保護(hù)。同時(shí)，要放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，這標(biāo)志著，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革即將進(jìn)入試點(diǎn)階段。改革試點(diǎn)主要任務(wù)：一是完善土地征收制度，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍，規(guī)范征收程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。二是建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能。三是改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。四是建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。

由于試點(diǎn)涉及突破相關(guān)法律條款，全國(guó)人大常委會(huì)2月25日審議了相關(guān)決定草案，擬授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。

（二）簡(jiǎn)單評(píng)析

縱觀兩年來(lái)的農(nóng)村土地改革，內(nèi)容不少，也很熱鬧，但仔細(xì)分析后，覺(jué)得進(jìn)展非常有限，離解決實(shí)際問(wèn)題的距離還很遠(yuǎn)。農(nóng)村土地問(wèn)題的核心是土地制度的缺陷，或者說(shuō)是體制問(wèn)題，而現(xiàn)行的一些所謂改革措施大多是在外圍打轉(zhuǎn)。通俗地說(shuō)，改革的目標(biāo)應(yīng)是能確保農(nóng)民在自己的承包地和宅基地上自己能真正作得了主，否則搞再多的花樣也是白搭。我不是要全盤否定國(guó)家在農(nóng)地改革上的努力，而是覺(jué)得改革的步伐太慢了，不能一次次總是讓農(nóng)民失望。

比如對(duì)于土地流轉(zhuǎn)，說(shuō)是“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”、“ 在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，形成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”、“保障好土地承包權(quán)，抓緊抓實(shí)承包地確權(quán)登記頒證工作，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)保護(hù)”，這些措施比以前也確有進(jìn)步，但是也不能說(shuō)有多大的新意。一方面，一些做法民間早已在做，另一方面，有些措施根本不切實(shí)際，實(shí)現(xiàn)不了。比如，承包地的“抵押、擔(dān)?！保l(shuí)要呢，無(wú)論是理論上的“三權(quán)分置”，還是實(shí)踐中的“確權(quán)登記頒證”，都解決不了多少問(wèn)題。因?yàn)?，要讓別人接受你承包地的“抵押、擔(dān)?！?，首先你的承包地得有相應(yīng)的價(jià)值，且可能在公開(kāi)市場(chǎng)上自由變現(xiàn)的。而現(xiàn)在給農(nóng)民“確權(quán)頒證”的只是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這個(gè)權(quán)利的行使是受土地集體所有權(quán)嚴(yán)重制約的，而土地集體所有權(quán)主體又是個(gè)虛置的東西，實(shí)際還是受地方政府官員控制的。此外，承包權(quán)的行使還受現(xiàn)有國(guó)家政策、法規(guī)的諸多限制，比如不能買賣，這就使得承包地的市場(chǎng)價(jià)值大打折扣。不從根源上改變農(nóng)民土地權(quán)利嚴(yán)重殘缺的狀況，空喊“強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)保護(hù)”，是沒(méi)多少用的。

再比如，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革，第一，并非所有的集體土地都可以入市，只有集體建設(shè)用地才可以入市；第二，并不是所有的集體建設(shè)用地都可以入市，只有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才可以入市。第三，只允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市。這意味著農(nóng)村其他建設(shè)用地（包括公共設(shè)施用地、宅基地以及新增村鎮(zhèn)企業(yè)用地都不能入市，列入城市規(guī)劃范圍內(nèi)并擬用于非公共利益的農(nóng)地也不能入市；第四，只允許進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，這意味著外來(lái)社會(huì)資本還是無(wú)法下鄉(xiāng)，小產(chǎn)權(quán)房不能入市。農(nóng)村土地入市被設(shè)定了這么多限制條件，況且就這點(diǎn)口子還是在部分地區(qū)試點(diǎn)，指望真正獲得“與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，恐怕是遙遙無(wú)期了。

農(nóng)地改革舉步維艱，一是“農(nóng)本”思維還在作祟，比如保護(hù)耕地，避免流民等。二是行政控制模式的慣性，認(rèn)為凡土地用于開(kāi)發(fā)建設(shè)都必須由政府控制才算安全。這種模式顯然難以做到“因地制宜”地適應(yīng)土地的動(dòng)態(tài)需求，并因?yàn)闄?quán)力集中誘發(fā)腐敗。政府直接控制的副作用往往更大。三是土地財(cái)政的誘惑力，這個(gè)就無(wú)須多解釋了。其結(jié)果是，官方及新聞報(bào)章宣傳的轟轟烈烈的農(nóng)地改革，到農(nóng)民那里卻沒(méi)什么感覺(jué)，生活生產(chǎn)一切照舊。無(wú)論是承包地還是宅基地，既沒(méi)發(fā)現(xiàn)有什么增值，在處置（強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、征收征用）上也還是地方政府說(shuō)了算。至于所謂建設(shè)用地，那一直以來(lái)就與普通農(nóng)民沒(méi)多大關(guān)系。如此土地改革的結(jié)果無(wú)法使農(nóng)民直接受益。

