張云英　胡天天

(湖南農(nóng)業(yè)大學 公共管理與法學學院，湖南 長沙　410128)

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農(nóng)村老年人長期照護資金籌措的現(xiàn)實困境與優(yōu)化路徑
——以長株潭地區(qū)為例

張云英胡天天

(湖南農(nóng)業(yè)大學 公共管理與法學學院，湖南 長沙410128)

【摘要】“十二五”時期，長株潭地區(qū)農(nóng)村老年人數(shù)量持續(xù)增加，人口老齡化速度加快。如何使農(nóng)村老年人享有較高品質(zhì)的生活已經(jīng)成為急需解決的社會問題。長期照護資金的籌措是解決該問題的經(jīng)濟基礎及關鍵舉措之一。目前，農(nóng)村老年人長期照護資金籌措面臨的現(xiàn)實困境包括資金提供主體單一、資金籌措缺乏政府支持、資金使用缺乏專門賬戶監(jiān)管。影響因素主要包括政策體制因素、經(jīng)濟發(fā)展因素、思想觀念因素。優(yōu)化路徑包括設立長期照護保險、設置長期照護專項資金、建立多方籌資模式、健全評估與監(jiān)督制度。

【關鍵詞】農(nóng)村老年人；長期照護；資金籌措；長株潭地區(qū)

一、文獻綜述

自2000年我國進入老齡化社會以來，人口老齡化的速度持續(xù)加快。21世紀以來，人口老齡化已經(jīng)成為不可抵擋的趨勢。2015年民政部頒布的《2014年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2014年底，全國60歲及以上老年人口21242萬人，占總人口的15.5%[1]。另一方面，在城鄉(xiāng)二元結構體制下，我國農(nóng)村的經(jīng)濟水平比城鎮(zhèn)低，人口老齡化程度及速度卻遠比城鎮(zhèn)高。

截至2014年底，長株潭地區(qū)60歲及以上老年人口229.54萬人，占常住總人口的16.02%；其中65歲以上老年人口157.25萬人，占湖南省總人數(shù)的20.77%[1]。隨著年齡的增長，農(nóng)村老年人的各方面機能逐漸下降，生活部分或者完全不能自理的情況逐漸增多，因而對長期照護的需求逐漸增加。長期照護資金的籌措是解決長期照護需求的經(jīng)濟基礎，引起了國家和社會各界的逐漸重視。

研究數(shù)據(jù)來源于統(tǒng)計年鑒、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報等官方數(shù)據(jù)、2015年7月-8月在湖南省農(nóng)村地區(qū)進行的“湖南省農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設問卷調(diào)查”中長株潭地區(qū)的有效問卷數(shù)據(jù)185份以及個案訪談7例。選擇長株潭地區(qū)作為該研究的調(diào)查樣本，是因為長株潭地區(qū)是湖南省的政治、經(jīng)濟、文化中心，長期照護作為比較新興的論題，在長株潭一體化背景下的研究更加具有代表性。但由于長期照護仍然處于初步發(fā)展的階段，基于此，筆者對農(nóng)村老年人在長期照護資金籌措方面面臨的現(xiàn)實困境及影響因素進行分析，并提出相關的優(yōu)化路徑。

