容錯(cuò)機(jī)制的能與不能

錢再見

各地陸續(xù)出臺(tái)了鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失誤的制度文件，在一定程度上起到了為改革者松綁減壓的作用。但這些文件，有的規(guī)定過于寬泛、程序過于繁瑣、標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一，不少基層干部稱之為“表態(tài)性”文件。

2015年10月，習(xí)近平在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議上指出：基層改革“要允許試錯(cuò)、寬容失敗，營(yíng)造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍”。2016年政府工作報(bào)告中也提出：“健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”。

地方層面看，從去年8月佛山市率先探索改革容錯(cuò)機(jī)制，到今年3月濟(jì)南市審議通過《關(guān)于支持黨員干部干事創(chuàng)業(yè)建立容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的實(shí)施辦法（試行）》，再到廣東省擬建立創(chuàng)新容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)自貿(mào)區(qū)大膽改革創(chuàng)新，容錯(cuò)機(jī)制已在廣州、浙江、湖北、廣西多地建立。

在全面深化改革的攻堅(jiān)階段，建立容錯(cuò)機(jī)制，用制度讓改革創(chuàng)新者“輕裝上陣”，是各級(jí)政府推動(dòng)改革落地的普遍選擇。

那么，何為容錯(cuò)機(jī)制？容錯(cuò)機(jī)制將帶來什么？又有哪些需要完善的地方？

能：改革創(chuàng)新的“護(hù)身符”

所謂容錯(cuò)，即允許或包容在一定范圍內(nèi)由于非主觀原因造成的錯(cuò)誤和失敗。從某種意義上來說，容錯(cuò)機(jī)制是支持改革、鼓勵(lì)創(chuàng)新、允許試錯(cuò)和寬容失敗的制度化體現(xiàn)。

“人非圣賢，孰能無過”?！叭嫔罨母镞M(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，有許多難啃的硬骨頭。面對(duì)各種深層次矛盾和利益關(guān)系的深度調(diào)整，一些干部難免有畏難怕錯(cuò)情緒。在這種背景下，改革探索只許成功不許失敗的邏輯既不合理，也不科學(xué)，還會(huì)挫傷干部的改革熱情?！毕嚓P(guān)專家如是說。

具體來看，容錯(cuò)機(jī)制能從三方面為改革創(chuàng)新者護(hù)航，讓他們輕裝上陣。

首先，容錯(cuò)機(jī)制能夠?yàn)楦母飫?chuàng)新者降低風(fēng)險(xiǎn)壓力。改革創(chuàng)新的過程說到底就是公共決策的過程，而公共決策則是一種方案選擇過程，公共選擇的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的帕累托最優(yōu)配置。凡是選擇，即存在風(fēng)險(xiǎn)。公共決策風(fēng)險(xiǎn)同樣無法避免，并且，改革因其收益高，伴隨著的風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)大。對(duì)于改革者來說，越是創(chuàng)新，越要承受風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于地方干部面臨的改革風(fēng)險(xiǎn)，湖北省改革辦督辦處處長(zhǎng)張忠誠總結(jié)為三個(gè)方面：一是政策風(fēng)險(xiǎn)，在中央政策調(diào)整或有新政策出臺(tái)時(shí)，一些地方干部不知道如何作為；二是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，改革的成本多由財(cái)政兜底，一些干部自覺難以承擔(dān)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力；三是輿論風(fēng)險(xiǎn)，涉及民生的改革，往往牽涉面廣，一旦失敗，就會(huì)成為輿論焦點(diǎn)，處在風(fēng)口浪尖上。在這樣的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境中，容錯(cuò)機(jī)制為改革創(chuàng)新者營(yíng)造的是一個(gè)更加寬松的作為空間。

其次，容錯(cuò)機(jī)制能夠使改革創(chuàng)新者回歸有限理性。公共決策者是人，而不是神。人的決策必然存在失誤的可能性。對(duì)于一個(gè)并非全知全能的公共決策者來說，在收集和處理所有相關(guān)信息的基礎(chǔ)上作出最大化的最佳選擇，既不現(xiàn)實(shí)，也不必要。

“決策者們不知道他們作決策的各種選擇，也不清楚期望達(dá)到的所有目標(biāo)。決策者只是設(shè)法減少每個(gè)問題的復(fù)雜因素，從而作出決策。他只需取一個(gè)最低限度的標(biāo)準(zhǔn)，然后從一組備選方案中選擇出一個(gè)符合或超過這一標(biāo)準(zhǔn)的方案就足夠了。”公共管理專家認(rèn)為從這個(gè)意義上看，曾經(jīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的零容忍態(tài)度和“一票否決制”是一種非理性態(tài)度。

再者，容錯(cuò)機(jī)制能夠激勵(lì)改革創(chuàng)新者不斷試錯(cuò)探索。改革創(chuàng)新過程實(shí)際上是一個(gè)試錯(cuò)的過程。試錯(cuò)就要允許探索、寬容失敗。寬容失敗的核心是要讓失敗者重拾信心、敢于再拼再試。改革創(chuàng)新中的失敗并不是結(jié)果，更多時(shí)候其實(shí)只是一個(gè)“摸著石頭過河”的探索過程。

不能：“懶政”的“擋箭牌”

“擔(dān)該擔(dān)之責(zé)，懲應(yīng)罰之過?！备哦灾蒎e(cuò)機(jī)制保護(hù)的對(duì)象只能是正確行使公共權(quán)力的改革者和創(chuàng)新者，容錯(cuò)免責(zé)的前提是改革創(chuàng)新雖未達(dá)預(yù)期目標(biāo)，但是改革者和創(chuàng)新者堅(jiān)持依法決策、按程序決策、不謀私利。這些要件構(gòu)成了容錯(cuò)免責(zé)的基本條件。

