李一昕

自2003年深化農(nóng)信社體制改革以來(lái)，省級(jí)人民政府開(kāi)始承擔(dān)農(nóng)信社的管理職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)管控，各省份都成立了省聯(lián)社和其他少數(shù)省級(jí)管理平臺(tái)對(duì)農(nóng)信體系進(jìn)行行業(yè)管理。回顧2003年深化農(nóng)信社改革，2003年1月中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2003〕3號(hào)）中，對(duì)農(nóng)信社改革，提出了“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，強(qiáng)化約束機(jī)制，增強(qiáng)服務(wù)功能，國(guó)家適當(dāng)扶持，地方政府負(fù)責(zé)”的總體要求。而同年6月國(guó)務(wù)院下發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》中，又在“地方政府負(fù)責(zé)”的部分，提出建立“國(guó)家宏觀調(diào)控、加強(qiáng)監(jiān)管，省級(jí)政府依法管理、落實(shí)責(zé)任，信用社自我約束、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的監(jiān)督管理體制。不難看出，省政府對(duì)于農(nóng)信社的管理主要是通過(guò)省聯(lián)社，這樣一來(lái)政策強(qiáng)調(diào)的是省聯(lián)社履行服務(wù)職能，在實(shí)踐中必不可免地行使自上而下的行政權(quán)力。除此之外，省聯(lián)社還擔(dān)負(fù)著服務(wù)者和經(jīng)營(yíng)主體的角色。身兼服務(wù)平臺(tái)、管理者和經(jīng)營(yíng)主體“三重身份”的省聯(lián)社，風(fēng)風(fēng)雨雨中已走過(guò)了十多年，省聯(lián)社未來(lái)如何發(fā)展，將走向何方，是值得關(guān)注和討論的問(wèn)題。

在當(dāng)前制度下，省聯(lián)社管理、指導(dǎo)縣聯(lián)社事務(wù)，看起來(lái)是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，但同時(shí)也不少干預(yù)了業(yè)務(wù)進(jìn)展和人事任命，這常被認(rèn)為“管控過(guò)多”；但若任由縣聯(lián)社自行發(fā)展，又可能被指責(zé)“無(wú)所作為”。于是，省聯(lián)社一方面被國(guó)家有關(guān)部門(mén)和股東們要求減少干預(yù)，另一方面又擔(dān)負(fù)著二者 的期待，履行行業(yè)管理的職責(zé)，維持農(nóng)村金融穩(wěn)定。這種“雙重委托”下的兩難境地，是由省聯(lián)社尷尬的法人地位帶來(lái)的。因此，未來(lái)省聯(lián)社的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)如何調(diào)整，將影響著農(nóng)信社改革的方向和成效。

一身三任

2003年農(nóng)信社改革，有明顯的“花錢(qián)買機(jī)制”特征。通過(guò)不良資產(chǎn)贖買和產(chǎn)權(quán)關(guān)系重塑，農(nóng)信社逐漸擺脫了歷史包袱，資產(chǎn)質(zhì)量和資金實(shí)力大幅提升。推動(dòng)改革，省聯(lián)社是關(guān)鍵一環(huán)，承擔(dān)著完善法人治理結(jié)構(gòu)的行業(yè)管理職能。然而隨著農(nóng)信體系改革進(jìn)一步深化，省聯(lián)社的定位、法律地位的矛盾逐漸顯現(xiàn)。

首先，省聯(lián)社是具有獨(dú)立法人地位的金融機(jī)構(gòu)。依據(jù)《農(nóng)村信用社?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》第二條，省聯(lián)社是由所在省（自治區(qū)、直轄市）內(nèi)的縣聯(lián)社自愿入股組成，實(shí)行民主管理，主要履行行業(yè)自律管理和服務(wù)職能，具有獨(dú)立企業(yè)法人資格的地方性金融機(jī)構(gòu)。從這一條規(guī)定來(lái)看，省聯(lián)社是一個(gè)市場(chǎng)主體，負(fù)責(zé)地方金融業(yè)務(wù)。按照公司法，省聯(lián)社是由縣聯(lián)社出資組建的法人聯(lián)合體，理應(yīng)由股東縣聯(lián)社來(lái)對(duì)其行使管理、監(jiān)督等權(quán)利，并獲得相應(yīng)的服務(wù)，但這種自下而上的持股對(duì)應(yīng)的卻是自下而上的行政權(quán)。

