石佑啟 潘高峰

2015年度中國地方立法評析
——以地方性法規(guī)為觀察對象

石佑啟 潘高峰*

2015年度享有地方立法權的各地人大及其常委會全面貫徹中央全會精神，緊緊圍繞“四個全面”戰(zhàn)略布局和本省、市工作大局，深入推進科學立法、民主立法，為發(fā)揮立法在經(jīng)濟社會生活中的引領和推動作用進行了積極有效的探索和實踐。把加快立法體制機制創(chuàng)新，推進立法與改革決策銜接，促進社會熱點、難點和民生問題解決作為立法工作的重心，重點開展生態(tài)環(huán)境保護、社會安全、權益保障、法治政府建設等方面的法規(guī)制定活動，取得較大成績。總體來看，地方人大立法各具特色和亮點，同時也存在一些問題與不足，譬如行政機關主導地方立法現(xiàn)象依然存在；立法的地方特色有待進一步增強；立法信息公開和社會參與不夠；區(qū)域立法合作相對較少；創(chuàng)新性立法仍顯不足。展望未來，我國地方立法應在強化人大立法主導、加快立法體制機制創(chuàng)新、增強立法的地方特色、推進立法能力提升和加強人員隊伍建設等方面有新的突破和發(fā)展。

地方立法 人大主導 立法創(chuàng)新 立法能力 地方性法規(guī)

2015年，在中共中央和全國人大的領導下，全國各地立法機關全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話，緊緊圍繞“四個全面”戰(zhàn)略布局和本省、市工作大局，在地方黨委的決策部署和支持下，立足地方實際，發(fā)揮地方特色，求真務實、審時度勢，全面推進科學立法、民主立法，為發(fā)揮立法在社會生活中的引領和推動作用，進行了積極有效的探索和實踐，取得了很大的成績，展現(xiàn)出諸多特色和亮點，但仍存在不足，需要不斷改進，以促進地方立法更好地發(fā)展，進一步提高地方立法的質量。

一、2015年度我國地方立法發(fā)展狀況

2015年，是我國各地立法機關較為忙碌的一年，是貫徹落實黨的十八屆四中全會《決定》精神的重要一年，也是貫徹執(zhí)行修改后的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的第一年。這一年，在“四個全面”戰(zhàn)略布局下，推進科學立法、民主立法成為時代強音，發(fā)揮立法的引領、推動作用成為各地共識，加快立法機制體制創(chuàng)新，以立法解決社會熱點、難點和民生問題成為各地立法機關工作的重心?，F(xiàn)從以下六個方面對我國2015年地方立法發(fā)展狀況予以觀察。

第一，在發(fā)揮人大在地方立法中的主導作用方面。天津市人大常委會制定并落實《關于加強市人大常委會年度立法計劃工作的意見》，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，科學確定立法項目。加大了牽頭起草、聯(lián)合起草比重，實施提前介入、全程推動；內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會對施行21年的《自治區(qū)人大常委會盟工作委員會工作條例》進行了修改，重點明確了盟工委的性質定位，強化和細化了工作職責，啟動《自治區(qū)人民代表大會及其常務委員會立法條例》的修改工作，重點對發(fā)揮人大在立法中的主導作用、健全立法工作機制進行了修改完善；黑龍江省人大常委會注重發(fā)揮人大主導作用，全年制定的法規(guī)中有50%的草案由省人大專門委員會牽頭組織起草；安徽省人大常委會強化人大立法主導，切實防止和克服部門利益法制化傾向，2015年省人大常委會牽頭組織起草法規(guī)10件，開展創(chuàng)制性立法11項，分別接近和超過審議法規(guī)草案的半數(shù)；重慶市人大常委會對綜合性、全局性、基礎性的法規(guī)草案，由人大組織起草并提請審議，人大自主提請審議的法規(guī)草案占當年總量的40%。

第二，在創(chuàng)新地方立法工作機制方面。山西省人大常委會出臺立法公開、立法論證、立法評估、立法聽證工作規(guī)范，在山西大學建立立法研究咨詢基地，聘請41名專家學者成立立法咨詢專家?guī)?，在部分高校、企業(yè)及市縣設立10個基層立法聯(lián)系點；吉林省人大常委會制定《關于進一步完善科學立法、民主立法程序的指導意見》，規(guī)范法規(guī)起草、論證、協(xié)調(diào)、審議各個環(huán)節(jié)；黑龍江省人大常委會完善法規(guī)草案爭議較大事項的協(xié)調(diào)論證機制，首次采用第三方評估方式，委托法律專家對司法鑒定管理條例草案中有關鑒定備案問題進行評估，組建了省地方立法研究中心；上海市人大常委會健全法規(guī)起草機制，推動專門委員會牽頭起草法規(guī)，提前介入政府法規(guī)起草工作，加強人大對起草工作的主導；福建省人大常委會建立代表議案建議與立法工作的銜接機制，邀請代表參與立法工作。選擇14個有代表性的基層組織和單位作為基層立法聯(lián)系點，在5所高校建立地方立法評估與咨詢服務基地，為立法提供專業(yè)咨詢服務；湖北省人大常委會對涉及群眾切身利益、社會普遍關注的重要法規(guī)，實行隔次審議、“三審四通過”，確保立法質量。明確所有法規(guī)草案必須征求全體省人大代表意見，所有立法項目邀請代表參加座談、面對面聽取意見和建議，重大立法項目提請省人民代表大會會議審議；廣東省人大常委會健全法規(guī)起草機制，省人大專委、常委會工委組織起草法規(guī)草案5項，委托高校立法基地起草法規(guī)建議稿10項。健全代表參與立法機制，利用在線交流平臺等拓寬基層代表參與立法工作的渠道。健全法規(guī)草案公開征求意見機制，就電梯使用安全條例草案的重大問題通過召開電視討論會等方式聽取意見，就禁毒條例草案等重點問題開展網(wǎng)絡聽證；廣西壯族自治區(qū)人大常委會首次開展立法協(xié)商；四川省人大常委會完善重大地方性法規(guī)“立法前公開征求意見、立法中引導群眾討論、立法后及時開展釋法”工作機制，使立法過程成為弘揚法治精神的過程；陜西省人大常委會首次與西安交通大學、西北大學、西北政法大學等高校，省法學會、省律師協(xié)會等社會團體建立立法協(xié)作聯(lián)系機制，與政協(xié)委員、民主黨派開展立法協(xié)商，確定9個基層單位作為立法聯(lián)系點。