關于農(nóng)村老年人長期照護資金籌措的相關研究，學者們主要從長期照護資金籌措的現(xiàn)狀與困境、相關成因、優(yōu)化路徑等方面展開，并取得一系列豐碩成果。李文杰提出，由于當今的農(nóng)村社會中，家庭結構呈小型化趨勢、代際關系產(chǎn)生變化，慢性病嚴重威脅老年人的健康；而非正式照護缺乏社會支持網(wǎng)絡、體制性問題突出、政府保障力度不足、積極老齡化缺乏系統(tǒng)規(guī)劃；即使農(nóng)村老年人對長期照護服務需求大，但基于以上情況難以獲得充足的長期照護資金[2]。劉丹提出，農(nóng)村的長期照護資金來源主要是政府財政撥款、個人自籌和社會捐贈等。政府撥款的福利彩票基金及社會捐贈收入都存在一定程度的不穩(wěn)定性、農(nóng)村老年人的普遍收入水平偏低、集體經(jīng)濟相對薄弱；長期照護資金的缺乏成為了農(nóng)村老年長期照護服務的持續(xù)開展的“瓶頸”。應當構建農(nóng)村老年人的長期照護體系，其中最重要的經(jīng)濟基礎是建立合理的農(nóng)村老年人長期照護資金籌措體系[3]。黃闖提出，農(nóng)村老年人的長期照護資金的來源主要是個人，針對自我保障出現(xiàn)的一系列困境，應當加大政府對農(nóng)村的財政資金投入力度，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，減少代際剝削，鼓勵農(nóng)村老年人投保健康保險、長期護理保險等[4]。嚴曉玲提出，農(nóng)村老年人長期照護資金的籌措應該從政府財政投入、社會保障基金投入、個人與家庭投入等幾個方面著手[5]。劉曉雪提出，完全福利的長期照護資金籌措模式使高福利國家先后發(fā)生嚴重的財政危機，使該模式逐漸被放棄；商業(yè)保險模式強化了個人責任，容易導致政府不負責任；多元化的長期照護資金模式是可取的選擇[6]。張廣利、馬萬萬提出，應當運用長期照護社會保險制度進行長期照護資金的籌措，這樣可以保證資金來源的多渠道性[7]。綜上所述，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展及人口老齡化的加劇，學界加強了對老年人長期照護及其資金籌措的關注，研究成果逐漸增多；大多數(shù)學者認為農(nóng)村老年人長期照護資金籌措的主要問題應該歸結于政府、社會、家庭、個人等方面，影響長期照護資金籌措的因素是多方面的，長期照護資金的籌措應當采取多方參與、共同承擔的模式。目前學界的研究還存在著以下問題：一是研究內(nèi)容上，多關注城市老年人，對農(nóng)村老年人長期照護的關注較少；所提的優(yōu)化路徑大多是對國外優(yōu)秀經(jīng)驗的借鑒，與我國基本國情、人口老齡化程度以及農(nóng)村老年人長期照護資金籌措的實際情況結合的較少。二是研究方法中，定性研究多，運用定量研究深入剖析農(nóng)村老年人長期照護資金籌措的現(xiàn)實困境及其影響因素的較少。

二、農(nóng)村老年人長期照護資金籌措的現(xiàn)實困境

自2008年開展農(nóng)村養(yǎng)老保險試點以來，我國廣大的農(nóng)村老年人在長期照護方面獲得了一定的經(jīng)濟保障。2014年，湖南省新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保人數(shù)達到 4796.5萬人，參保率達到99.3%，當年籌資總額達到 182.25 億元，人均籌資380元。農(nóng)村最低生活保障標準為204元/月，月救助水平達120元。發(fā)放農(nóng)村居民最低生活保障經(jīng)費42.1億元。目前，長株潭地區(qū)農(nóng)村老年人長期照護資金的籌措狀況較之前發(fā)展良好，政府補貼有所提升，補充傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的居家養(yǎng)老模式、社區(qū)養(yǎng)老模式及機構養(yǎng)老模式也在逐步發(fā)展。

隨著人口老齡化的快速發(fā)展，年齡的增長導致農(nóng)村老年人的各方面機能逐漸下降，生活失能的情況逐漸增多，長期照護資金作為解決養(yǎng)老問題的經(jīng)濟基礎，在其籌措方面仍然面臨現(xiàn)實困境，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

1、資金提供主體單一

表1　長株潭地區(qū)農(nóng)村老年人長期照護

數(shù)據(jù)來源：“2015年湖南省農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設問卷調(diào)查”

