何越

摘要：在中國公共政策體系中，政府是政策制定和資源配置的主導者。公民渴望參與和監(jiān)督公共政策的制定，只是囿于缺乏有效地參與途徑而難以實現(xiàn)。然而，隨著網(wǎng)絡(luò)的普及和發(fā)展，公民通過網(wǎng)絡(luò)輿論參與并影響著公共政策的制定，一定程度上影響并改變著公共政策制定的方式。但網(wǎng)絡(luò)輿論是一把雙刃劍。數(shù)字鴻溝導致公共政策的公平性下降、信息太多等問題，合理引導網(wǎng)絡(luò)輿論參與并影響公共政策的制定還有很長的路要走。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)輿論；公共政策；影響和改進

中圖分類號：D60 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）007-000-02

一、問題的提出

約翰.克萊頓.托馬斯提出：公民參與必然深度地影響甚至改變公共管理者制定政策和從事管理的方式。[1]一直以來，公民因缺乏合理途徑而對參與公共政策制定望洋興嘆?，F(xiàn)如今，被譽為第四媒體的網(wǎng)絡(luò)承載著民眾的訴求形成強大的輿論壓力，對于公共政策的制定產(chǎn)生著重大的影響。

1.網(wǎng)絡(luò)輿論的含義

網(wǎng)絡(luò)輿論是指在互聯(lián)網(wǎng)上進行信息傳播活動的公眾對某一焦點問題所表現(xiàn)出的有一定影響力抑或傾向性的意見或言論，具有評價性、自發(fā)性、公開性、傳播性、復雜性和難控性特征。

2.網(wǎng)絡(luò)輿論參與并影響公共政策制定的現(xiàn)狀

近年來，網(wǎng)絡(luò)輿論異軍突起，其參與并影響公共政策制定的例子屢見不鮮，如2003年孫志剛事件和倍受關(guān)注的校車安全事件等案例。網(wǎng)絡(luò)輿論作為公眾意見與網(wǎng)絡(luò)媒體相結(jié)合的產(chǎn)物，日益成為公民表達利益訴求、參與公共政策制定的新途徑，但是網(wǎng)絡(luò)輿論對公共政策制定的參與和監(jiān)督作用還有待于進一步規(guī)范。

二、網(wǎng)絡(luò)輿論對公共政策制定的影響

（一）網(wǎng)絡(luò)輿論對公共政策制定的積極影響

1.網(wǎng)絡(luò)輿論有利于推動政策議程的建立

通常情況下，社會問題只有轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}才能得到解決，而政策議程的建立是社會問題上升為政策問題的關(guān)鍵一步。[2]在這一過程中，網(wǎng)絡(luò)輿論將民意訴求廣泛傳播，強大的輿論壓力有可能迫使政府決策系統(tǒng)關(guān)注并接受特定的政策問題。這無疑縮短了公眾議程達到政府議程的時間，使社會問題盡快上升為政策問題。

2.拓寬公共政策問題發(fā)現(xiàn)的渠道

一般而言，社會問題可以通過大眾傳媒的報道、政策主體調(diào)研部門的研究成果、民間研發(fā)機構(gòu)對社情民意的直接表達等渠道進入政府議程，進而上升為政策問題。網(wǎng)絡(luò)輿論作為公眾意見與網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合的產(chǎn)物，在一定程度上反映著公眾想要知道什么、思考什么、談?wù)撌裁春完P(guān)心什么，同時也拓寬了公共政策問題發(fā)現(xiàn)的渠道。

3.增進民主決策質(zhì)量

公共決策的過程就是對相關(guān)信息進行收集整理、匯總加工、提煉利用的過程。網(wǎng)絡(luò)使不同地區(qū)、不同利益群體的民眾可以對某一公共問題發(fā)表不同的輿論，這給政府決策過程中問題的發(fā)現(xiàn)、方案的擬定、評估、選擇、修正和完善等活動提供較多信息，既有助于克服公共決策中的官僚主義和個人專權(quán)，又有助于提升政府決策的科學性和民主化程度。[3]