第三，在地方立法涉及的內(nèi)容方面。為確保重大改革于法有據(jù)，加強生態(tài)環(huán)境保護、加強食品安全、校園安全，推進老年人權益保障、社會救助、非物質文化遺產(chǎn)保護和精準扶貧等事業(yè)發(fā)展，是本年度地方人大立法重點關注的內(nèi)容。天津、福建、廣東三省市開展自由貿(mào)易試驗區(qū)立法，為加快構建開放型經(jīng)濟新體制，建設改革開放先行區(qū)提供了制度規(guī)范和保障；河北、甘肅兩省重新制定促進科技成果轉化條例，加速科技進步與創(chuàng)新，促進科技成果轉化為現(xiàn)實生產(chǎn)力；湖北省在全國率先頒布《湖北省全面深化改革促進條例》，鼓勵和支持社會公眾參與改革。河北、遼寧、上海、安徽、山東、湖北、四川、貴州、云南、陜西、寧夏等省區(qū)市按照深化行政審批制度改革的要求，對自己制定的地方性法規(guī)進行大幅度修改，取消和減少有關行政審批和行政許可事項，依法推進行政審批制度改革；北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、湖北、云南等省區(qū)市加強了大氣污染、水污染、土壤污染、固體廢物污染、水土保持等方面的防治立法，黑龍江、上海、江蘇、福建、江西、河南、廣西、青海等省區(qū)市在濕地保護、綠色建筑發(fā)展、河道保護、鄉(xiāng)村清潔、生態(tài)文明發(fā)展等方面制定地方性法規(guī)來加強生態(tài)環(huán)境保護，促進生態(tài)文明建設。此外，在計劃生育、食品安全、農(nóng)產(chǎn)品質量安全、生活飲用水、社會救助、精準扶貧、非物質文化遺產(chǎn)保護、旅游管理、醫(yī)療服務、企業(yè)集體合同、立法規(guī)則等方面，地方性法規(guī)都有較多涉及。

第四，在回應社會熱點進行立法方面。天津、山西、廣東、四川、貴州、云南等省市重點修改了本省市的《人口和計劃生育條例》，落實一對夫婦生育兩個孩子政策，促進人口均衡發(fā)展；針對人口老齡化帶來的養(yǎng)老問題，北京市人大常委會制定的《北京市居家養(yǎng)老服務條例》，吉林省人大常委會制定《吉林省老年人權益保障條例》，上海市人大常委會四次審議《老年人權益保障條例》草案，同步開展《中華人民共和國老年人權益保障法》執(zhí)法檢查和專題詢問，江蘇省人大常委會制定《江蘇省養(yǎng)老服務條例》，湖南省人大常委會修訂《湖南省實施〈中華人民共和國老年人權益保障法〉辦法》，貴州省人大常委會開展老年人權益保障立法調(diào)研等，與養(yǎng)老有關的地方性法規(guī)的制定和修改，對強化社會養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展、養(yǎng)老機構管理以及老年人權益保障具有積極的推動和促進作用；為進一步維護消費者權益，遼寧省人大常委會審議《遼寧省消費者權益保護條例（草案）》，黑龍江省人大常委會重新制定了《黑龍江省消費者權益保護條例》，江西省人大常委會修改了《江西省實施〈中華人民共和國消費者權益保護法〉辦法》，甘肅省人大常委會也修訂《甘肅省消費者權益保護條例》；為強化食品安全，河北、內(nèi)蒙古、廣東、陜西等省區(qū)市人大常委會制定了食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理條例，遼寧省人大常委會研究論證食品安全條例、農(nóng)產(chǎn)品質量安全條例、生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理條例的立法問題，貴州省人大常委會啟動《貴州省食品安全條例》的修改工作；針對校園安全和暴力問題，天津市人大常委會制定了《天津市學校安全條例》，江西省人大常委會制定了《江西省學校學生人身傷害事故預防與處理條例》，海南省人大常委會修訂了《海南省未成年人保護若干規(guī)定》，來加強對未成年人保護和人身傷害預防。此外，在醫(yī)療救助、飲用水、物業(yè)管理、社會救助、城市管理、污染防治、生態(tài)保護等方面，各省市區(qū)紛紛制定相關條例予以規(guī)定。

第五，在創(chuàng)制性立法方面。2015年，各地創(chuàng)制性立法有了新的突破。江蘇省人大常委會制定的《江蘇省綠色建筑發(fā)展條例》，是全國首部綠色建筑的地方性法規(guī)。浙江省人大常委會出臺的《浙江省軍人軍屬權益保障條例》是全國首部保障軍人軍屬權益的地方性法規(guī)，出臺的《浙江省社會養(yǎng)老服務促進條例》是全國首部由省級人民代表大會通過的社會養(yǎng)老服務地方性法規(guī)。廈門市人大常委會制定的《廈門經(jīng)濟特區(qū)多元化糾紛解決機制促進條例》，是全國第一部促進多元化糾紛解決機制建設的地方性法規(guī)。山東省人大常委會制定的《山東省南水北調(diào)條例》，是全國第一部關于南水北調(diào)工作的地方性法規(guī)。河南省人大常委會立足于河南省農(nóng)業(yè)大省的現(xiàn)實狀況，制定的《河南省高標準糧田保護條例》，是全國第一部有關高標準糧田保護的地方性法規(guī)，為促進糧食增產(chǎn)、保障糧食安全提供了重要的法治保障。湖北省人大常委會制定的《湖北省全面深化改革促進條例》，是全國首部促進深化改革的地方性法規(guī)；制定的《湖北省公共資源招標投標監(jiān)督管理條例》，是全國首部有關公共資源招投標綜合監(jiān)管的省級地方性法規(guī)。貴州省人大常委會在全國率先制定《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應用促進條例》，為實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動提供法律支撐；針對貴州省多民族的特點，制定了全國首部省級促進民族團結進步條例——《貴州省促進民族團結進步條例》，以推動民族團結進步繁榮發(fā)展示范區(qū)建設。

