“國家治理”系列之政治家的作用與法治

卓澤淵中共中央黨校政法部主任、教授

無論對(duì)人作怎樣的類別劃分，都不可否認(rèn)，人是國家治理的當(dāng)然主體。國家治理都是由人來進(jìn)行的，離不開人的作用發(fā)揮。沒有人的作用，談不上國家治理。不管是人治還是法治都是由人來實(shí)施的。這是毫無疑問的，因?yàn)槲覀兠鎸?duì)的世界，是人的世界，我們要治理的國家也是人的國家。國家治理不過是人的治理的特殊表現(xiàn)形式。也許可以說國家治理是人的治理，但是絕不能因此就說國家治理是“人治”。因?yàn)椤叭酥巍痹缫延兴_定的內(nèi)涵，不可隨意用之。

國家治理對(duì)于人的依賴，不是人治的根據(jù)，更不能稱之為人治。正是因?yàn)橐蕾囉谌?，才更需要法治。國家治理要依賴人的作用發(fā)揮，其內(nèi)涵一是要重視人的作用發(fā)揮，二是要防范人的作用畸形發(fā)揮。人的作用，在任何時(shí)代首先都是指那個(gè)時(shí)代優(yōu)秀人物——政治領(lǐng)袖或者政治家作用的發(fā)揮。在今天這種個(gè)人作用一定包括各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部作用。如何發(fā)揮政治領(lǐng)袖的作用，需要程序和制度的保證，也就是需要法治作保證。法治是政治領(lǐng)袖發(fā)揮作用的程序規(guī)則與制度依據(jù)。在法治之下，政治領(lǐng)袖的作用愈是能得到正常的、有效的、良好的發(fā)揮。任何時(shí)候都需要政治領(lǐng)袖作用的發(fā)揮，任何時(shí)候都需要法治。

愈是優(yōu)秀的政治家，愈是具有人格魅力。他們往往敢作敢為，敢于擔(dān)當(dāng)。恰恰是這樣的政治家很容易導(dǎo)致權(quán)力過度集中甚至難以控制的情形。在這種背景下，政治領(lǐng)袖可能產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。其難以受到應(yīng)有約束，很容易導(dǎo)致作用的畸形發(fā)揮。正因?yàn)槿说淖饔糜绕涫钦晤I(lǐng)袖作用的畸形發(fā)揮，就使得我們必須采取有效的措施，防范危害結(jié)果發(fā)生。政治領(lǐng)袖的畸形作用不僅無益于國家的善治，而且還會(huì)導(dǎo)致國家治理的畸形，出現(xiàn)人們?cè)静⒉黄诖慕Y(jié)果。國家治理離不開人的作用，離不開優(yōu)秀的政治家的作用，國家治理也就更離不開法治保障。

為什么國家治理必須法治保障呢？

國家治理直接依賴的是領(lǐng)袖式的政治精英，但在根本上并不是要依賴這樣的個(gè)別人，而是要依賴人民。人民是由個(gè)體組成的，但是又不同于個(gè)體。作為集體的人民如何概括體現(xiàn)其意志，如何確定固化其意志，如何貫徹實(shí)現(xiàn)其意志，都使法律或者法治成為了不二之選。國家治理中要體現(xiàn)人民的主體地位，要發(fā)揮人民的主體作用，就必須通過法治的路徑與方式。法治相對(duì)于立法、執(zhí)法、司法、守法等都是目的，但是相對(duì)于人民及其民主來說，則只是手段。

國家治理在本質(zhì)與應(yīng)然的意義上應(yīng)該由人民民主，但是它在任何時(shí)候都離不開個(gè)別人的作用，尤其離不開擁有權(quán)力的個(gè)別人——政治領(lǐng)袖或者稱為政治家的作用。這就提出了一個(gè)十分嚴(yán)峻的問題，何以防止個(gè)別人肆意橫行的問題。法治就成為防止個(gè)別人濫用權(quán)力、確保政治精英忠于人民的要求。防止政治精英的任性，防止精英集權(quán)乃至否定民主或?yàn)E用權(quán)力，都需要一套完備的規(guī)則予以規(guī)范與約束，這是對(duì)政治家的制約，也就是對(duì)法治的要求。

國家治理中主體是人民，如何發(fā)揮人民作用，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主是推行法治的應(yīng)然性要求；國家治理中離不開政治領(lǐng)袖，防止政治領(lǐng)袖個(gè)人專橫與少數(shù)人專制集權(quán)，是實(shí)行法治的必要性要求。二者共同構(gòu)成國家治理必須依靠法治的基礎(chǔ)與前提。