管啟飛

【摘 要】 文章針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)能否抵押處于不確定狀態(tài)的現(xiàn)實(shí)，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押從理論、規(guī)范、實(shí)證三方面做了解析，認(rèn)為農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行抵押，并就農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押具體實(shí)施提出建議：做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)、登記、發(fā)證工作；建立農(nóng)村土地交易市場(chǎng)；盡快研究制定如何抵押的具體法律制度設(shè)計(jì)。

【關(guān)鍵詞】 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；抵押；金融機(jī)構(gòu)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為中國(guó)農(nóng)民的一項(xiàng)重要的用益物權(quán)，對(duì)于維護(hù)農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益、提高農(nóng)民收入、維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)黨在農(nóng)村的基本政策具有關(guān)鍵性的意義。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、互換等方式流轉(zhuǎn)，但法律未明確規(guī)定可以抵押的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)此也各有不同的觀點(diǎn)。本文將從理論、規(guī)范和實(shí)證三個(gè)方面來(lái)論述土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以抵押。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押的理論解析

反對(duì)者認(rèn)為，由于我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民的安身立命之本，從全國(guó)范圍看，現(xiàn)在放開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的條件尚不成熟；一旦放開(kāi)，農(nóng)民會(huì)借款消費(fèi)，陷入負(fù)債無(wú)法償還的境地；淪為無(wú)地流民，造成社會(huì)動(dòng)蕩；農(nóng)地變成非農(nóng)地，危及糧食安全；不利于維護(hù)集體土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定。[1]

贊成者主要是從批駁反對(duì)者的觀點(diǎn)出發(fā)，提出法律是“可以抵押”并非“強(qiáng)制抵押”，農(nóng)民是“弱勢(shì)群體”并非“弱智群體”，農(nóng)民會(huì)根據(jù)自身的實(shí)際情況決定是否抵押以及如何抵押；放開(kāi)抵押，有利于緩解農(nóng)民的融資難問(wèn)題，讓農(nóng)民融得創(chuàng)業(yè)和發(fā)展資金，打破城鄉(xiāng)二元對(duì)立，加速城市化進(jìn)程；不會(huì)出現(xiàn)封建社會(huì)土地兼并，農(nóng)民淪為流民，為了生存揭竿起義的現(xiàn)象，從而影響社會(huì)穩(wěn)定；只要嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，不會(huì)影響國(guó)家的糧食安全；此外，農(nóng)村土地價(jià)值較低，根本無(wú)法承擔(dān)農(nóng)民的社會(huì)保障功能，而且讓農(nóng)村土地保障農(nóng)民的生老病死，國(guó)家有推卸責(zé)任之嫌。[2]

我們贊同放開(kāi)抵押，因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從“身份”到“契約”的轉(zhuǎn)變，任何民事行為都必須在平等自愿的基礎(chǔ)之上通過(guò)簽訂契約完成，封建社會(huì)地主強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的法治土壤和社會(huì)土壤已不復(fù)存在，農(nóng)民自己不愿意抵押土地，任何人均不能強(qiáng)迫。農(nóng)民愿意抵押土地，根據(jù)現(xiàn)代民法意思自治原則，應(yīng)當(dāng)允許。而根據(jù)責(zé)任自負(fù)原則，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)為自己的決定負(fù)責(zé)，哪怕這一決定讓自己傾家蕩產(chǎn)。此外，放開(kāi)抵押也有利于和中央的政策相契合。2013和2014年的中央一號(hào)文件均提出要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制，穩(wěn)步提高農(nóng)民組織化程度，大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社、種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)等。這些新型農(nóng)村組織要發(fā)展壯大，一要土地，二要資金。土地可以通過(guò)流轉(zhuǎn)的方式獲得，資金就需要通過(guò)用土地抵押的方式獲得。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押的規(guī)范解析

1、明確禁止

（1）民法通則?！吨腥A人民共和國(guó)民法通則》第八十條：土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。該條雖未直接明確土地使用權(quán)不得抵押，但根據(jù)法律解釋原則，土地所有權(quán)和使用權(quán)均不得抵押。

（2）擔(dān)保法。《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第三十七條：下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)。同時(shí)該條還首次確立根據(jù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)類型決定能否抵押原則和不得光地抵押原則。前者指將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)劃分為家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押，荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。后者又稱房地一體抵押原則，指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押。

（3）物權(quán)法?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百八十四條：下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外。該條繼承了《擔(dān)保法》的規(guī)定，再一次重申家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)禁止抵押。

（4）司法解釋?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第十五條：承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效。對(duì)因此造成的損失，當(dāng)事人有過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。該條雖未直接規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押，但通過(guò)認(rèn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押合同無(wú)效的方式間接表達(dá)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的否定態(tài)度。

2、避而不談

（1）農(nóng)村土地承包法。《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第三十二條：通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。這里的“其他方式”是否包含抵押立法者未予明確。但該法四十九條明確荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，重申了擔(dān)保法的規(guī)定。

（2）農(nóng)業(yè)部。《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)》第四、建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對(duì)承包標(biāo)的依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》第十四條：承包期內(nèi)，承包方采取轉(zhuǎn)包、出租、入股方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，不須辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更。采取轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，當(dāng)事人可以要求辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更登記。因轉(zhuǎn)讓、互換以外的其他方式導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分立、合并的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更。《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十五條：承包方依法取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關(guān)法律和國(guó)家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)。綜合上述三個(gè)規(guī)定，農(nóng)業(yè)部對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押同樣采取回避態(tài)度。