第六，在設區(qū)的市立法方面。2015年，由于《立法法》的修改，原先沒有立法權的一些設區(qū)的市被賦予了立法權。為了貫徹落實修改后的《立法法》，各省、自治區(qū)人大和設區(qū)的市積極為行使地方立法權做好準備，一些省、自治區(qū)根據(jù)設區(qū)的市行使立法權條件是否適合分批進行授權，一些省、自治區(qū)人大對設區(qū)的市能否行使好立法權進行廣泛調(diào)研。遼寧省人大常委會確定9個設區(qū)的市開始行使地方立法權，安徽省人大常委會分3批確定14個市開始行使立法權，江西省人大常委會確定九江、景德鎮(zhèn)、贛州等7個市為首批行使立法權的設區(qū)的市，湖北省人大常委會確定12個設區(qū)的市、自治州人大及其常委會行使立法權，廣東省人大常委會分3批確定全省所有設區(qū)的市開始行使地方立法權，四川省人大常委會確定了13個設區(qū)的市為第一批行使地方立法權的市。西藏自治區(qū)人大常委會則確定日喀則、昌都、林芝3市人大及其常委會分別從2016年3月1日、5月1日、7月1日起開始制定地方性法規(guī)。為確保設區(qū)的市如期行使好地方立法權，各省、自治區(qū)人大常委會積極加強設區(qū)的市立法能力建設，協(xié)調(diào)有關部門支持設區(qū)的市人大常委會增設立法工作機構、配備立法工作人員。通過舉辦立法培訓班、開展立法講座，組織立法干部到省區(qū)人大機關掛職學習，提升設區(qū)的市立法能力和水平。由于獲得立法權后所剩時間不多的緣故，2015年絕大多數(shù)設區(qū)的市沒有通過地方性法規(guī)，不過，較多的市開始著手起草制定本市第一件立法草案。由于著手較快，鹽城、鎮(zhèn)江、溫州、宿州、佛山、中山、三亞等市則在2015年就制定通過了自己的地方性法規(guī)。面對朝氣蓬勃的地方立法局面，有另外一種景象也值得關注和擔憂，那就是原先有立法權的省會城市和較大市的立法處在徘徊、觀望階段。由于立法權的縮小，對原先可以立法的事項現(xiàn)在沒有立法權限，這些城市的立法機關往往還拿捏不準，已經(jīng)起草了法規(guī)草案，突然沒有權限制定了，下一步怎么辦，是省會城市和較大市面臨的問題。我們看到，原先有立法權的城市在2015年通過的法規(guī)較少，鞍山、本溪、寧波、合肥、南昌、鄭州、洛陽、長沙、廣州、深圳、海口、貴陽、拉薩、西寧、銀川等市制定新的地方性法規(guī)相對較少，銀川市和石家莊市全年沒有制定新的地方性法規(guī)，只是廢止了幾件地方性法規(guī)。銀川市人大常委會組織起草的《銀川綜合保稅區(qū)條例（草案）》，因立法權的調(diào)整，市人大常委會不得不將條例草案提請自治區(qū)人大常委會研究決定。

全國各省區(qū)市2015年度省級人大地方性法規(guī)制定、修改統(tǒng)計見下表①。

全國各省區(qū)市2015年度省級人大地方性法規(guī)制定、修改統(tǒng)計表

（續(xù)上表）

二、2015年度我國地方立法的特色和亮點

（一）立法與改革主動銜接，以立法推進改革

2015年，各地人大立法機關在地方黨委的領導與支持下，主動適應全面深化改革的形勢和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，加強立法與改革的銜接，以立法推進改革。這主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是堅持立法先行，保證重大改革于法有據(jù)，為深化改革打牢法制基礎；另一方面是以立法推進簡政放權政策落實。前者體現(xiàn)為：對經(jīng)濟社會發(fā)展和改革進程進行主動謀劃、前瞻規(guī)范和全面推進，把改革決策通過立法程序轉化為法律規(guī)定，使改革政策、措施固定化、法律化，如天津、廣東、福建三省市人大為自由貿(mào)易實驗區(qū)進行立法，鼓勵先行先試、鼓勵改革創(chuàng)新。湖北省人大在全國率先出臺《湖北省全面深化改革促進條例》，為全面深化改革提供制度保障。后者體現(xiàn)為：根據(jù)深化改革和簡政放權需要對地方性法規(guī)進行清理、修改，使之跟上改革的需要。如河北、上海、云南、寧夏等省市人大對地方性法規(guī)進行修改以適應簡政放權的需要。上海市人大根據(jù)“證照分離”改革試點要求，決定在浦東新區(qū)暫時調(diào)整實施該市有關地方性法規(guī)規(guī)定，抓住企業(yè)辦證環(huán)節(jié)推進簡政放權，釋放經(jīng)濟社會發(fā)展活力，一攬子修改《建設工程材料管理條例》《環(huán)境保護條例》等20件法規(guī)涉及的行政審批規(guī)定；云南省人大根據(jù)深化行政審批制度改革的要求，在全面清理地方性法規(guī)的基礎上，廢止了《經(jīng)紀人條例》等11件地方性法規(guī)和法規(guī)性決議決定，修改了《行政事業(yè)性收費管理條例》等10件地方性法規(guī)；寧夏回族自治區(qū)人大先后對涉及國家取消、下放部分行政審批事項的《自治區(qū)建筑管理條例》《自治區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》等法規(guī)進行集中修改，取消和減少有關行政審批和行政許可事項，依法推進行政審批制度改革。

（二）加強生態(tài)環(huán)境保護立法

繼續(xù)加強生態(tài)環(huán)境保護立法是2015年全國地方立法的一個突出亮點。與2014年相比，2015年生態(tài)環(huán)境保護立法繼續(xù)保持一個較為活躍的態(tài)勢，幾乎所有省級人大都開展了生態(tài)環(huán)境保護和對污染物防治的立法。在保護自然環(huán)境方面，北京市、內(nèi)蒙古自治區(qū)兩區(qū)市人大常委會分別制定了水土保持條例，將促進人與自然和諧發(fā)展作為制度設計的核心內(nèi)容，劃定了水土保持生態(tài)紅線，完善了公共治理機制；河北省結合開展美麗鄉(xiāng)村建設實踐，省人大常委會研究起草并初審了《河北省農(nóng)村環(huán)境保護和治理條例》，推動農(nóng)村環(huán)境建設法治化、長效化；山西、湖北、海南三省人大常委會修訂了《實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》；吉林省人大常委會制定了《吉林省水文條例》和《吉林省氣象設施和氣象探測環(huán)境保護條例》；黑龍江、安徽、河南、貴州四省人大常委會制定或修訂了濕地保護條例；上海市人大修訂了《上海市綠化條例》《上海市環(huán)境保護條例》《上海市公園管理條例》，推進城市環(huán)境美化，建設美好家園；江蘇省人大常委會先后制定出臺了《江蘇省循環(huán)經(jīng)濟促進條例》《江蘇省綠色建筑發(fā)展條例》《江蘇省節(jié)約用水條例》，來推動能源、資源、排放物的減量化和再利用；廣東省人大常委會修訂了《廣東省環(huán)境保護條例》；云南省人大常委會制定了《云南省國家公園管理條例》、修訂了《云南省地質環(huán)境保護條例》，來推進該省環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展；為把開展美麗鄉(xiāng)村建設活動中的好經(jīng)驗好做法上升為地方性法規(guī)，推進美麗鄉(xiāng)村建設，廣西壯族自治區(qū)人大常委會主導起草了由自治區(qū)黨委點題的《廣西壯族自治區(qū)鄉(xiāng)村清潔條例》；江西、青海兩省為了加強生態(tài)文明建設，江西省第十二屆人大第四次會議審議通過了《關于大力推進生態(tài)文明先行示范區(qū)建設的決議》立法性質的文件，青海省人大常委會則主導制定了《青海省生態(tài)文明建設促進條例》，對提高民眾的生態(tài)文明意識，筑牢國家生態(tài)安全屏障打下了良好法律制度基礎。兩省條例和立法性文件的出臺，也把生態(tài)環(huán)境保護立法推向了新階段。在污染物的防治立法方面，天津、河北、江蘇、安徽四省市人大出臺了大氣污染防治條例，貴州省人大審議了《貴州省大氣污染防治條例（草案）》，河北、云南、陜西三省人大制定了固體廢物污染環(huán)境防治條例，天津市人大審議了《天津市水污染防治條例（草案）》，河南省人大制定《河南省輻射污染防治條例》，湖北省人大起草審議了《湖北省土壤污染防治條例（草案）》。

