周哲

2016年中央預(yù)算的最大亮點(diǎn)或許是赤字率。專家們相信，化解中國(guó)短期的經(jīng)濟(jì)下滑壓力，積極財(cái)政很重要

錢從哪里來(lái)，花到哪里去？最新的中央財(cái)政預(yù)算表，顯現(xiàn)中國(guó)財(cái)政體制和財(cái)稅政策演進(jìn)。

財(cái)政部3月30日向社會(huì)公布了經(jīng)全國(guó)人大審議通過(guò)的2016年中央財(cái)政預(yù)算，共曬出26張表格和說(shuō)明。自4月15日起，財(cái)政部、國(guó)務(wù)院辦公廳、農(nóng)業(yè)部、人社部等部門亦陸續(xù)公布了各自的部門預(yù)算。如何解讀這些重要的財(cái)政數(shù)據(jù)，頗受關(guān)注。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，“看預(yù)算不能就事論事，應(yīng)該關(guān)注數(shù)字背后的財(cái)稅體制和財(cái)政政策的變動(dòng)?！?/p>

他解釋，比如，預(yù)算中的債務(wù)和赤字，以及中央財(cái)政預(yù)算中新公布的中央基本建設(shè)支出，都反映了積極財(cái)政政策的力度；中央一般公共預(yù)算支出中68%都是給地方的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還，反映了中央地方的財(cái)政關(guān)系等。

外界注意到，與2015年相比，除了一般公共預(yù)算收入及支出，政府性基金收入及支出，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入及支出等常規(guī)表格之外，新增了六個(gè)表。

其中，地方政府債務(wù)情況屬首次公布，包括2015年和2016年地方政府一般債務(wù)余額，以及專項(xiàng)債務(wù)余額情況；公布了中央對(duì)地方一般轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還的分地區(qū)預(yù)算匯總表；新增了“中央基本建設(shè)支出預(yù)算表”。新表格更加便利公眾看懂2016年中央財(cái)政預(yù)算，了解今年中央本級(jí)支出預(yù)算的增減變化。

首次公開(kāi)地方債

2016年全國(guó)政府債務(wù)余額將達(dá)29.7萬(wàn)億元。全國(guó)政府債務(wù)占GDP的比重在40%上下，這一數(shù)字相較其他國(guó)家較低，也在歐盟60%的警戒線以內(nèi)。然而沒(méi)有納入債務(wù)當(dāng)中的地方政府或有債務(wù)，以及債務(wù)額度在各省之間的分配則引人關(guān)注。

根據(jù)首次公開(kāi)的“2015年和2016年地方政府一般債務(wù)余額情況表”和“2015年和2016年地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額情況表”，2016年末全國(guó)政府債務(wù)余額限額為29.7萬(wàn)億元，其中2016年末國(guó)債余額限額為12.6萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)余額限額為17.18萬(wàn)億元，包括10.7萬(wàn)億元的地方政府一般債務(wù)和6.5萬(wàn)億元的地方政府專項(xiàng)債務(wù)。

這意味著2016年末全國(guó)政府債務(wù)余額占GDP的比重約為41%。這個(gè)數(shù)字與2015年相比略微有所提高，但和世界平均水平相比還屬安全范圍。

2015年末全國(guó)政府債務(wù)余額限額執(zhí)行數(shù)占GDP的比重為39.4%。雖然2016年的全國(guó)政府債務(wù)余額占GDP比重有所上升，但根據(jù)IMF的預(yù)估，2015年世界主要國(guó)家政府債務(wù)余額占GDP的比重均遠(yuǎn)超中國(guó)，譬如美國(guó)為105.1%，法國(guó)為97.7%，日本為245.5%，印度為59.5%，巴西為65.6%等，中國(guó)這個(gè)數(shù)字遠(yuǎn)低于60%的國(guó)際警戒線。