4.促進公共政策及時調(diào)整與改進

所謂政策調(diào)整是指對現(xiàn)有政策的基本方面加以修正、改革和完善的政策調(diào)適與再調(diào)適過程。[4]公共政策在執(zhí)行時往往會遇到政策方案不合實際以致執(zhí)行困難的問題，經(jīng)檢測與評估后不適之處就需進行政策調(diào)整。[5]網(wǎng)絡(luò)輿論有助于政府部門發(fā)現(xiàn)、調(diào)整和改進公共政策制定過程中的不當之處。孫志剛案最終導致國務(wù)院發(fā)令廢止《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，百般無奈的檢舉人通過網(wǎng)絡(luò)使得“下跪市長”李信最終得到法律嚴懲等等都是網(wǎng)絡(luò)輿論促使公共政策進行調(diào)整的典型例證。

（二）網(wǎng)絡(luò)輿論對公共政策制定的消極影響

1.數(shù)字鴻溝導致公共政策的公平性下降

網(wǎng)絡(luò)輿論并不能夠真正全面地反映和代表廣大公眾的意見，是因為當前我國的網(wǎng)民結(jié)構(gòu)還存在著嚴重的年齡結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和學歷結(jié)構(gòu)的失衡。[6]由于客觀條件限制，很大一部分公眾還未參與網(wǎng)絡(luò)，這就意味著網(wǎng)絡(luò)輿論只是部分民意的體現(xiàn)，公眾通過網(wǎng)絡(luò)輿論參與公共政策制定的機會不平等，從而形成數(shù)字鴻溝，導致公共政策對一部分人的利益的維護建立在對另一部分人的利益的損害的基礎(chǔ)之上，降低了政策公平性。

2.信息太多

網(wǎng)絡(luò)輿論承載著巨量信息，一方面彌補了政府決策信息的不足，另一方面會對公共政策的制定產(chǎn)生消極影響。比如對多種方案的利弊難以準確權(quán)衡，對政策問題的探討容易出現(xiàn)誤差進而引起連續(xù)的錯誤。[7]另外，大量虛假信息和非理性訴求可能致使政府部門陷入政策分析第三類錯誤--正確地解決了錯誤的問題。

3.網(wǎng)絡(luò)輿論中的沉默螺旋效應和群體極化現(xiàn)象

根據(jù)沉默的螺旋理論，人們?nèi)绻l(fā)現(xiàn)自己贊同的觀點屬于多數(shù)時，他們便傾向于積極表明自己的觀點，反之亦然。于是就會出現(xiàn)一方呼聲越來越大，另一方越來越沉默的螺旋式過程。網(wǎng)絡(luò)輿論中“假民意”盛行致使公共政策不能對社會公眾利益做出權(quán)威性的分配。

詹姆斯.斯托納研究群體決策時發(fā)現(xiàn)，如果一開始群體內(nèi)成員比較保守的話，經(jīng)過群體討論后決策會更加保守。相反，如果個人意見趨向冒險，那么討論后群體決策會更加冒險，這種現(xiàn)象被稱為群體極化現(xiàn)象。對于那些屬于政府職能權(quán)限范圍之內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)輿論所反映的公共問題，公共政策制定當局縱然了解這其中的極化效應，也會迫于強大輿論壓力采取一定行動，這種非理性的意見表達無疑會影響到公共政策制定的科學性、合理性。

三、引導網(wǎng)絡(luò)輿論合理參與公共政策制定的建議

1.政府部門應致力于縮短和消弭數(shù)字鴻溝

當今社會是信息社會，網(wǎng)絡(luò)輿論對公共政策制定的參與和監(jiān)督必須避免信息富有者越富，信息貧困者越貧的失衡現(xiàn)象，即必須解決數(shù)字鴻溝。政府部門致力于縮短和消弭數(shù)字鴻溝應該對信息弱勢群體應該采取適當?shù)膬A斜和扶助政策，力爭電腦和網(wǎng)絡(luò)在不發(fā)達地區(qū)得到普及，提高信息貧困者的網(wǎng)絡(luò)參與能力，改變他們不能通過網(wǎng)絡(luò)輿論參與公共政策制定的現(xiàn)狀，使社會各階層利益得以充分代表和表達。