其次，省聯(lián)社類似于省政府下設(shè)的行政機(jī)構(gòu)。2003年的《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》將農(nóng)信社的管理權(quán)下放至省級(jí)政府，全國(guó)大部分省政府成立了省聯(lián)社作為行業(yè)管理機(jī)構(gòu)行使職權(quán)。在《農(nóng)村信用社省（自治區(qū)、直轄市）聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》中寫(xiě)到，經(jīng)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府授權(quán)，省聯(lián)社承擔(dān)對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社（含農(nóng)村合作銀行，下同）的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能。在《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)銀監(jiān)會(huì)人民銀行關(guān)于明確對(duì)農(nóng)村信用社監(jiān)督管理職責(zé)分工指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》中，第十一條提到省級(jí)聯(lián)社應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)法律、法規(guī)和行政規(guī)章實(shí)施對(duì)信用社的管理工作，尊重信用社的法人地位和經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)。以上文件都表明省聯(lián)社在省政府指導(dǎo)下成立，省聯(lián)社本是省政府的代表，需要對(duì)省政府負(fù)責(zé)。

從以上兩點(diǎn)可以看出，省聯(lián)社既是金融市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體，又可代表行政力量行使管理權(quán)。隨著2010年開(kāi)始農(nóng)信社改組農(nóng)村商業(yè)銀行之后，縣級(jí)法人實(shí)力和治理能力不斷提高，省聯(lián)社“逐步淡出行政管理，強(qiáng)化服務(wù)職能”的發(fā)展方向也逐漸明晰，即搭建“小法人+大平臺(tái)”的農(nóng)信體系。于是省聯(lián)社又多了一個(gè)服務(wù)平臺(tái)的身份。

雙重委托

省聯(lián)社如此復(fù)雜的身份實(shí)質(zhì)來(lái)源于雙重委托關(guān)系：省政府下達(dá)多份文件指導(dǎo)省聯(lián)社管理農(nóng)信體系，例如省聯(lián)社對(duì)省聯(lián)社高管有人事任命的權(quán)力；而縣級(jí)聯(lián)社作為省聯(lián)社的股東，則希望省聯(lián)社能為自身發(fā)展提供更加廣闊的機(jī)會(huì)。

在雙重委托關(guān)系下，農(nóng)信體系存在以下幾個(gè)問(wèn)題。

省聯(lián)社權(quán)責(zé)不對(duì)等。省聯(lián)社對(duì)縣聯(lián)社掌握著人事權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，對(duì)于利益分配方式、業(yè)務(wù)審批都有一定的干預(yù)能力。這些權(quán)力自于省政府的授權(quán)，并非是股東大會(huì)討論所賦予的。如此一來(lái)省聯(lián)社承擔(dān)的縣級(jí)聯(lián)社營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)也轉(zhuǎn)嫁到了省政府，省聯(lián)社事實(shí)上是對(duì)省政府負(fù)責(zé)，只是憑借著行政力量承諾承擔(dān)責(zé)任，這樣不對(duì)等的權(quán)責(zé)醞釀著道德風(fēng)險(xiǎn)。

由權(quán)責(zé)不對(duì)等帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)。由于我國(guó)存款保險(xiǎn)制度尚未完善，主要是依靠政府的信用進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，省聯(lián)社作為由政府部門(mén)主持建立的機(jī)構(gòu)理所當(dāng)然的成為了基層社風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者。由于省聯(lián)社經(jīng)營(yíng)者主要是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，自身對(duì)于如何改進(jìn)業(yè)務(wù)、提高效益并沒(méi)有很大的動(dòng)力。對(duì)于縣聯(lián)社來(lái)說(shuō)，在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移后，也會(huì)對(duì)更多地考慮滿足上級(jí)要求。風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇并存，當(dāng)自身風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移后，道德風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)阻礙農(nóng)信體系進(jìn)一步完善。