但地方政府債務(wù)所占的比重卻明顯過(guò)高，2015年地方政府債務(wù)余額執(zhí)行數(shù)占總的政府債務(wù)余額的比例達(dá)60%，2016年的預(yù)算數(shù)中，這個(gè)比例為58%左右?！按蟛糠謬?guó)家都是中央債務(wù)多，地方債務(wù)少，從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，中國(guó)地方舉債有點(diǎn)太多了，很少國(guó)家的地方政府借了這么多債務(wù)?！鄙虾Ｘ?cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)鄭春榮對(duì)記者直言。他認(rèn)為，盡管總債務(wù)不高，但是從政府債務(wù)的構(gòu)成來(lái)講地方政府過(guò)高。

此外，多位專家向記者表達(dá)了對(duì)或有債務(wù)的擔(dān)憂。公布出來(lái)的政府債務(wù)總量可控，是否還有沒(méi)有公布的地方或有債務(wù)數(shù)量，值得警惕。

2016年3月，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)調(diào)研組公布《關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的調(diào)研報(bào)告》，其中披露，2014年末，地方政府或有債務(wù)8.6萬(wàn)億元（包括政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)3.1萬(wàn)億元，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)5.5萬(wàn)億元）。

王雍君稱，國(guó)際上是否納入政府債務(wù)有四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。其一是所有權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，即該實(shí)體的隸屬關(guān)系屬于政府，則納入政府債務(wù)；其二是控制標(biāo)準(zhǔn)，即倘若該實(shí)體的隸屬關(guān)系不屬于政府，但其人事、經(jīng)營(yíng)都?xì)w政府控制，也納入政府預(yù)算和債務(wù)；其三是融資標(biāo)準(zhǔn)，如果一個(gè)單位的支出是以政府撥款為主，也納入預(yù)算和債務(wù)；其四是法定標(biāo)準(zhǔn)，例如美國(guó)規(guī)定聯(lián)邦郵政總局納入預(yù)算，其負(fù)債也納入政府負(fù)債。

在中國(guó)，很多實(shí)際屬于政府的實(shí)體的債務(wù)都未納入預(yù)算，比如高校就沒(méi)有放在政府債務(wù)里面，但實(shí)際上高校受政府控制，最終償還債務(wù)的時(shí)候政府也會(huì)承擔(dān)一定的支出責(zé)任。

除了對(duì)或有債務(wù)的擔(dān)憂，學(xué)者還關(guān)注債務(wù)限額在各地區(qū)的分配。鄭春榮認(rèn)為，債務(wù)額度在地區(qū)分配結(jié)果不夠科學(xué)，即存量債務(wù)高的地區(qū)債務(wù)額度更高。

根據(jù)財(cái)政部公布的“2016年部分?。▍^(qū)、市）財(cái)政預(yù)算報(bào)告匯編”，江蘇2015年發(fā)行地方債券規(guī)模3194億元，貴州發(fā)行2350億元，山東發(fā)行2179億元等，在所有省當(dāng)中位居前列；與此同時(shí)，上述幾省的2015年政府債務(wù)限額也位于全國(guó)所有省的前六位。由此可見(jiàn)存量債務(wù)限額越高的省，發(fā)行的債務(wù)規(guī)模越大，發(fā)債指標(biāo)和額度向存量債務(wù)高的地區(qū)傾斜。

存量債務(wù)高的省份如果不獲得更高的發(fā)債額度，將會(huì)還不起債務(wù)。對(duì)這種不得已而為之的做法，鄭春榮認(rèn)為，這樣做存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，在保證經(jīng)濟(jì)落后省份的歷史債務(wù)得以償還的前提下，應(yīng)對(duì)其新增債務(wù)實(shí)施嚴(yán)格控制。經(jīng)濟(jì)落后省份的債務(wù)融資需求可以更多地依靠國(guó)債，而不是地方債。

4月23日舉行的第三屆“長(zhǎng)三角財(cái)稅論壇”上，全國(guó)人大預(yù)工委前副主任、現(xiàn)任全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)委員姚勝直言，“政府的債務(wù)規(guī)模還是比較大的，應(yīng)該引起我們的高度重視。”他稱，2016年全國(guó)政府債務(wù)達(dá)到29.7萬(wàn)億元，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)不小了，同時(shí)還有8萬(wàn)億元的政府或有債務(wù)。