2.提高網(wǎng)民素養(yǎng)，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿論

為避免網(wǎng)絡(luò)輿論淪為不滿情緒的宣泄，政府部門必須采取適當措施提高網(wǎng)民的網(wǎng)絡(luò)素質(zhì)，以便更好地發(fā)揮他們的網(wǎng)絡(luò)參與能力。同時，合理引導網(wǎng)絡(luò)輿論參與公共政策制定，必須加強對網(wǎng)絡(luò)輿論的規(guī)范。一方面要完善并普及與網(wǎng)絡(luò)輿論相關(guān)的法律法規(guī)，另一方面應充分建立和推行網(wǎng)絡(luò)實名認證制度。[8]

3.端正對待網(wǎng)絡(luò)輿論的態(tài)度，引導而不是壓抑

網(wǎng)絡(luò)輿論承載著公民的各種利益訴求，體現(xiàn)了公民對于參與公共政策制定的積極性。各級政府部門應正視網(wǎng)絡(luò)輿論的積極作用，順應網(wǎng)絡(luò)輿論問政參政的要求，對網(wǎng)絡(luò)輿論進行合理規(guī)范與引導，而不是不理不睬甚至一味的壓抑網(wǎng)絡(luò)輿論。政府部門還應加強主流媒體對網(wǎng)絡(luò)輿論的引導，確保各類信息及時準確地公開，從源頭上堵住網(wǎng)絡(luò)輿論中的虛假惡意信息，引導網(wǎng)絡(luò)輿論向積極的方向發(fā)展。

4.政府部門應逐步加強自身對網(wǎng)絡(luò)輿論中有用信息進行甄選與利用的能力

網(wǎng)絡(luò)輿論信息龐雜多樣，這對政策問題的確立可能產(chǎn)生不良的影響。政府部門必須加強自身對有用信息進行篩選識別、分析利用的能力，學會運用各種方法對網(wǎng)絡(luò)輿論信息進行收集、分類、分析以達到綜合利用的目的。

四、結(jié)束語

網(wǎng)絡(luò)輿論作為大眾媒體與公眾意見相結(jié)合的產(chǎn)物，因相對傳統(tǒng)媒體輿論更加自由而吸引了很多有想法的民眾參與、影響公共政策的制定。這不僅為公共政策的制定明確了范圍與方向，更在一定程度上影響并改變著公共政策制定的方式。網(wǎng)絡(luò)輿論是否能更好地參與公共政策制定的關(guān)鍵在于政府部門應正確對待網(wǎng)絡(luò)輿論的優(yōu)劣，變抑制為引導，變被動回應為主動利用，實現(xiàn)公民通過網(wǎng)絡(luò)輿論參與公共政策制定及政府通過網(wǎng)絡(luò)輿論增進決策民主的雙贏目標。

參考文獻：

[1]約翰.克萊頓.托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略[M].北京：中國人民大學出版社，2005（36）.

[2]陳慶云.公共政策分析[M].北京：北京大學出版社，2006.

[3]陳慶云.公共政策分析[M].北京：北京大學出版社，2006.

[4]李金河，許鋒.當代中國公眾政治參與和決策科學化[M].北京：人民出版社，2009.

[5]張成福，黨秀云.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[6]參見中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心（CNNIC）.第29次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告[R/OL]. http：//www.cnnic.cn/research/bgxz/tjbg/201201/t20120116_23668.html

[7]張成福，黨秀云.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2001

[8]李雪芳.網(wǎng)絡(luò)輿論對公共政策制定的影響[J].法制與社會，2009（10）.