支農(nóng)目標(biāo)與自身發(fā)展目標(biāo)之間混亂。由于同時(shí)被政府和縣聯(lián)社委托，支農(nóng)目標(biāo)與自身發(fā)展目標(biāo)之間存在混亂。“雙向負(fù)責(zé)”可能會(huì)導(dǎo)致省聯(lián)社對(duì)于不同主體會(huì)表現(xiàn)出不同面孔。在2003年深化農(nóng)信社改革后，基層農(nóng)信社成為支援農(nóng)村金融主力軍。但農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村金融領(lǐng)域硬骨頭多，業(yè)務(wù)多高風(fēng)險(xiǎn)、低收益，縣級(jí)聯(lián)社隨著自身實(shí)力變強(qiáng)，也逐漸想要離“家”。但省聯(lián)社不僅得重視政府下達(dá)的政策性目標(biāo)，也得盡可能地發(fā)展基層社。因此省聯(lián)社作為協(xié)調(diào)國(guó)家、省政府和縣域法人的中間人，很難忽視在支農(nóng)目標(biāo)和自身發(fā)展目標(biāo)上沖突。

眾說(shuō)紛紜

由以上對(duì)雙重委托關(guān)系分析可以得出，省聯(lián)社的管理模式自身的過(guò)渡性明顯，那么未來(lái)省聯(lián)社該走向何方？早在2007年，銀監(jiān)會(huì)曾提出了聯(lián)合銀行、金融服務(wù)公司、金融持股公司、統(tǒng)一法人和完善省聯(lián)社等五種模式。目前，由統(tǒng)一法人、組建聯(lián)合銀行和金融持股公司三種形式呼聲較高，下文將分別進(jìn)行分析。

統(tǒng)一法人模式

省聯(lián)社擁有著對(duì)于縣級(jí)農(nóng)信社的實(shí)際控制權(quán)，但一直名不正言不順，有很強(qiáng)烈的傾向把自己的權(quán)力“合理化”，那么一種直接的方式就是統(tǒng)一法人，即對(duì)省聯(lián)社進(jìn)行股份制改造，省政府成為最大股東對(duì)農(nóng)信社、農(nóng)商行進(jìn)行管理。如此一來(lái)，省聯(lián)社資金運(yùn)作能力增強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)抵御能力也隨之加強(qiáng)，能夠吸引更優(yōu)質(zhì)的客戶資源。這種模式在眾多省聯(lián)社中是呼聲較高的，大家都希望擴(kuò)權(quán)、做大做強(qiáng)。

當(dāng)然缺陷也是很明顯的，如果省聯(lián)社成為區(qū)域性商業(yè)銀行總部，基層農(nóng)信社剛剛解決歷史包袱、和同類商業(yè)銀行比管理水平和經(jīng)營(yíng)能力發(fā)展有限，競(jìng)爭(zhēng)能力較差。并且，采取這種方式農(nóng)信社有很大風(fēng)險(xiǎn)背離“立足‘三農(nóng)”的原則。目前，農(nóng)信社深化改革“穩(wěn)定縣域法人”的原則已經(jīng)基本確定，即使省聯(lián)社有強(qiáng)烈意愿，建立統(tǒng)一大法人基本已經(jīng)不可能。

聯(lián)合銀行模式

聯(lián)合銀行是由轄內(nèi)各成員社共同出資、具有完善法人治理結(jié)構(gòu)、以經(jīng)營(yíng)、管理和服務(wù)為主要三大職能的省級(jí)合作銀行。多位學(xué)者結(jié)合中國(guó)實(shí)際，參考聯(lián)合地方性銀行方面做的較為成功的德國(guó)合作銀行的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提倡這種平衡各方利益、不偏離支農(nóng)根本目標(biāo)的聯(lián)合銀行模式，符合銀監(jiān)會(huì)的改革思路。正如中國(guó)人民銀行長(zhǎng)沙中心支行的吳盛光在2011年提出這種模式保持了各級(jí)農(nóng)信社相對(duì)獨(dú)立的同時(shí)，也使得不同層次農(nóng)村合作機(jī)構(gòu)之間在業(yè)務(wù)上保持戰(zhàn)略聯(lián)盟。