3、明確允許

（1）《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》）?！度舾梢庖?jiàn)》第二條第二款：改善農(nóng)村金融服務(wù)，加強(qiáng)涉農(nóng)信貸與保險(xiǎn)協(xié)作配合，創(chuàng)新符合農(nóng)村特點(diǎn)的抵（質(zhì)）押擔(dān)保方式和融資工具，建立多層次、多形式的農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保體系。該意見(jiàn)雖未直接明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，但政策的導(dǎo)向性非常明確，即創(chuàng)新符合農(nóng)村特點(diǎn)的抵（質(zhì)）押擔(dān)保方式和融資工具，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即是這一擔(dān)保方式和融資工具。

（2）《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》第四條：加大對(duì)“三農(nóng)”領(lǐng)域的信貸支持力度，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大林權(quán)抵押貸款，探索開(kāi)展大中型農(nóng)機(jī)具、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。該意見(jiàn)第一次明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。

4、結(jié)論

根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，《若干意見(jiàn)》和《指導(dǎo)意見(jiàn)》在現(xiàn)階段應(yīng)予適用，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押的法律禁令和模糊不清也不復(fù)存在。

三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押的實(shí)證解析

1、中央、地方和承包戶均有抵押意愿

從中央來(lái)看，十七屆三中全會(huì)召開(kāi)前，中央一直未明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押。2008年10月十七屆三中全會(huì)提出要 “建立政府扶持、多方參與、市場(chǎng)運(yùn)作的農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)制。擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍”，說(shuō)明中央開(kāi)始間接允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。2010年5月中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確要“探索開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，說(shuō)明中央已經(jīng)不再遮遮掩掩，而是明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。

從地方來(lái)看，我國(guó)最早進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)的是貴州省湄潭縣，但最終因?yàn)闂l件不成熟而失敗，其后鮮有地方政府嘗試。在十七屆三中全會(huì)出臺(tái)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押政策前，筆者只發(fā)現(xiàn)2006年湖南省瀏陽(yáng)市出臺(tái)《推進(jìn)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的試行意見(jiàn)》（瀏發(fā)〔2006〕18號(hào)）這一允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的規(guī)范性文件。十七屆三中全會(huì)后，由于有了相對(duì)明確的中央文件，各地先后出臺(tái)了本地方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押辦法。2009年，鑒于國(guó)務(wù)院批復(fù)《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)總體方案》，成都市出臺(tái)《關(guān)于成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資總體方案》和《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》，開(kāi)始大規(guī)模、最廣泛的開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)踐。2010年“一行三會(huì)”出臺(tái)更為明確的抵押指導(dǎo)意見(jiàn)后，各地如雨后春筍般紛紛出臺(tái)了本地方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試行辦法，如黑龍江省、四川省、重慶市、海南省、安徽省淮北市、銅陵市、山東省濟(jì)寧市、青島市等多達(dá)三十余個(gè)省區(qū)市，幾乎在全國(guó)全面鋪開(kāi)。

從承包戶來(lái)看，根據(jù)學(xué)者于2007年對(duì)湖南、湖北、四川、山東等10省的調(diào)研，約有13.62%的承包戶愿意抵押土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。至2009年，升至17.9%。在個(gè)別省份，愿意抵押的比例更高，如黑龍江省為40.33%，江蘇省南京市接近60%。這說(shuō)明隨著中央和地方開(kāi)閘土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，承包戶抵押意愿快速升高，越來(lái)越多的承包戶愿意抵押土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但也有相當(dāng)一部分承包戶基于各種考慮對(duì)抵押持謹(jǐn)慎態(tài)度。[3]

2、抵押障礙可以通過(guò)有效的制度設(shè)計(jì)予以克服

（1）做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)、登記、發(fā)證工作。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的第一個(gè)障礙是權(quán)屬不清、無(wú)權(quán)利憑證，無(wú)法實(shí)現(xiàn)公示公信，以維護(hù)交易安全。我國(guó)自上世紀(jì)80年代初進(jìn)行土地一輪承包以來(lái)，雖將土地分給農(nóng)戶耕種，但大部分沒(méi)有簽訂土地承包合同，沒(méi)有進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，更為有頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。隨著土地的不斷流轉(zhuǎn)、棄耕拋荒，加上分布零散、界限不清，很多土地存在權(quán)利主體不明、權(quán)屬存在爭(zhēng)議的現(xiàn)象。而資源權(quán)利歸屬的界定及合法表達(dá)非常必要，否則，“流轉(zhuǎn)”難以有序而大規(guī)模地發(fā)生。因此，必須重新對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行登記和發(fā)證，從而為抵押奠定基礎(chǔ)。2013年的中央一號(hào)文件亦明確要求改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，全面開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。不僅要做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記，更要做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記，從而發(fā)揮登記公示作用，維護(hù)債權(quán)人利益和交易安全。

（2）建立農(nóng)村土地交易市場(chǎng)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的第二個(gè)障礙是承包地價(jià)值無(wú)法確定、抵押權(quán)難以順利實(shí)現(xiàn)。我國(guó)的土地交易市場(chǎng)主要是針對(duì)國(guó)有土地建立的，土地評(píng)估中介機(jī)構(gòu)也主要承接國(guó)有土地價(jià)值評(píng)估業(yè)務(wù)，極少承接甚至不承接集體承包地評(píng)估業(yè)務(wù)。究其原因，一方面由于土地大部分屬于家庭承包，集中化程度低。

綜上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)論從理論上、規(guī)范上還是實(shí)證上均可以抵押。望理論界和實(shí)務(wù)界盡快從能否抵押的爭(zhēng)論中解脫出來(lái)，盡快研究制定如何抵押的具體法律制度設(shè)計(jì)。

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