從設區(qū)的市人大立法來看，一些市也加強了生態(tài)環(huán)境保護立法。如鞍山市制定了《鞍山市水土保持條例》，本溪市制定了《本溪市城市綠化管理條例》，長春市制定了《長春市水土保持條例》，鹽城市制定了《鹽城市綠化條例》，杭州市制定了《杭州市生態(tài)文明建設促進條例》，宿州市制定了《宿州市城鎮(zhèn)綠化條例》，濟南市制定了《濟南市濕地保護條例》，中山市制定了《中山市水環(huán)境保護條例》，等等?？傮w來看，設區(qū)的市普遍加強了生態(tài)環(huán)境保護立法，這對提高全民環(huán)保意識、加強環(huán)境保護和治理具有重要意義。

（三）推進社會熱點問題解決，加強民生領域立法

推進社會熱點問題解決，化解社會矛盾，關注民生建設，增進社會和諧，是立法發(fā)揮引領和推動作用的重要體現(xiàn)。在2015年地方立法中，推動社會熱點問題解決，加強民生領域立法既是全國地方立法的一項重要任務，也是全年立法的亮點之一。

針對進入老齡社會帶來的養(yǎng)老和老年人權益保障問題，各省市在2014、2015年度都加強了老年人權益保障和推進養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的立法。其中，江蘇省人大常委會制定《江蘇省養(yǎng)老服務條例》較為引起社會關注，該《條例》突出居家和社區(qū)養(yǎng)老服務，將家庭養(yǎng)老責任具體化，明確老年人養(yǎng)老以居家為基礎，鼓勵家庭成員與老年人共同生活或者就近居住。對于外埠老年人到子女所在城市與子女共同生活的，有關部門應當在戶口安置、醫(yī)保結算、公共交通、進入公園等方面給予便利；針對中央作出的扶貧開發(fā)工作一系列決策部署，打贏扶貧攻堅戰(zhàn)，江蘇、湖南、四川三省制定了農(nóng)村扶貧開發(fā)條例，青海省制定了《青海省農(nóng)村牧區(qū)扶貧開發(fā)條例》，甘肅省制定了《甘肅省農(nóng)村飲用水供水管理條例》等有關扶貧工作立法。這些條例的制定，為進一步提高精準扶貧實效、完成扶貧攻堅任務提供了有力保障。在醫(yī)療救助方面，北京市起草審議了《北京市院前醫(yī)療急救服務條例（草案）》，長沙市制定了《長沙市院前醫(yī)療急救管理條例》；在社會救助方面，甘肅省制定了《甘肅省社會救助條例》，湖北省制定了《湖北省農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》；在物業(yè)管理方面，青海省制定了《青海省物業(yè)管理條例》，蘭州市制定了《蘭州市物業(yè)管理條例》，拉薩市制定了《拉薩市物業(yè)管理條例》，伊犁哈薩克自治州制定了《伊犁哈薩克自治州物業(yè)管理條例》；諸如此類，都是對社會熱點問題進行回應所立之法。

（四）重視立法工作機制創(chuàng)新

推進立法工作機制創(chuàng)新是做好立法工作，不斷提高立法質量的客觀需要。立法工作機制不斷創(chuàng)新有利于發(fā)揮立法應有的功用，及時調(diào)整立法工作思路，更好地服務于社會實踐。

地方立法機關立法機制創(chuàng)新主要體現(xiàn)在四個方面：第一，協(xié)調(diào)處理好人大立法與黨委領導的關系；第二，加強人大主導立法機制構建和立法能力建設；第三，推進立法的社會參與機制構建；第四，推進立法起草、論證、評估等過程機制創(chuàng)新。

在協(xié)調(diào)處理人大立法與黨委領導關系上，各省市人大堅持地方立法重大事項向黨委請示報告制度，北京市委加強對立法工作的領導，對每項重要立法的進展情況和主要內(nèi)容都聽取市人大常委會黨組的專題匯報，及時給予重要指導；天津市人大專門制定了地方立法重大事項向市委請示報告的意見，確保重大立法決策體現(xiàn)黨的主張和人民意愿；河北省根據(jù)省委重大發(fā)展戰(zhàn)略和決策部署，確定并及時調(diào)整年度立法計劃。貴州、陜西、甘肅、青海等省省委出臺了《關于加強和改進人大工作的意見》，甘肅、青海等省還專門召開了省委人大工作會議，來加強對立法工作的領導。

在人大主導立法機制構建和立法能力建設方面，各地人大注重加強立法工作建章立制，增強立法制度的剛性。山西、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、上海、安徽、河南、湖北、廣西、四川、貴州、寧夏、新疆等省區(qū)市人大制定、修改或著手制定了本地的《人民代表大會及其常務委員會立法條例》或《地方性法規(guī)條例》，西藏自治區(qū)人大常委會為了加強立法工作，專門制定了立法工作重要事項向區(qū)黨委請示報告制度、立法協(xié)商機制意見、法規(guī)草案征求意見規(guī)定、立法評估辦法、立法咨詢專家?guī)旃芾磙k法等5項規(guī)定。在設區(qū)的市立法工作制度建設方面，《立法法》修改前就擁有立法權的一些市，如大同、長沙、蘭州、烏魯木齊等市人大修改了制定地方性法規(guī)條例或立法條例。而2015年新獲得立法權的設區(qū)的市也多把立法工作規(guī)則的制定作為本地的第一件地方性法規(guī)，如酒泉市在2015年就制定通過了《酒泉市人民代表大會及其常務委員會立法程序規(guī)則》。福建、湖北、陜西、貴州、廣西等省區(qū)新獲得立法權的設區(qū)的市則在2015年起草、2016年通過了本地的立法條例。在人大主導立法方面，各省市人大加強了自己起草或委托第三方起草法規(guī)案的比重，對政府起草的法規(guī)草案，采取提前介入的方式把握工作動向。在立法能力建設方面，為提高立法人員的業(yè)務素質，各省市人大都加強了立法人員特別是新獲得立法權的設區(qū)的市人大立法人員的立法培訓，選調(diào)相關人員到省人大機關掛職，推動立法工作機構和隊伍建設。

在立法的社會參與機制構建方面，各省市積極搭建社會參與立法的平臺，疏通公眾參與立法的渠道，推進立法參與。為方便群眾參與立法，提出立法建議，河北、山西、上海、江蘇、安徽、福建、四川、陜西、寧夏等省區(qū)市人大都建立了基層立法聯(lián)系點，山西、上海、西藏等省區(qū)市人大分別建立立法專家?guī)欤轿?、福建、陜西等省人大在高校建立了自己的地方立法評估與咨詢服務基地，天津市人大制定了《專家學者深度參與地方立法工作的實施意見》，更新充實立法咨詢專家?guī)欤玫匕l(fā)揮專家學者的優(yōu)勢和作用。在征求公眾有關立法的意見建議方面，各地探索健全法規(guī)草案公眾意見采納情況反饋機制，采用多種方式，對公眾意見采納情況進行反饋。如廣東省人大利用在線交流平臺等拓寬基層代表參與立法工作的渠道，通過召開電視討論會和網(wǎng)絡聽證等方式聽取意見。