據(jù)了解，今年之所以首次公布地方政府債務(wù)的預(yù)算，是因?yàn)?015年實(shí)施的新預(yù)算法允許政府直接發(fā)行債券，且地方政府債券必須納入地方財(cái)政預(yù)算。

地方專項(xiàng)債未納入赤字

《財(cái)經(jīng)》記者對(duì)比發(fā)現(xiàn)，2016年中央財(cái)政預(yù)算公布的地方債務(wù)情況表里，地方2016年新增的4000億元的專項(xiàng)債務(wù)沒(méi)有納入赤字當(dāng)中。也就是說(shuō)2016年2.18萬(wàn)億元的赤字僅包括1.4萬(wàn)億元的中央政府新增國(guó)債和7800億元的地方政府新增一般債務(wù)。

對(duì)此有專家學(xué)者認(rèn)為，赤字的目的在于反映政府債務(wù)和財(cái)政政策取向，倘若不將地方政府專項(xiàng)債務(wù)納入赤字，赤字將無(wú)法有效反映政府債務(wù)情況，不符合國(guó)際慣例。

什么是2016年中央預(yù)算的最大亮點(diǎn)，幾位專家不約而同地提到了赤字率。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室副主任張德勇對(duì)記者解釋，化解中國(guó)短期的經(jīng)濟(jì)下滑壓力，積極財(cái)政很重要，而赤字率則直觀反映了財(cái)政政策的積極力度。

2016年，新增赤字2.18萬(wàn)億元。其中中央財(cái)政赤字1.4萬(wàn)億元，地方財(cái)政赤字7800億元。值得注意的是，7800億元僅為地方一般債務(wù)的新增債務(wù)，也就是說(shuō)，地方專項(xiàng)債務(wù)中的新增債務(wù)4000億元未能納入赤字當(dāng)中。

一般債務(wù)，指沒(méi)有對(duì)應(yīng)財(cái)政收入來(lái)源的債務(wù)；專項(xiàng)債務(wù)，指有對(duì)應(yīng)經(jīng)營(yíng)性收益或制度性收入來(lái)源項(xiàng)目舉借的債務(wù)，如由交通部門統(tǒng)借統(tǒng)還建設(shè)的高速公路、用土地出讓金作為還款來(lái)源的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、高等院校和醫(yī)院等事業(yè)單位質(zhì)押收費(fèi)權(quán)舉借的債務(wù)等。

姚勝對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，他也注意到了這個(gè)問(wèn)題，“確實(shí)地方專項(xiàng)債務(wù)沒(méi)有納入赤字，如果納入的話，赤字率可能會(huì)更高一點(diǎn)”。

不過(guò)他認(rèn)為，這樣的計(jì)算方法也有一定基礎(chǔ)，即專項(xiàng)債務(wù)有專門的收入對(duì)應(yīng)，沒(méi)有納入一般公共預(yù)算。這樣，赤字的計(jì)算口徑是一般公共預(yù)算，所以也可以說(shuō)是合理的。

鄭春榮表示，這實(shí)際上打了一個(gè)擦邊球，專項(xiàng)債務(wù)對(duì)應(yīng)政府性基金來(lái)償還，大部分是政府土地出讓金償還，并非用一般公共預(yù)算來(lái)償還，因此不納入赤字。但鄭春榮認(rèn)為，專項(xiàng)債務(wù)既然是由政府性基金來(lái)償還，應(yīng)屬于廣義政府債務(wù)。

王雍君解釋，之所以出現(xiàn)這樣的混亂，主要是因?yàn)闆](méi)有一個(gè)對(duì)赤字、收入、支出、債務(wù)的明確定義，甚至新預(yù)算法里也沒(méi)有給出一個(gè)明確定義。他介紹，國(guó)際上赤字的計(jì)算一般有四種口徑。即綜合赤字、基本赤字、運(yùn)營(yíng)赤字和結(jié)構(gòu)性赤字。

綜合赤字對(duì)應(yīng)的是當(dāng)年新增的債務(wù)，在這個(gè)定義下，赤字是等同于當(dāng)年新增債務(wù)的。但是值得注意的是，調(diào)入資金不能算入當(dāng)年收入；出售公車、變賣資產(chǎn)也不能算入當(dāng)年的收入等。因此綜合赤字是今年正常收入滿足不了今年正常支出的部分。