三.未來(lái)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的建議

完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地權(quán)利，確保農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯，一直是廣大農(nóng)民的強(qiáng)烈愿望。幾十年來(lái)中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷歷程也告訴我們，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的擁有狀況，不僅直接決定了農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性的高低，更是農(nóng)業(yè)農(nóng)村興旺繁榮的晴雨表。因此，賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)，理應(yīng)成為我國(guó)未來(lái)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的最終取向。

（一）賦予農(nóng)民永佃權(quán)

改革開(kāi)放以來(lái)，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革方面始終有一條不可逾越的紅線，那就是不得觸動(dòng)現(xiàn)有體制。比如，這次改革就明確要求只能“在堅(jiān)持土地集體所有的前提下”進(jìn)行。那么要不改變現(xiàn)有體制，又讓農(nóng)民獲得充分而有保障的土地權(quán)利，改革就只能以通融的方式，迂回推進(jìn)。具體來(lái)說(shuō)，那就是最大限度地淡化農(nóng)地集體所有制，盡可能多地賦予農(nóng)戶具有所有權(quán)特征的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家政策雖也呈現(xiàn)出不斷強(qiáng)化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的態(tài)勢(shì)，意在使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)逐漸成為一種獨(dú)立于所有權(quán)的具有物權(quán)屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但是步伐太慢。目前，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然形式上也同樣具有占有、使用、收益和處置的部分權(quán)能，但在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中還無(wú)法取代農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能，以致在現(xiàn)實(shí)中難以抵御農(nóng)村集體土地各級(jí)產(chǎn)權(quán)“主體”對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的侵害。

那么什么樣的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)更多地具有所有權(quán)的特征呢？是永佃權(quán)。所謂永佃權(quán)，是以支付佃租為對(duì)價(jià)而永久在他人土地上進(jìn)行耕作或者牧畜的權(quán)利。其最重要的特點(diǎn)，一是具有永久性，一般無(wú)期限限制，即使有，也相當(dāng)長(zhǎng)。二是在不破壞土地的前提下，可以不受任何限制地享有土地，幾乎和所有權(quán)不相上下。佃戶可自由處分（繼承、出租、典賣、抵押）土地，地主無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)。永佃權(quán)制度之所以源遠(yuǎn)流長(zhǎng)（古今中外都有發(fā)展），其根本原因在于其有使佃戶安心耕作、有助于社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定之作用?？紤]到我國(guó)當(dāng)前的具體國(guó)情及三農(nóng)的現(xiàn)實(shí)狀況，我們可以不使用“永佃權(quán)”這個(gè)名稱，而是直接賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以永佃權(quán)的內(nèi)涵。

主張賦予農(nóng)民永佃權(quán)，無(wú)非是要保障農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期使用權(quán)，把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法定為農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的具有物權(quán)性質(zhì)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，給農(nóng)民不受限制地自由處置土地、抵押土地的權(quán)利，而不再受制于官權(quán)力。因?yàn)橛赖铏?quán)可以完全、充分、無(wú)障礙地進(jìn)入市場(chǎng)，并且遵循“物權(quán)法定主義”，賦予承包經(jīng)營(yíng)權(quán)永佃權(quán)的內(nèi)涵就使得農(nóng)民獲得了一種“準(zhǔn)私有化”的土地產(chǎn)權(quán)，不僅能最大限度地調(diào)動(dòng)農(nóng)民作為經(jīng)濟(jì)人的生產(chǎn)主動(dòng)性和積極性，也有利于農(nóng)民獲得更多的土地增值收益，從而真正給農(nóng)民改善生活。這樣的制度安排，既可保持土地公有的性質(zhì)（法律意義上所有權(quán)還是歸公，主要體現(xiàn)在宏觀管理、協(xié)調(diào)監(jiān)督與政策指導(dǎo)上，而不是干預(yù)、管制），減少制度改革的成本，又能使農(nóng)民享有充分的自主權(quán)，彌補(bǔ)了現(xiàn)行制度中所有權(quán)內(nèi)容權(quán)能不全的不足及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的缺陷，增強(qiáng)了農(nóng)民的安全感，因此它應(yīng)成為我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的最佳選擇。