筆者根據(jù)調(diào)查問卷，整理出“長株潭地區(qū)農(nóng)村老年人長期照護資金的提供主體”，如表1所示。其中，自己或配偶提供長期照護資金的為89人，占總人數(shù)的48.1%；兒子、兒媳提供照護資金的為61人，占總人數(shù)的33.0%；女兒、女婿提供照護資金的為25人，占總人數(shù)的13.5%；親友或鄰居、村鎮(zhèn)組織、政府等主體提供長期照護資金的人數(shù)較少，分別占總人數(shù)的1.1%、0.5%、3.8%。由以上數(shù)據(jù)可以得知，農(nóng)村老年人長期照護資金的最主要提供者是自己或配偶；其次是兒子、兒媳；女兒、女婿多承擔購置食品、衣物等費用，提供長期照護的資金不多，其余主體則更少。這說明，長期照護資金的提供主體單一，因此籌集到的資金有限。即使對長期照護的需求大，因無法支付用于長期照護服務的資金，既無法享受長期照護，也容易引發(fā)長期照護的供需矛盾，阻礙了長期照護發(fā)展的進程。

2、資金籌措缺乏政府支持

筆者根據(jù)調(diào)查問卷，整理出“政府提供的養(yǎng)老金滿足農(nóng)村老年人的需求內(nèi)容”，如表2所示。其中，認為政府提供的養(yǎng)老金能夠滿足醫(yī)療服務需求的為46人，占總人數(shù)的24.9%；認為能夠滿足生活照料服務需求的為97人，占總人數(shù)的52.4%；認為能夠滿足康復護理服務的為15人，占總人數(shù)的8.1%；認為能夠滿足其他服務需求的為27人，占總人數(shù)的14.6%。由以上數(shù)據(jù)可以得知，政府提供的養(yǎng)老金最能夠滿足農(nóng)村老年人在生活照料服務方面的需求，其比例超過50%。這說明，當前政府提供的養(yǎng)老金僅能滿足農(nóng)村老年人的基礎性需求，對于醫(yī)療服務、康復護理、其他支持性服務等進一步的長期照護需求滿足程度有限。

表2　政府提供的養(yǎng)老金滿足農(nóng)村老年人

數(shù)據(jù)來源：“2015年湖南省農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設問卷調(diào)查”

一方面，隨著人口老齡化的加劇，政府先后為農(nóng)村居民特別是農(nóng)村老年人提供了新農(nóng)合、低保、新農(nóng)保等新型的長期照護方式，但保障水平有限，支持力度較低。例如新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，其原則是“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。該保險雖然具有一定程度的普惠性，但是普惠程度較低。而新農(nóng)保本身就是權利與義務相結合的老年保障制度。老年人要想獲取相對較高的養(yǎng)老金前提仍然是個人繳費[4]。另一方面，我國雖然建立了基本醫(yī)療保險制度，但支付的內(nèi)容僅限于疾病范圍內(nèi)，不包括生活照料、康復護理、精神慰藉等其他長期照護內(nèi)容[8]。

3、資金使用缺乏專門賬戶監(jiān)管

一方面，農(nóng)村老年人的長期照護在各領域，都缺乏專門賬戶以保障資金的合理使用及妥善監(jiān)管[2][9]；另一方面，發(fā)達國家的社會力量，如公益組織、第三方機構等均為老年人所需要的長期照護服務貢獻了力量，也在一定程度上承擔長期照護資金的監(jiān)管責任。我國農(nóng)村地區(qū)的慈善組織、志愿組織等發(fā)展范圍較小，責任不明確，無法充當長期照護資金監(jiān)管的角色[7]。

案例一中，S女士，73歲。子女3人，其中2女1兒。老伴車禍去世早。在城市工作，退休后居住于農(nóng)村，與保姆同住。收入2800元/月，國家護理補貼50元/月。由于年輕時一人負擔3個子女的成長，工作辛苦，積勞成疾，患類風濕性關節(jié)炎導致全身癱瘓四年，經(jīng)國家鑒定為二級傷殘，完全喪失自理能力，需要24小時照護。另患糖尿病、淋巴瘤癌、帶狀皰疹等。保姆費用2600/月，主要由自己承擔。小女兒負責買藥，費用主要由自己承擔，但因有特殊醫(yī)保，每月特殊門診330元，自己只需要承擔20%，醫(yī)療費用負擔不大。大女兒和兒子幾乎沒有承擔任何照護責任，自己的收入除去保姆費用、醫(yī)療費用所剩無幾，幾乎沒有存款，但依然常用于補貼兒女及孫輩。