在立法的過程機制創(chuàng)新方面，北京市人大要求市政府向市人大常委會提請審議的法規(guī)草案，由主管法制工作的副市長或委托政府法制部門負責人作說明；上海市人大加強立法工作組織協(xié)調(diào)，完善立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議流程。建立立法滾動推進機制，將法規(guī)草案解讀納入常委會會議議程，讓全體組成人員了解起草進程和各方訴求，提高集體審議質量；安徽省人大制定全國第一個立法程序示范文本，來增強立法過程的規(guī)范化；湖北省人大則對涉及群眾切身利益、社會普遍關注的重要法規(guī)，實行隔次審議、“三審四通過”，確保立法質量。

應當說，2015年，全國各省市人大立法機關圍繞著如何實現(xiàn)科學立法、民主立法，各盡其能、各出奇招，不斷推進立法工作體制機制創(chuàng)新，形成了地方立法百花齊放的格局。

（五）創(chuàng)制性立法有新突破

地方立法的生命在于立法的地方特色。如何增進地方立法的地方特色，加強自主創(chuàng)制性立法最為關鍵。創(chuàng)制性立法在沒有更多立法范例和經(jīng)驗可以借鑒的情況下，最能體現(xiàn)立法者的立法能力和技術水平。我們看到2015年越來越多的省市人大有了自己的創(chuàng)制性立法。

2015年全國比較有代表性的創(chuàng)制性立法有：河北人大常委會制定的《河北省城市地下管網(wǎng)條例》、上海市人大常委會起草和審議的《上海市推進國際航運中心建設條例》、江蘇省人大常委會制定的《江蘇省綠色建筑發(fā)展條例》、山東省人大常委會制定的《山東省南水北調(diào)條例》、河南省人大常委會制定的《河南省高標準糧田保護條例》、湖北省人大常委會制定的《湖北省全面深化改革促進條例》、貴州省人大常委會起草的《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應用促進條例》、寧夏回族自治區(qū)人大常委會制定的《寧夏回族自治區(qū)枸杞產(chǎn)業(yè)促進條例》、廈門市人大常委會制定的《廈門經(jīng)濟特區(qū)多元化糾紛解決機制促進條例》等。

各省區(qū)市人大創(chuàng)制性立法具有如下特點：

（1）具有鮮明的時代特性。各地制定的條例都是結合本地政治、經(jīng)濟、社會等重大發(fā)展戰(zhàn)略，適應時代改革創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市規(guī)劃等重大現(xiàn)實問題需要而制定的，解決的是大變革時代急需解決的問題。

（2）具有鮮明的地方特色。如《河北省城市地下管網(wǎng)條例》是為解決河北省城市地下管網(wǎng)管理混亂、管線亂拉亂建等問題而制定的，《上海市推進國際航運中心建設條例》是針對上海市要打造國際航運中心而制定的，《寧夏回族自治區(qū)枸杞產(chǎn)業(yè)促進條例》和《河南省高標準糧田保護條例》是針對本地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進產(chǎn)業(yè)振興而制定的，《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應用促進條例》則是經(jīng)濟欠發(fā)達省份為實現(xiàn)經(jīng)濟的后發(fā)優(yōu)勢推進新產(chǎn)業(yè)振興所制定的法規(guī)。這些地方性法規(guī)都體現(xiàn)了本省區(qū)市立法的地域特征，地方特色鮮明。

（3）立法機關特別重視立法過程。不同于其他執(zhí)行性或者有先例立法，創(chuàng)制性立法需要立法機關花費大量人力、物力和時間去調(diào)研、起草、論證。如《寧夏回族自治區(qū)枸杞產(chǎn)業(yè)促進條例》從2013年人大代表在人大會議上提出立法議案到草案審議通過，先后經(jīng)歷近3年的時間。而《湖北省全面深化改革促進條例》的制定被湖北省全面深化改革領導小組確定為2015年度全省重大改革項目，為制定好這部條例，湖北省人大常委會成立協(xié)調(diào)領導小組及工作專班，采取自主起草與委托專家起草相結合的方式主動作為，省委書記、省人大常委會主任李鴻忠親自過問起草工作，省人大常委會多次召開條例協(xié)調(diào)小組聯(lián)席會議強調(diào)，條例的制定要充分體現(xiàn)中央精神、充分體現(xiàn)湖北特色，在管用、有用、好用上下功夫。①參見《趙斌強調(diào)：制定〈湖北省全面深化改革促進條例〉要在管用、有用、好用上下功夫》，湖北人大網(wǎng)：http：∥www．hppc．gov．cn／2015／0827／17934．html，最后訪問時間：2016年5月10日。

（六）區(qū)域立法協(xié)作有了新發(fā)展

在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大背景下，加強區(qū)域立法協(xié)作共同應對相關問題就顯得非常必要。2015年，區(qū)域立法協(xié)調(diào)有了新發(fā)展。

2014年，長三角區(qū)域立法協(xié)作有了開創(chuàng)性的嘗試，上海市人大常委會通過了《上海市大氣污染防治條例》，設專章對“長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作”予以規(guī)定，使區(qū)域立法協(xié)作有了一個良好開始。

在隨后的2015年年初安徽省和江蘇省制定的大氣污染防治條例中，也把區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治作為條例的重要內(nèi)容，使兩省一市開展大氣污染防治區(qū)域立法協(xié)作的成果最終得以以立法形式出現(xiàn)。一地立法機關與其他省市相關機關開展多輪協(xié)商，形成共識，并落實到條例中，開創(chuàng)了全國省級權力機關立法協(xié)作的先河。

2015年除了長三角區(qū)域立法協(xié)作有了新發(fā)展外，京津冀地區(qū)的立法協(xié)作也有了新的突破。為了實現(xiàn)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，推進立法在區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮重要作用，2015年京津冀三地人大常委會召開了多次立法工作座談會，并形成了“關于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見”，建立京津冀立法工作協(xié)同機制。在具體的立法過程中，天津市人大常委會就制定水污染防治條例、自貿(mào)試驗區(qū)條例主動征求京、冀兩地人大的意見，河北省人大常委會就制定大氣污染防治條例也開展了首次立法協(xié)同，就建立協(xié)調(diào)機制、環(huán)評會商、協(xié)同監(jiān)管、聯(lián)防聯(lián)治等作出規(guī)定。北京市人大常委會則委托中國城市規(guī)劃設計研究院，從需要國家層面立法的事項、需要國家作出授權的事項、需要本市地方立法的事項和需要京津冀協(xié)同立法的事項四個方面對實施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略涉及的法律問題進行專題研究。自此，京津冀地區(qū)的協(xié)同立法邁出了堅實的一步。