基本赤字是在綜合赤字基礎(chǔ)上，把以前年度債務(wù)產(chǎn)生的利息從支出中扣除出去。因?yàn)檫@個(gè)不是當(dāng)年政策變動(dòng)引起的支出，所以予以扣除?？鄢?，支出變小，赤字率相比較而言會(huì)小一些。

舉例而言，綜合赤字中，不包括調(diào)入資金、變賣資產(chǎn)等的收入是1萬(wàn)億元，支出是1.2萬(wàn)億元，赤字是2000億元；在基本赤字中，排除了以前年度債務(wù)產(chǎn)生的利息500億元，則支出減少到了1.15萬(wàn)元，赤字是1500億元，基本赤字和綜合赤字相比變小了。

運(yùn)營(yíng)赤字是在基本赤字基礎(chǔ)上，將通脹的影響排除。也就是說(shuō)，因?yàn)橥ㄘ浥蛎?，?shí)際支付的利息被高估了，支出被低估了，赤字也因此被低估了，所以運(yùn)營(yíng)赤字比基本赤字高一些。

結(jié)構(gòu)性赤字即只將穩(wěn)定的收入和支出才計(jì)入赤字。浮財(cái)、橫財(cái)?shù)炔环€(wěn)定的收入都不能計(jì)入赤字，結(jié)構(gòu)性赤字反映的是政府赤字中長(zhǎng)期的基本面。

之所以通用上述幾種計(jì)算赤字的方法，王雍君認(rèn)為，這是因?yàn)槌嘧值谋举|(zhì)是為了衡量債務(wù)的情況和政策的取向。

“通過(guò)赤字來(lái)評(píng)估財(cái)政政策，除非赤字本身能夠清晰嚴(yán)格定義從而可以明確評(píng)估政府的政策，否則這種評(píng)估就會(huì)失效，造成誤導(dǎo)。”王雍君稱。因此在計(jì)算赤字的時(shí)候，需要將政策變動(dòng)引起的赤字以外的部分，即由參數(shù)變動(dòng)引起的赤字排除出去，如價(jià)格、通脹率、匯率、利率等引起的赤字。

王雍君告訴記者，“但是目前中國(guó)赤字是個(gè)大雜燴，什么也反映不了，既不反映債務(wù)，也不反映在一定時(shí)間內(nèi)，新政策引起的赤字變動(dòng)?！?/p>

采訪的多位專家表示，中國(guó)現(xiàn)行赤字口徑一沒(méi)有測(cè)算財(cái)政的可持續(xù)性，因?yàn)椴话▽ｍ?xiàng)債務(wù)，是一般公共預(yù)算下的窄口徑，不能完全反映新增債務(wù)情況。二不能測(cè)算政策的取向，因?yàn)闆](méi)有把參數(shù)產(chǎn)生的赤字排除掉。

姚勝也對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者坦承，雖然不將專項(xiàng)債務(wù)納入赤字也有一定的合理之處，但是整個(gè)國(guó)家宏觀債務(wù)，都應(yīng)該裝在管理者的腦子里面，因?yàn)椴还苁且话銈鶆?wù)還是專項(xiàng)債務(wù)，都是你借的，都是要還的，都是要產(chǎn)生利息的。

地方依賴轉(zhuǎn)移支付

2016年的中央財(cái)政赤字新增了關(guān)于中央向地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的分地區(qū)表，以及中央基本建設(shè)支出表。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的表格，形象地闡述了地方的依賴性財(cái)政的本質(zhì)，以及由此透露出來(lái)的中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)的不匹配。

一直以來(lái)，中央和地方的財(cái)權(quán)以及事權(quán)不匹配，地方財(cái)政尤其依賴中央的轉(zhuǎn)移支付，這一點(diǎn)在財(cái)政預(yù)算中已顯見(jiàn)。