案例五中，C先生，95歲。子女4人，其中3兒1女。在城市工作，退休后居住于農(nóng)村，與老伴同住，主要依靠自己及比自己小12歲的老伴養(yǎng)老。收入2000元/月，高齡補貼100元/月。因年紀大處于半失能狀態(tài)，能夠自己緩慢地穿衣、吃飯、行走。其他照護服務主要由83歲的老伴提供?；加兄摊彴?，于2007年手術，手術后耳聾，需吃藥維持；另患有多種慢性病。自己的兒女需打電話才來看望，幾乎沒有承擔任何照護責任，自己的收入及儲蓄常用來補貼兒女及孫輩。

調(diào)查中進行個案訪談的案例具有一個共同特點，即隨著年齡的增長，生病致殘或生活機能退化的農(nóng)村老年人多出現(xiàn)生活部分不能自理或完全不能自理的情況，對長期照護的需求突出。但農(nóng)村家庭內(nèi)部的代際剝削嚴重影響了老年人用于長期照護的資金籌措及使用。傳統(tǒng)上我國家庭的代際關系是上一代撫育下一代，下一代贍養(yǎng)上一代，簡稱為“反饋模式”[10]。但從以上案例可以看出，當前的家庭代際關系出現(xiàn)了失衡，存在比較嚴重的代際剝削，即下一代贍養(yǎng)上一代不及上一代撫育下一代，父母對子女的補貼，特別是經(jīng)濟補貼遠遠大于子女對父母的補貼。老年人的高齡補貼、殘疾人護理補貼等政府發(fā)放的養(yǎng)老資金本應用于自身的長期照護服務，但由于其使用缺乏專門賬戶的監(jiān)管，容易造成?？罘菍Ｓ?，既影響了農(nóng)村老年人享受合理的長期照護服務，又阻礙了長期照護資金的籌措進程。

三、農(nóng)村老年人長期照護資金籌措現(xiàn)實困境的成因

通過官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)及農(nóng)村實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，影響農(nóng)村老年人長期照護資金籌措的因素是多元化的，主要包括政策體制因素、經(jīng)濟發(fā)展因素以及思想觀念因素。

1、政策體制因素

國外老年人長期照護資金的籌措大體可以分為三種：一種是完全福利的模式，即資金籌措基本來源于國家的稅收[6]。一種是社會保險的模式，即資金基本來源于政府、企業(yè)及個人三方共同籌措[11]。另一種是商業(yè)保險的模式，即資金籌措基本來源于個人，政府只承擔很少部分的責任[12]。由于我國人口基數(shù)過大，為避免財政負擔過重，長期照護的資金籌措難以采用完全福利模式。而目前，我國農(nóng)村老年人長期照護資金籌措尚未進入政策議程，政府對農(nóng)村老年人長期照護缺乏專項支出[13]。即使部分地方政府制定了一些臨時政策以滿足當?shù)剞r(nóng)村地區(qū)老年人的簡單長期照護需求，但政府的補貼幾乎沒有列入財政賬戶，而是由當?shù)氐母＠势被鸾o付?；谝陨锨闆r，政府的補貼經(jīng)常無法及時落實[14]。另一方面，在法律上，只有一部《中華人民共和國老年人權益保障法》，除此之外，幾乎沒有其他法律與政策關注、支持農(nóng)村老年人在長期照護各方面的需求，包括對長期照護資金的需求，導致農(nóng)村老年人長期照護資金的籌措在實踐中缺乏法律支持、部分政策無法落實。

2、經(jīng)濟發(fā)展因素

一方面，目前我國農(nóng)村的經(jīng)濟水平仍然整體發(fā)展較低，農(nóng)村居民特別是農(nóng)村老年人的收入水平偏低。另一方面，老年人是農(nóng)村社會中的弱勢群體，他們由于年齡增長、身體機能老化等原因，無法通過農(nóng)業(yè)勞動獲取個人經(jīng)濟收入。