不過，縱觀全國地方立法，我們還沒有看到有更多的省市開展區(qū)域立法協(xié)作。這與全面推進依法治國、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求相比尚存在差距。特別在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的聯(lián)系越來越緊密的今天，加強區(qū)域立法合作與協(xié)調(diào)已勢在必行。

三、2015年度我國地方立法的不足及未來展望

（一）2015年度我國地方立法存在的問題和不足

盡管2015年度我國地方立法工作取得了較大成績，但仍存在不少的問題和不足。這些問題和不足影響著地方立法功能和作用的發(fā)揮，是今后加強和完善地方立法工作必須重點注意的方面。

1．行政機關主導地方立法現(xiàn)象依然存在

黨的十八屆四中全會《決定》強調(diào)，要發(fā)揮人大和人大常委會在立法工作中的主導作用，明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。因此，加強地方立法工作機制創(chuàng)新，改變行政機關主導立法為人大主導立法，是我國深化改革、建設社會主義法治國家的必然要求，同時也是社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。在2015年的地方立法工作中，我們欣喜地看到眾多省市人大加強人大主導立法工作的同時，也遺憾地看到某些省市立法還存在行政機關主導的現(xiàn)象，人大制定的地方性法規(guī)由政府部門起草的占很大比重。如寧夏回族自治區(qū)人大常委會2015年制定、修改、廢止地方性法規(guī)共23件，其中有21件是由政府提請審議通過的①參見任建中《為依法行政提供堅實法治保障——2015年寧夏政府法制工作綜述》，《寧夏日報》2016年2月6日，第1版。，由于種種原因，銀川市和石家莊市人大2015全年沒有新制定通過一件地方性法規(guī)，只是各自廢止了幾件地方性法規(guī)。這樣，地方人大在地方立法工作中的主導作用未能有效發(fā)揮出來。這種由行政機關主導立法起草的模式或者人大無法較好發(fā)揮主導作用的現(xiàn)象已經(jīng)與我國的經(jīng)濟社會發(fā)展越發(fā)不相適應了，在全面推進依法治國、建設法治中國的時代背景下，必須予以改進。

2．立法的地方特色有待進一步增強

地方特色是地方立法的生命。只有與地方特色相結合，地方立法才更具有生命力，也才能在經(jīng)濟和社會發(fā)展中發(fā)揮其應有作用。2015年，各地立法機關在地方性法規(guī)的擬制過程中注意到立法要體現(xiàn)地方特色，如寧夏回族自治區(qū)人大常委會制定的《寧夏回族自治區(qū)枸杞產(chǎn)業(yè)促進條例》，在無上位法，也沒有同類地方性法規(guī)、規(guī)章的情況下，把保護寧夏中寧枸杞品牌作為立法的對象，較好地凸顯了地方立法的作用和地方特色；甘肅省人大常委會制定的《甘肅省非物質文化遺產(chǎn)條例》，是甘肅省人大常委會在2015年制定的一部非常重要的地方性法規(guī)，針對甘肅全省非物質文化遺產(chǎn)種類眾多，但保護乏力的現(xiàn)狀而制定的甘肅省首部非物質文化遺產(chǎn)傳承和保護方面的地方性法規(guī)。該地方性法規(guī)體現(xiàn)了保護甘肅農(nóng)耕文化、絲路文化、敦煌文化、黃河文化、長城文化、中醫(yī)文化和紅色文化的地方特色，為推動“華夏文明傳承創(chuàng)新區(qū)”建設、“絲綢之路經(jīng)濟帶甘肅黃金段”建設和文化大省建設奠定了良好基礎。河南省人大常委會制定通過的《河南省高標準糧田保護條例》，是基于河南省作為國家糧食生產(chǎn)大省，打造成為國家糧食生產(chǎn)核心區(qū)這個背景下的立法創(chuàng)新之作。該《條例》對保障國家糧食安全、打造糧食基地，實現(xiàn)“保糧田面積”“保糧食產(chǎn)量”“保糧農(nóng)收入”目標，提供了必要的法律保障。

但同時我們也看到，還有不少地方性法規(guī)存在雷同、仿制的現(xiàn)象，似乎某一時間段各地不約而同地制定了同一名稱或同一內(nèi)容的地方性法規(guī)，到了另一時間段又制定了同一名稱或同一內(nèi)容的地方性法規(guī)，立法雷同性多、差異性小。文本內(nèi)容大同小異，往往缺少新意和本地特質。看起來立法主體制定的地方性法規(guī)數(shù)量不少，但真正能反映地方實際，針對性強、實用好用的地方性法規(guī)卻相對較少。因此，增強地方立法的地方特色，使地方立法真正能夠在現(xiàn)實生活中發(fā)揮作用是地方立法工作必須重視的方面。應當說，判斷一個地方立法工作開展得怎樣，不僅看數(shù)量上完成多少項立法，更要看質量上如何，是否能夠反映出地方特色，是否能夠在社會生活中管用有效。各地立法機關應繼續(xù)在立法的地方特色上大做文章、做好文章。

3．立法信息公開和社會參與不夠

立法信息公開是社會了解立法工作的重要途徑，社會參與是實現(xiàn)立法機關與社會互動的重要橋梁。信息公開有利于促進社會參與，社會參與能夠推進信息公開。促進立法信息公開，增進社會參與，是實現(xiàn)科學立法、民主立法的重要保障，是增強立法的地方特色和生命力的根本措施。應當說，立法機關與社會溝通得越緊密，社會公眾參與立法工作越充分，立法的質量越有保證，立法的科學性也會越強。

綜觀2015年全國地方立法，我們看到，盡管各地普遍加強了立法的信息公開和立法社會參與機制的構建，但從整體來講，信息公開和社會參與與社會現(xiàn)實需要還有很大差距。瀏覽各省市人大網(wǎng)站可以發(fā)現(xiàn)，較多省市人大網(wǎng)站對立法工作信息涉及的不多，一般人大網(wǎng)站會有一個“立法工作”或“立法動態(tài)”的專欄，但專欄里的信息往往是重要立法情況的新聞報道，較少涉及相關立法的調(diào)研、起草、論證等工作。有些人大網(wǎng)站設置有法規(guī)起草征求意見系統(tǒng)或“立法社會參與”專欄，但征求意見系統(tǒng)或相關專欄有時候很難打開，甚至有些人大網(wǎng)站根本沒有設置任何社會參與的路徑。在立法社會參與機制建設上，我們看到各地通過建立起來立法基層聯(lián)系點、發(fā)動人大代表參與立法工作，建立立法專家?guī)煅垖＜覅⑴c咨詢論證、開展多層次的立法協(xié)商等形式來推進社會參與，但到底有多少社會民眾參與到立法工作中、參與的情況怎樣、民眾的代表性如何，官員、人大代表、專家是否能夠代表各階層群眾的利益，都是值得斟酌、好好研究的事情。