姚勝透露，財(cái)權(quán)方面，主要是有兩個(gè)口徑，一個(gè)是政府收入，2015年政府收入是19.7萬(wàn)億元，其中中央占到37.9%，地方占到62.1%；政府支出則是中央占了13.4%，地方占了86.6%。

另一個(gè)口徑是一般公共預(yù)算收入，2015年中央占了45.5%，地方本級(jí)占了54.5%；一般公共預(yù)算支出則是中央占了14.5%，地方占了85.5%

收入與支出的差距，則由中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還來(lái)彌補(bǔ)。2015年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還執(zhí)行數(shù)占中央一般公共預(yù)算支出的64.3%。2016年預(yù)算數(shù)中，這個(gè)數(shù)字則進(jìn)一步提高至67.5%。

王雍君認(rèn)為，中央收入的大約四分之三還給地方，這樣的體制造成的問(wèn)題非常大。首先，它會(huì)削弱地方財(cái)政自主性，制約了地方政府提供公共服務(wù)的主動(dòng)性和創(chuàng)新性，導(dǎo)致其高度依賴中央政府，習(xí)慣了“等靠要”，不能統(tǒng)籌兼顧地方財(cái)力。其次，增加“跑部錢進(jìn)”，使社會(huì)付出很大的代價(jià)，譬如尋租、腐敗，以及高昂的管理成本等。再次，資金一直處在這種大循環(huán)體制中，層層將財(cái)力集中到金字塔的頂端，又層層下發(fā)，這個(gè)過(guò)程中有很多的“跑冒滴漏”。

若想破除這種依賴性財(cái)政，在王雍君看來(lái)，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)真正的“分稅制”，即根據(jù)稅種的屬性和中央地方的事權(quán)，進(jìn)一步理順和劃分收入。

與2015年相比，在“2016年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付分地區(qū)預(yù)算匯總表”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步披露了更加細(xì)化的三個(gè)表，分別是“中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付分地區(qū)預(yù)算匯總表”、 “中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分地區(qū)預(yù)算匯總表”以及“中央對(duì)地方稅收返還分地區(qū)預(yù)算匯總表”。

王雍君認(rèn)為，這樣做的意義是提高透明度，減少“跑部錢進(jìn)”。第一次按項(xiàng)目、地區(qū)公開(kāi)了轉(zhuǎn)移支付的基本信息，提高透明度，給一個(gè)地區(qū)的限額年初就定好了，多跑也是這么多；還加強(qiáng)了預(yù)算的前瞻性。

他進(jìn)一步解釋，以前沒(méi)有這個(gè)表，地方搞不清楚預(yù)算年度里上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付到底是多少，以及有哪些項(xiàng)目，所以他們編預(yù)算的時(shí)候面臨很大的不確定性。在實(shí)務(wù)方面，資金下達(dá)晚，而且很多地方是先拿到錢再去找項(xiàng)目?，F(xiàn)在中央編制了這幾張表，地方可以先定項(xiàng)目，中央再給錢。

除了轉(zhuǎn)移支付細(xì)化的分地區(qū)表格，2016年中央財(cái)政預(yù)算還新增了一個(gè)名為“中央基本建設(shè)支出預(yù)算表”的表格。據(jù)3月13日公布的“第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報(bào)告”， 中央基本建設(shè)支出預(yù)算表、地方政府債務(wù)情況表、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表等預(yù)算表格的完善，都是根據(jù)預(yù)算法等法律要求實(shí)現(xiàn)的。

鄭春榮稱，看中央基本建設(shè)支出這個(gè)表格就能看出我們國(guó)家積極財(cái)政政策的力度大小。2016年預(yù)算數(shù)是5000億元，2015年執(zhí)行數(shù)4770億元。說(shuō)明我們的財(cái)政政策是溫和放大的取向。

概括而言，2016年財(cái)政預(yù)算新亮點(diǎn)不止地方政府債務(wù)、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，以及中央基本建設(shè)支出這三項(xiàng)。專家們提醒，預(yù)算數(shù)字和亮點(diǎn)背后的財(cái)政體制完善的邏輯，以及財(cái)政政策的變化趨勢(shì)，也是解讀和監(jiān)督“國(guó)家賬本”的一種方式。