永佃制度在中國(guó)的宋代就有，一直到清末、民國(guó)時(shí)還在運(yùn)行，因此這套制度無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐中都是比較成熟的。雖然永佃權(quán)制度在歐美國(guó)家已經(jīng)失去了往昔的風(fēng)采，那是因?yàn)檫@些國(guó)家農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化，而我們的三農(nóng)狀況還不如他們半個(gè)世紀(jì)以前的，所以是沒(méi)法跟人家比的。當(dāng)然也不可否認(rèn)，我們當(dāng)今的情況與舊社會(huì)也發(fā)生了不小的變化，因此我們的制度設(shè)計(jì)上也應(yīng)作適當(dāng)調(diào)整。

（二）用法治保障地權(quán)

不過(guò)，要是以為下個(gè)紅頭文件出臺(tái)個(gè)行政法規(guī)出臺(tái)一個(gè)“永佃權(quán)”之類的東西，農(nóng)地改革就萬(wàn)事大吉了，這也是明顯不現(xiàn)實(shí)的。因?yàn)楸娝苤?，中?guó)的行政權(quán)力（主要是地方政府）實(shí)在是太任性了，在中國(guó)的地盤上，似乎沒(méi)有它不敢做的事，管你老百姓什么權(quán)利不權(quán)利！十八大以來(lái)，中國(guó)新一屆政府重視并加強(qiáng)了法治建設(shè)，公權(quán)力雖有所收斂，但其多年來(lái)形成的毫無(wú)約束地膨脹、濫用的慣性，恐怕一時(shí)還剎不住。因此，不管我們的法律、政策上對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)利是怎么設(shè)定的，我們都必須對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度中一直存在的官權(quán)強(qiáng)制侵蝕民權(quán)這一本質(zhì)問(wèn)題保持足夠清醒認(rèn)識(shí)，否則農(nóng)地制度再好也可能還是淪為擺設(shè)。

承認(rèn)并尊重人的基本權(quán)利，并用法治而不是其他來(lái)保障維護(hù)，這是文明世界自由繁榮有序的公開(kāi)秘密。因此，農(nóng)民權(quán)利的保障也只能走法治化道路。什么是法治，亞里士多德這樣闡述其內(nèi)涵：已制定的法律獲得普遍服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。或者可以簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是“良法”與“善治”。具體到農(nóng)民土地權(quán)利的保障問(wèn)題，一方面要盡快完善立法，至少得健全土地方面的立法，使之盡可能的“良”；另一方面要深入推進(jìn)依法行政，加快法治政府建設(shè)，迫使地方政府在農(nóng)村社會(huì)的治理上盡可能的“善”，使關(guān)涉農(nóng)地的法律法規(guī)切實(shí)得到實(shí)施。

至于如何才能做到涉農(nóng)涉地立法的“良”，內(nèi)容很多，比如要符合憲法精神、反映人民意志，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、土地管理、自然資源等重點(diǎn)領(lǐng)域的立法，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性等等，這里限于篇幅不去一一討論。這里只想就政府正在做的兩件事強(qiáng)調(diào)一下自己的看法：一個(gè)是全國(guó)人大常委會(huì)2015年2月25日審議相關(guān)決定草案，擬授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。另一個(gè)是2015年3月10日下午，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議新聞中心舉行記者會(huì)，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉說(shuō)，修改農(nóng)村土地承包法已經(jīng)列入了全國(guó)人大常委會(huì)今年的立法計(jì)劃，修改工作已經(jīng)啟動(dòng)。這兩件事都是關(guān)涉農(nóng)地改革的好事，但從目前已公開(kāi)的內(nèi)容看，改革還是顯得過(guò)于保守。

一個(gè)有效的土地制度，必須是能夠反映并適應(yīng)客觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)并發(fā)揮其激勵(lì)功能?，F(xiàn)存土地制度的最大弊端，是農(nóng)民沒(méi)有土地支配權(quán)。因此我們修法的目標(biāo)，應(yīng)是讓農(nóng)民獲得土地支配權(quán)，這是解決所有農(nóng)村、農(nóng)地問(wèn)題的起點(diǎn)，也是農(nóng)村其他制度設(shè)計(jì)與演變的起點(diǎn)。只有把土地還給農(nóng)民，讓官員、開(kāi)發(fā)商向農(nóng)民要地，農(nóng)民才是主人，隨后的農(nóng)村制度演變才能以農(nóng)民作為主人的地位為起點(diǎn)。改變農(nóng)村現(xiàn)存的土地制度，就是要從法律上把土地還給農(nóng)民，然后再考慮用市場(chǎng)手段來(lái)解決農(nóng)地征用問(wèn)題，探索建立農(nóng)地交易方面的制度。只有農(nóng)民擁有了土地的長(zhǎng)期使用權(quán)，才能改變目前土地征用過(guò)程中價(jià)格偏低的狀況，才能保證農(nóng)民在進(jìn)入城市非農(nóng)部門時(shí)能夠支付轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和社會(huì)保障的成本。真正想讓農(nóng)民生活可以更快地改善，那么就賦予承包經(jīng)營(yíng)權(quán)永佃權(quán)的內(nèi)涵，也不要限定農(nóng)民在獲得土地永佃權(quán)之后該如何使用土地，否則最終又會(huì)把農(nóng)民收入增長(zhǎng)的空間壓死了。在我看來(lái)，農(nóng)民既然擁有了土地的長(zhǎng)期使用權(quán)，他們就必須有轉(zhuǎn)讓和改變用途的自由。[2]把土地使用權(quán)百分之百、沒(méi)有保留地還給農(nóng)民，這才能把農(nóng)民從官權(quán)網(wǎng)中解放出來(lái)。