總體來看，我國目前地方立法信息公開和社會參與還不理想，立法信息公開和社會參與的體制機制還需要進一步健全和完善。

4．區(qū)域立法合作相對較少

區(qū)域立法合作對打破地方立法的行政區(qū)劃限制、推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。我們看到，當前的區(qū)域立法合作，無論在長三角還是京津冀，都是從大氣污染防治、水污染防治立法開始的。應當說這種合作都是在不得已的情況下而為之，是人們對相關污染問題已經(jīng)非常痛心和敏感，急需通過立法合作來解決的情形下，或者在國家區(qū)域協(xié)同發(fā)展重要戰(zhàn)略引導下而開展的一種合作?；蛟S如果不是因為環(huán)境污染的問題，這些地區(qū)的立法合作還不會推進得如此之快。

像2006年東北三省率先在全國建立的政府立法合作機制一樣，區(qū)域立法的合作應是經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各地基于經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境保護等各方面發(fā)展的需要而建立的，是各個立法主體自愿的、主動的行為方式，而不是在區(qū)域發(fā)展相關問題解決不了時的無奈之舉。目前，我國已有珠三角、中原經(jīng)濟區(qū)、長江經(jīng)濟帶、關中—天水經(jīng)濟區(qū)等多個經(jīng)濟區(qū)，加強區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共同治理應是各個經(jīng)濟區(qū)面臨的重要問題，推進區(qū)域立法合作應是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中較為現(xiàn)實和緊迫的事情，不過，相當多經(jīng)濟區(qū)成員還沒有認識到這個問題，各地區(qū)域立法合作之路尚未完全開啟。

5．創(chuàng)新性立法仍顯不足

如果說特色是地方立法的生命，那么創(chuàng)新則是地方立法的靈魂。沒有創(chuàng)新，地方立法大同小異，那也便失去了地方立法特色，削弱了地方立法的生命力。加強地方立法創(chuàng)新是使地方立法保持生命力和活力的關鍵。與創(chuàng)新相一致，創(chuàng)制性立法是地方立法機關進行立法創(chuàng)新的重要體現(xiàn)。創(chuàng)新不容易，創(chuàng)制性立法同樣也不容易。創(chuàng)制性立法在沒有上位法和其他同類法可以借鑒的情況下而開展的法規(guī)訂制活動，這種法規(guī)訂制活動往往操作難度大、周期長、技術要求高。在立法工作中，創(chuàng)制性立法也最能體現(xiàn)出立法者的立法能力和水平。

2015年，越來越多的地方立法主體有了自己的創(chuàng)制性立法，這些創(chuàng)制性立法在當?shù)睾腿珖籍a(chǎn)生了一定影響，對推動、引領地方經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要的作用。不過從全國范圍來看，各地所立之法中，創(chuàng)制性立法比例還相當小，這與發(fā)揮我國地方立法的功能和作用是不相匹配的，也與中央提出的擴大地方立法主體、增強地方立法自主性的精神是不相符合的。因此，在全國上下都特別重視立法工作的今天，加強立法創(chuàng)新，推出更多創(chuàng)制性立法，應是各地立法機關的重要工作。

（二）我國地方立法的未來展望

展望未來，我們對地方立法的更好發(fā)展充滿期待。在今后地方立法工作中，各地應重點在以下幾個方面取得突破和發(fā)展：

1．強化人大在地方立法中的主導作用

黨的十八屆四中全會提出：“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用?！边@是針對立法實踐中存在的“行政主導”和“部門本位主義”的傾向而明確提出的要求。貫徹十八屆四中全會精神，就是要求各地在地方黨委的領導下加強地方人大在立法中的主導和推動作用。在地方立法過程中，人大及其常委會應有效介入立法的各個環(huán)節(jié)，從立法規(guī)劃的制定，法規(guī)的起草論證，審議到出臺，都應充分發(fā)揮人大的作用，形成常態(tài)化的機制與制度。在地方立法實踐中，人大及其常委會應在如何建立健全立法協(xié)調(diào)、審議機制、項目征集和論證制度上下功夫，推進立法精細化，制定出符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，反映人民意愿，引導社會向更加文明、更加和諧的方向發(fā)展的良法。具體可從下列方面著力：

（1）發(fā)揮人大在法規(guī)立項中的主導作用，重點解決好立什么法、什么時候立法的問題，改變“部門提什么、人大常委會就立什么法”的模式，變“被動買單”為“主動點菜”。

（2）發(fā)揮人大在法規(guī)起草中的主導作用，總體把握指導思想、立法進度、主要內(nèi)容等問題，強化人大對法規(guī)起草進度和內(nèi)容上的把控力度。

（3）發(fā)揮人大在法規(guī)審議環(huán)節(jié)的主導作用，主要關注法規(guī)草案規(guī)定什么內(nèi)容、規(guī)定到什么程度的問題，重點解決重大制度設計的難點問題，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。

（4）充分發(fā)揮人大代表在立法中的主體作用。完善代表參與立法工作機制，在法規(guī)草案的立項、起草、調(diào)研、審議等環(huán)節(jié)，認真研究吸收人大代表的意見建議，保障人大代表參與立法的各個環(huán)節(jié)。

強化人大在立法中的主導作用，要求各級人大不僅要把握好各地立法工作的方向，同時，也要強化人大在地方性法規(guī)制定過程中的主導作用。地方性法規(guī)是為了解決地方經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題而制定的，要堅持科學立法、民主立法、為民立法、立良法、立管用之法、立解決實際問題之法。那種由政府或政府部門代為起草地方性法規(guī)草案的現(xiàn)象已不符合時代發(fā)展的需要，應當予以革新。要建立開放式、多元性的法規(guī)起草機制，建立健全人大主導的聯(lián)合起草機制、人大專門委員會直接起草機制，以及委托高校、科研單位等第三方起草機制。

2．加快地方立法機制創(chuàng)新

地方立法機制創(chuàng)新是地方立法打破舊有藩籬、實現(xiàn)機制變革的一種發(fā)展動向。地方立法的機制創(chuàng)新有利于打破舊有立法模式的束縛、創(chuàng)造一種適合時代發(fā)展需要的新模式。當今社會，一地與一地的競爭，除了體現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才、資源的競爭外，還更多體現(xiàn)為法律制度、人文環(huán)境、體制機制等方面的競爭。通過立法為地方發(fā)展創(chuàng)造一種更加公平、公正的制度環(huán)境，會為本地在經(jīng)濟和社會發(fā)展競爭中贏得先發(fā)優(yōu)勢。加快地方立法機制的創(chuàng)新將為推進地方法制建設、創(chuàng)建優(yōu)良法治環(huán)境起著積極的作用。近一兩年來，各地立法機關逐步認識到立法機制創(chuàng)新所起的重要作用，紛紛采取措施來推進本地立法體制機制的創(chuàng)新。我們認為，在接下來的一段時間內(nèi)，加快地方立法體制機制的創(chuàng)新仍然是各地立法機關的重要工作任務。在黨委領導、人大主導、社會參與三層次關系中，如何強化地方黨委在重要立法中的決策作用，如何增強黨委領導下的人大主導作用，如何促進立法的社會參與、增進立法機關與社會溝通互動應是立法機制創(chuàng)新的重要內(nèi)容。只有架起立法機關與社會不斷溝通的橋梁，地方立法才能獲得更廣泛的認同、支持和遵守。