筆者根據(jù)調(diào)查問卷，整理出“長株潭地區(qū)城市與農(nóng)村居民人均收入的比較”，如表3所示。其中，從2010年到2014年，長株潭地區(qū)農(nóng)村和城市的人均收入呈逐年上升趨勢，但農(nóng)村人均收入水平仍然低于城市。其中，2014年長株潭地區(qū)農(nóng)村居民人均收入比城市居民人均收入分別低15103元、16972元、12976元。雖然農(nóng)村社會保障制度的不斷發(fā)展一定程度上彌補了以自我養(yǎng)老、子女養(yǎng)老為主的家庭養(yǎng)老的供給不足，但從總體上來看，多數(shù)農(nóng)村老年人的經(jīng)濟收入有限，自養(yǎng)能力不足，因此，長期照護資金的籌措能力也相對較低。

表3　長株潭地區(qū)城市與農(nóng)村居民人均收入的比較　單位：元

數(shù)據(jù)來源：長株潭地區(qū)“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報”

3、思想觀念因素

表4　長株潭地區(qū)農(nóng)村老年人對以后生活不能

數(shù)據(jù)來源：“2015年湖南省農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設問卷調(diào)查”

筆者根據(jù)調(diào)查問卷，整理出“長株潭地區(qū)農(nóng)村老年人對以后生活不能完全自理的準備情況”，如表4所示。如果以后生活不能完全自理，準備資金進行儲蓄的為40人，占總人數(shù)的21.6%；準備依靠子女支持的為84人，占總人數(shù)的45.4%；已經(jīng)或準備參加社會保險的為48人，占總人數(shù)的25.9%；已經(jīng)或準備參加商業(yè)保險的為3人，占總人數(shù)的1.6%；而沒有進行任何準備的為10人，占總比例的5.5%。由以上數(shù)據(jù)可以得知，依靠子女支持仍然是大多數(shù)農(nóng)村老年人生活不能完全自理后的首要選擇，其比例將近50%。這說明，農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的觀念仍然在老年人心中占據(jù)重要地位。特別是當農(nóng)村老年人擁有的家庭經(jīng)濟資本較低，即家庭收入越低，個人對未來的養(yǎng)老預期越悲觀，自我養(yǎng)老能力和家庭養(yǎng)老能力較低，更容易為養(yǎng)老資源擔憂[15][16]。而父母對子女經(jīng)濟補貼遠遠大于子女對父母的補貼，農(nóng)村老年人雖然在生活無法完全自理后有依靠子女養(yǎng)老的意愿，但并不代表子女愿意承擔贍養(yǎng)父母的責任以及提供用于老年人照護服務的長期照護資金。

四、農(nóng)村老年人長期照護資金籌措的優(yōu)化路徑

為了應對“銀發(fā)浪潮”帶來的各種養(yǎng)老矛盾，提高農(nóng)村老年人的生活品質(zhì)，通過對長株潭地區(qū)農(nóng)村老年人長期照護資金籌措面臨的現(xiàn)實困境及相關成因進行分析，筆者認為可以從多方面、多角度、多層次開展工作，通過設立長期照護保險、設置長期照護專項資金、建立多方籌資模式、健全評估與監(jiān)管制度等方式促進農(nóng)村老年人長期照護事業(yè)的長遠發(fā)展。

1、設立長期照護保險

目前，我國雖然尚未設立一致的農(nóng)村老年人長期照護保險，但不少地方已經(jīng)開始試點，并且取得初步成效。2013年，青島開始為失能老年人試行長期醫(yī)療照護保險制度；2015年4月，吉林省失能人員醫(yī)療照護保險暨長春市試點正式啟動；2015年5月，北京市海淀區(qū)民政局與人保壽險試點長期照護保險，預計年底正式實施。當前的社會經(jīng)濟條件下，在近期可以采用如美國、英國的商業(yè)保險的模式、遠期則采用如德國、日本的社會保險的模式，具體籌資主體則根據(jù)國情設定[8]。在東部發(fā)達地區(qū)和高收入人群中應該開展商業(yè)保險的模式；在中部地區(qū)和收人中等水平人群中開展社會保險的模式；在西部地區(qū)和低收入人群中則開展完全福利的模式。隨著國力的增強，逐步過渡到覆蓋全民的長期照護保險[17]。