該模式除了以上的優(yōu)勢(shì)之外，也存在以下幾個(gè)問(wèn)題難以回避。一是這種模式適合于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，因?yàn)槌蔀榭h級(jí)聯(lián)社需要有足夠的資金實(shí)力和管理能力，在一些省份內(nèi)的貧困地區(qū)的縣聯(lián)社難以有足夠的資本與發(fā)展良好的縣聯(lián)社“平起平坐”；二是作為省級(jí)合作銀行，采用的是股份合作制，即在合作制的基礎(chǔ)上引入股份制。股份制要求資本的連接，而合作制要求勞動(dòng)的聯(lián)合，股份合作制雖說(shuō)是勞資聯(lián)合，一般會(huì)隨著股東實(shí)力的增強(qiáng)出現(xiàn)資本和勞動(dòng)的沖突，進(jìn)而分化為股份制或者合作制。

金融控股公司模式

金融控股公司模式以股權(quán)為紐帶，允許有實(shí)力的農(nóng)村商業(yè)銀行入股成為“金融控股集團(tuán)”股東，金融控股集團(tuán)再根據(jù)農(nóng)村商業(yè)銀行股東注資情況，對(duì)相關(guān)農(nóng)村商業(yè)銀行反向全資或控股方式注資。因此，金融控股公司是以股東的身份對(duì)農(nóng)商行進(jìn)行管理，對(duì)于未入股的農(nóng)信社以原有方式進(jìn)行管理和服務(wù)。

這種模式特點(diǎn)在于沒(méi)有改變省聯(lián)社和縣聯(lián)社兩級(jí)法人的現(xiàn)有模式，維護(hù)了縣域法人，同時(shí)省級(jí)層面仍然有協(xié)調(diào)、整合地方金融資源，防控風(fēng)險(xiǎn)的能力。并且，比起傳統(tǒng)的省聯(lián)社“金控公司”優(yōu)化了股權(quán)，對(duì)控股農(nóng)商銀行按照公司法人治理機(jī)制運(yùn)行，職能定位更為清晰順暢，相應(yīng)地基層農(nóng)信社也具有獨(dú)立法人地位進(jìn)行自主經(jīng)營(yíng)，使得農(nóng)信社成為具有造血功能的金融機(jī)構(gòu)。秦農(nóng)銀行就是“以金融控股平臺(tái)方式控制參股的金融機(jī)構(gòu)”，由八家農(nóng)村信用社出資建成，目前，省聯(lián)社對(duì)其仍有管理權(quán)。

通過(guò)對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)不同的模式對(duì)應(yīng)的是不同利益主體的訴求。省聯(lián)社自身傾向于建立統(tǒng)一法人，相當(dāng)于把農(nóng)信社轉(zhuǎn)為商業(yè)銀行，省聯(lián)社實(shí)力、權(quán)力能得到擴(kuò)張。如此一來(lái)雖然能進(jìn)一步整合區(qū)域農(nóng)信體系，但有很大幾率會(huì)偏離“服務(wù)‘三農(nóng)”的路徑定位；實(shí)力較強(qiáng)的縣聯(lián)社傾向于脫離省聯(lián)社行政化的管控，主要想通過(guò)聯(lián)合來(lái)強(qiáng)化自身股東權(quán)力，但又因自身法律地位的限制，不能完全獨(dú)立出農(nóng)信體系自成一派，因此金融控股公司模式這種模式對(duì)于實(shí)力較強(qiáng)的縣聯(lián)社來(lái)說(shuō)是比較推崇的，但真正推行起來(lái)，省聯(lián)社的處境依然尷尬。至于聯(lián)合銀行的模式，則是為了實(shí)現(xiàn)縣聯(lián)社、省聯(lián)社和省政府之間的良性合作，努力實(shí)現(xiàn)支援“三農(nóng)”的目標(biāo)。達(dá)成合作有利于全局的發(fā)展，但是在實(shí)際改革中各方還是會(huì)力求實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益最大化，因此這種模式實(shí)現(xiàn)起來(lái)也有難度。

對(duì)某省的實(shí)地調(diào)查

為了解省聯(lián)社在農(nóng)信社改革過(guò)程中的定位、未來(lái)發(fā)展方向，筆者近期前往某省實(shí)地調(diào)查，筆者對(duì)該省內(nèi)一個(gè)縣聯(lián)社，有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人、省聯(lián)社相關(guān)負(fù)責(zé)人就有關(guān)省聯(lián)社改革方向的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了訪談。