徒法不足以自行，法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！皺?quán)大于法”的問(wèn)題不解決，法俢得再好也只能成為一紙空文。這就是要求設(shè)計(jì)好控權(quán)的“籠子”了，使得地方政府（官員）不能、不敢也不愿再隨意侵害農(nóng)民的權(quán)益。因此，就要深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。比如完善行政程序法律制度、推行政府權(quán)力清單制度、健全依法決策機(jī)制、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)、規(guī)范征地補(bǔ)償?shù)鹊?，這些無(wú)疑都是非常必要的。但就農(nóng)民地權(quán)的保障來(lái)說(shuō)，我覺(jué)得最為迫切的，是要盡早解決官員土地違法成本過(guò)低的問(wèn)題

據(jù)調(diào)查分析，全國(guó)土地違法案件僅有1%的黨政紀(jì)查處風(fēng)險(xiǎn)，0.1%的刑事責(zé)任追究風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)土資源部的一位領(lǐng)導(dǎo)也曾透露，最近十幾年來(lái)，縣級(jí)以上的干部因?yàn)檫`規(guī)違法用地而被處理的可謂鳳毛麟角。有時(shí)即使處理，也是避重就輕、輕描淡寫，大多是警告、記過(guò)等，情節(jié)特別嚴(yán)重的迫于輿論壓力也不過(guò)被停職、撤職，正是由于目前對(duì)土地違法案件處罰過(guò)輕，導(dǎo)致違規(guī)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于非法利益，土地違法現(xiàn)象才會(huì)愈演愈烈。一旦違法成本過(guò)低，守法成本過(guò)高，客觀上即是對(duì)違法者的縱容，對(duì)守法者的打擊，會(huì)讓守法者腹誹，甚至憤憤不平。放縱土地違法，損害的不只是農(nóng)民的權(quán)益，還有政府的公信力，讓所謂“最嚴(yán)格的土地管理制度”流于形式。

如果不限制國(guó)家和官員對(duì)農(nóng)村土地?fù)碛械臒o(wú)限權(quán)力，靠執(zhí)政者的內(nèi)省和自制是很難從根本上解決問(wèn)題的。所以要真正剎住這類違法用地現(xiàn)象，就得讓違法成本大大高于守法成本。要讓違法者在經(jīng)濟(jì)上、行政上、政治上付出高昂代價(jià)，比如可以考慮將地方政府與官員對(duì)農(nóng)地的使用與保護(hù)狀況納入政績(jī)考核，制定出科學(xué)具體詳細(xì)可操作性的標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格執(zhí)行。針對(duì)當(dāng)前土地違法行為向犯罪“升級(jí)”的趨勢(shì)，那么責(zé)任追究就不能只是停留在行政問(wèn)責(zé)、誡勉談話上，還應(yīng)根據(jù)具體情況追究其民事責(zé)任、刑事責(zé)任。要建立健全土地違法決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)故意或嚴(yán)重過(guò)失造成人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失或其他惡劣影響的，要特別加重懲處力度，否則就難以起到真正的震懾作用。

農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題，不僅僅是一個(gè)法律問(wèn)題或經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是政治問(wèn)題，還是一個(gè)復(fù)雜而深刻的社會(huì)問(wèn)題，因此絕不能以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)短期不科學(xué)發(fā)展，更不可籍此以達(dá)到不可告人的目的。農(nóng)民權(quán)利的維護(hù)，有賴于立法質(zhì)量的提高，更需要我們的政府、官員在法治軌道上開(kāi)展工作。

參考文獻(xiàn)：

[1]竇祥銘.新中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)的歷史、現(xiàn)狀與走向[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，40（7） ：1-4.