對(duì)改革創(chuàng)新者的錯(cuò)誤不能缺乏包容之心，更不能讓容錯(cuò)機(jī)制成為“懶政”、“怠政”或“庸政”的“擋箭牌”。

其一，容錯(cuò)機(jī)制不能成為“懶政”者濫用公共權(quán)力的“保護(hù)傘”。公共權(quán)力的行使如果不受約束則會(huì)成為滋生貪腐的毒瘤，其結(jié)果和表現(xiàn)形式常常表現(xiàn)為公共決策過程中的個(gè)人獨(dú)斷專行，侵犯公共利益。這樣的改革創(chuàng)新不是出自客觀理性，而是個(gè)別人的心血來潮和行使公共權(quán)力的隨意任性。

損公肥私、貪污腐化等問題都是來自于公共決策權(quán)力的濫用，是公共權(quán)力運(yùn)行過程中的副產(chǎn)品卻不是改革創(chuàng)新本身。對(duì)于這種濫用公共權(quán)力的“懶政”、“庸政”者，即使其所犯下的是再小的錯(cuò)誤也不能容忍。

其二，容錯(cuò)機(jī)制不能成為“懶政”者進(jìn)行暗箱決策的“護(hù)身符”?！盀楣俨粸椤北憩F(xiàn)為懶政怠政，不但損害人民群眾利益，而且有損政府形象和公信力。正如李克強(qiáng)總理指出的，身在崗位不作為，拿著俸祿不干事，也是一種腐敗。

為此，容錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)公開化，建立有效的監(jiān)督機(jī)制，避免決策過程中的暗箱操作。

其三，容錯(cuò)機(jī)制不能成為“懶政”者逃避責(zé)任的“萬金油”。誠然，用容錯(cuò)機(jī)制來為改革創(chuàng)新者“撐腰”、“打氣”，對(duì)改革失誤進(jìn)行責(zé)任豁免，是責(zé)任政府的必然要求。但是，容錯(cuò)機(jī)制中的免責(zé)條款不是庸政懶政和違紀(jì)違法的“尚方寶劍”。對(duì)于“握著公權(quán)，占著位子，卻無所作為”的懶政者要問責(zé)，對(duì)于“亂作為”造成“重大失誤”的懶政者更應(yīng)該追責(zé)，絕不能讓容錯(cuò)機(jī)制成為其逃避決策責(zé)任的借口。

“容”與“糾”相結(jié)合

從治理的角度說，建立容錯(cuò)機(jī)制是國(guó)家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，要落實(shí)容錯(cuò)機(jī)制，必須要建立健全公共權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系。而使容錯(cuò)機(jī)制落到實(shí)處首先要做到信息公開。

其中，容錯(cuò)機(jī)制的具體內(nèi)容、運(yùn)行程序、實(shí)施結(jié)果都在公開之列。

“各地陸續(xù)出臺(tái)了鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失誤的制度文件，在一定程度上起到了為改革者松綁減壓的作用。但這些文件，有的規(guī)定過于寬泛、程序過于繁瑣、標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一，不少基層干部稱之為‘表態(tài)性文件?！焙笔〖o(jì)委黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室主任劉千喬認(rèn)為讓改革者輕裝上陣、不畏風(fēng)險(xiǎn)，還須細(xì)化容錯(cuò)機(jī)制，須明確規(guī)定可以免予追責(zé)的“錯(cuò)誤”是哪些，對(duì)于“錯(cuò)誤“應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任、政治責(zé)任和法律責(zé)任進(jìn)行類型和量級(jí)的明確界定。

在執(zhí)行容錯(cuò)機(jī)制時(shí)，則應(yīng)該先由當(dāng)事人個(gè)人申請(qǐng)，組織人事部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門和獨(dú)立第三方專業(yè)部門聯(lián)合調(diào)查，出具調(diào)查報(bào)告，進(jìn)行認(rèn)定，并向上級(jí)部門報(bào)告，同級(jí)部門備案。在容錯(cuò)機(jī)制啟動(dòng)之后，容錯(cuò)機(jī)制實(shí)施的對(duì)象、事件及啟動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制的原因和結(jié)果等情況也應(yīng)做到公開。

保證信息公開的同時(shí)，容錯(cuò)機(jī)制還需要糾錯(cuò)機(jī)制的配套保障。

“任何人、任何政策都不可能先知先覺、不犯錯(cuò)誤，當(dāng)措施不正確時(shí)，制度能及時(shí)補(bǔ)位，避免全局性長(zhǎng)期性的政策失誤，這就是糾錯(cuò)機(jī)制的存在意義。”湖北省委高校工委副書記、省教育廳黨組成員余學(xué)敏認(rèn)為，一個(gè)完整的糾錯(cuò)機(jī)制應(yīng)該包含“試錯(cuò)、反正、質(zhì)詢、復(fù)核、懲處”等多個(gè)環(huán)節(jié)。

“今年政府工作報(bào)告中的原話是‘健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，容錯(cuò)、糾錯(cuò)是一個(gè)整體，二者應(yīng)該并行，各地在出臺(tái)容錯(cuò)機(jī)制的同時(shí)，也應(yīng)該強(qiáng)化‘糾錯(cuò)機(jī)制。”國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家總結(jié)說。

（作者單位：南京師范大學(xué)地方政府治理創(chuàng)新研究中心）