3．進一步增強立法的地方特色

地方立法要能夠立得住、行得通、真管用，關鍵就在于它的地方特色。只有植根于社會生活實際，具有地方特色，切實解決現(xiàn)實問題，地方立法才能發(fā)揮出更大作用。只有盡可能與社會實際相結合，盡可能彰顯地方特色，才能使制定出來的地方性法規(guī)更具有生命力，更具有時代氣息和更接地氣。在以后的地方立法中，重視立法的地方特色將是地方立法時應著重考慮的因素。特別是所有設區(qū)的市被賦予立法權之后，如果所有立法主體制定出來的地方性法規(guī)都千篇一律，那么立法權擴權的意義何在？與其千篇一律，不如由一個立法主體統(tǒng)一制定為好，因此，強調(diào)地方立法的地方特色就是要求地方立法不能保持同一個面孔、起到同一樣的作用。各地行使立法權，就應盡量使自己所立之法與他地之法不一樣，盡可能地反映本地實際。為此，我們建議，有權機關在對地方立法工作進行考核和評估時，應把地方立法是否具有創(chuàng)新性和地方特色作為評價的重要指標。

4．繼續(xù)圍繞社會熱點問題和民生問題立法

立法及時回應社會熱點問題和民生問題，是立法發(fā)揮其對社會引領和推動作用的重要體現(xiàn)。通過把社會熱點問題和民生問題及時上升為法律能夠為社會矛盾和民生問題的解決提供更加科學化的治理方式，推動、促進社會問題和民生問題及時有效的解決，同時，對社會熱點問題和民生問題開展法律創(chuàng)制活動，也是實現(xiàn)立法為民、發(fā)揮立法功能的基本要求。當前，在我國各項事業(yè)迅猛發(fā)展的同時，社會矛盾和問題也呈現(xiàn)復雜化和多樣化趨勢。推進社會矛盾和問題的立法解決，既是全面推進依法治國的根本要求，也是化解社會矛盾的重要抓手。可以說，圍繞社會熱點問題和民生問題立法應是當前和今后一定時期內(nèi)我國地方立法的中心工作之一。做好相關立法工作，一方面需要政府部門和社會各界積極提供相關立法線索，另一方面也需要立法機關主動作為、及時回應社會關切、積極開展地方性法規(guī)的訂制活動。

5．大力加強立法能力和人員隊伍建設

立法的質量如何，取決于立法者是否具有較高的立法能力和技術水平。立法能力和技術水平高未必能立出良善之法，但缺乏立法能力和技術水平一定難以立出良善之法。加強立法能力和人員隊伍建設是今后所有地方立法主體必須重視的問題。加強立法能力建設，就是要求立法機構和立法人員要把立法看作一項神圣的職業(yè)，講究專業(yè)性、技術性，未經(jīng)專門訓練的人員不能從事此專業(yè)；加強立法能力建設，就是要求立法機構要加強人員隊伍建設，提高立法者的工作能力和水平。

應當說，近些年我國地方立法主體和立法人員的能力和水平已有了大幅度提高，立法工作人員專業(yè)化、職業(yè)化程度也在加快。但與建設法治國家、法治社會的要求相比，立法主體和立法人員的能力和水平與現(xiàn)實需要還有差距。突出表現(xiàn)為立法主體和立法人員主動立法意識不強，立法觀念滯后，立法人員素質參差不齊、立法人員非專業(yè)出身偏多等問題。這些問題一方面限制了立法的不斷創(chuàng)新，另一方面也阻礙了立法功能和作用的發(fā)揮。特別是《立法法》修改后，設區(qū)的市被賦予立法權，如何提高這些市立法主體和立法人員的能力和水平，確保立法的質量，是地方立法工作急需解決的問題。

加強立法能力和人員隊伍建設，首先，要提高立法機關領導干部的立法超前意識，使他們牢固樹立起立法先行和立法法治觀念；其次，要設置合理的立法機構，崗位職責明確，匹配良好專業(yè)素養(yǎng)的立法工作人員，使其有足夠的實力開展立法活動；再次，要對立法工作人員開展定期或不定期培訓，使他們通過集中培訓、輪訓、跟班學習、外出交流學習、掛職等方式盡快提高工作能力和技能；最后，立法機關要不斷加強相互間的立法溝通與業(yè)務交流，實現(xiàn)立法成果、經(jīng)驗、信息互享，促進立法能力和技術水平的共同提高。

Evaluation and Analysis on China's Local Legislation in 2015——An Observation on Local Laws and Regulations

Shi Youqi and Pan Gaofeng

In 2015，the local People's Congresses and their standing committees which enjoy the local legislative power fully implement the spirit of the plenary session of the Chinese Communist Party Central Committee and closely follow the Four-Pronged Comprehensive Strategy and the overall work of the province and the city，and further promote scientific legislation，democratic legislation to make positive and effective exploration and practice on the leading and promoting roles of legislation in economic and social lives．It attaches great importance on accelerating the innovation of legislative system and mechanism，stimulating the convergence of legislation and reform policy，as well as promoting social hotspots，difficulties and livelihood issues as the focus of legislative work，focusing on the formulation of law and regulation on ecological environment protection，social security，rights protection，and law-based government constructions，and has achieved encouraging grades accordingly．In general，local People's Congresses have their own characteristics and highlights，and there are also some problems and shortcomings，such as the administrative institutions dominating the local legislation still exists；the characteristics of local legislation needs to be further enhanced；legislative information disclosure and social participation is not enough；legislation cooperation among districtsis relatively few；and innovative legislation is still insufficient．Looking forward to the future，China's local legislation should make new breakthroughs and development in strengthening legislation-led of the People's Congress，speeding up the innovation of legislative system，strengthening the local characteristics of legislation，promoting the legislative capacity and strengthening the construction of personnel．

local legislation，leading-role of the People's Congress，legislative innovation，legislative capacity，local laws and regulations

責任編輯：余彥

石佑啟，法學博士，廣東外語外貿(mào)大學黨委副書記、教授、博士生導師，中國立法學研究會常務理事、廣東立法學研究會會長；潘高峰，法學博士，廣東外語外貿(mào)大學副教授、廣東省地方立法研究評估與咨詢服務基地研究員。

國家哲學社會科學基金重大項目《民間規(guī)范與地方立法研究》（項目批準號16ZDA069）