2、設置長期照護專項資金

應當設立老年人長期照護資金的專項機制，中央政府納入財政預算，地方政府建立相對應的配套預算[18]；王德文提出，應當將長期照護專項資金與“社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心”資金合并為“居家照護社區(qū)養(yǎng)老為主的長期照護體系”基金[19]。楊團則提出，應當借鑒我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療的資金機制，將新型合作醫(yī)療、社區(qū)基本衛(wèi)生服務與長期照護資金合并，形成農(nóng)村大病統(tǒng)籌加基本衛(wèi)生服務加長期照護服務相融合的專項基金[20]。

3、建立多方籌資模式

一方面，政府對于五保戶、失獨、失能等養(yǎng)老困難的農(nóng)村老年人給予必要的資金保障。另一方面，應當加強宣傳，提倡與推動發(fā)展社會各界的力量，讓社會上更多的團體、企業(yè)單位、事業(yè)單位等多關注農(nóng)村老年人的長期照護事業(yè)，并且加入長期照護資金的籌措隊伍；充分發(fā)揮如公益組織、紅十字會、第三方機構等的作用，將募集的資金投入長期照護服務事業(yè)的發(fā)展，根據(jù)基本國情及實際情況，合理借鑒國外經(jīng)驗，適當引入國外資金，建立多方參與的長期照護資金籌措模式[21]。

4、健全評估與監(jiān)管制度

由于農(nóng)村老年人人口基數(shù)較大，具體情況各不相同，因此對于用于長期照護服務的資金需求也不同，應該建立健全相應的需求評估與服務監(jiān)督制度[22]。一方面，應該根據(jù)農(nóng)村老年人的經(jīng)濟狀況、身體狀況及其對長期照護的需求進行分類分級，根據(jù)評估結果設計相應的服務方案及提供不同等級的補貼；另一方面，應當對長期照護服務機構的準入門檻、服務質(zhì)量及其照護人員的文化素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)等內(nèi)容進行監(jiān)管，保障長期照護資金在長期照護服務中的有效、合理使用[23]。

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(編輯：余華；校對：蔡玲)

Reality Predicament and Optimization Path of Financing of Long-term Care of Rural Elderly——Taking Changsha-Zhuzhou-Xiangtan Area for Example

ZHANG Yun-yingHU Tian-tian

(SchoolofPublicAdministrationandLaw，HunanAgriculturalUniversity，ChangshaHunan410128)

Abstract:In the“Twelfth Five Year Plan”period， the number of rural elderly of the city is increasing， and the speed of population aging is accelerated. How to make the old people in rural areas have a higher quality of life has become an urgent need to solve the social problems. The financing of long-term care is one of the key measures to solve this problem. At present， the problems of long-term care for the rural elderly include the single financing， lack of government support， lack of funds and special account supervision. The influencing factors mainly include the thought idea， the economic development and the government system. The countermeasures include proposing the establishment of long-term care insurance， setting up long-term care dedicated accounts， establishing of multi financing model， a sound assessment and supervision system.

Key words:rural elderly; long-term; financing; problems and countermeasures; Changsha-Zhuzhou-Xiangtan areas

【中圖分類號】F323.89

【文獻標識碼】A

【文章編號】2095-1361(2016)01-0100-07

作者簡介：張云英(1964-)，女，湖南長沙人，湖南農(nóng)業(yè)大學教授，碩士研究生導師，研究方向：農(nóng)村社會保障

基金項目：國家社會科學基金項目“農(nóng)村空巢老年人長期照護體系研究”(項目編號：11BSH061)

·收稿日期：2015-11-19

DOI：10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.01.012