縣聯(lián)社：小法人需要省聯(lián)社搭建大平臺(tái)

筆者調(diào)研的縣聯(lián)社實(shí)力在省內(nèi)排名前列，正在準(zhǔn)備上市。在調(diào)研過(guò)程中，重點(diǎn)對(duì)于省聯(lián)社和縣聯(lián)社之間的關(guān)系和未來(lái)發(fā)展方向進(jìn)行了交流。

該縣聯(lián)社負(fù)責(zé)人在談到省聯(lián)社和自身的關(guān)系時(shí)說(shuō)到：“站在我們省的角度，省聯(lián)社主要是行使管理權(quán)，在行業(yè)層面進(jìn)行指導(dǎo)?！痹谒磥?lái)，縣聯(lián)社作為一級(jí)法人，法人地位主要體現(xiàn)在一些“審批流程、金融產(chǎn)品可以圍繞縣域來(lái)設(shè)計(jì)”。雖然省聯(lián)社在支農(nóng)、中小微貸款等政策性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)上會(huì)下達(dá)任務(wù)、進(jìn)行指導(dǎo)，但在縣域的小循環(huán)內(nèi)縣聯(lián)社有獨(dú)立決策權(quán)，能夠根據(jù)縣域情況因地制宜地開(kāi)發(fā)一些產(chǎn)品，具體業(yè)務(wù)并不受很多干預(yù)。除此之外，他提到“人事管理比較嚴(yán)格，行領(lǐng)導(dǎo)班子由上面任命，但是支行行長(zhǎng)、中層干部可以自己決定。”接著他又打了個(gè)比方，“大法人存在還是像讓我們戴了一個(gè)帽子，有些事情想做不能做，有些事想做做不到?！?/p>

由此看來(lái)，該省縣域法人在其負(fù)責(zé)的區(qū)域內(nèi)還是保留了一定的自主經(jīng)營(yíng)能力，但省聯(lián)社管理較為強(qiáng)勢(shì)。該負(fù)責(zé)人還提到，省聯(lián)社依靠其整合的資源和實(shí)力，搭建了全省農(nóng)信社通用的信息科技系統(tǒng)，這些產(chǎn)品在縣域內(nèi)很難研發(fā)出來(lái)。因此，從公司法的角度來(lái)看，當(dāng)前農(nóng)信社管理體制確實(shí)有些問(wèn)題，非完全公司制導(dǎo)致了農(nóng)信社無(wú)法于市場(chǎng)完全對(duì)接，存在滯后性。而省聯(lián)社從建立至今對(duì)于整個(gè)行業(yè)的規(guī)范和發(fā)展還是起到了很重要的作用，這一點(diǎn)也是不能否認(rèn)的。

當(dāng)問(wèn)及其對(duì)于省聯(lián)社未來(lái)改制方向的看法，該負(fù)責(zé)人認(rèn)為不能局限于“省聯(lián)社和縣聯(lián)社的利益分配問(wèn)題”，而是要從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看、思考如何發(fā)展縣級(jí)聯(lián)社、提高服務(wù)農(nóng)村金融的能力。在他看來(lái)，“三農(nóng)”是弱勢(shì)的，能夠靠農(nóng)業(yè)來(lái)盈利的很少，基本都需要國(guó)家支持，依靠政府補(bǔ)貼來(lái)經(jīng)營(yíng)。農(nóng)信社定位于“三農(nóng)”，承擔(dān)了社會(huì)責(zé)任，不是完全盈利性質(zhì)的，“一般銀行一單就放三個(gè)億，我們放100個(gè)3萬(wàn)的貸款才300萬(wàn)”，成本實(shí)在高昂?；谝陨系恼J(rèn)識(shí)，他認(rèn)為省聯(lián)社改制是應(yīng)該通過(guò)頂層設(shè)計(jì)來(lái)推進(jìn)的，光靠自下而上的力量是不夠的，還需要多個(gè)部門(mén)協(xié)調(diào)、進(jìn)行系統(tǒng)性的調(diào)整，以達(dá)到協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)。

在省聯(lián)社是否去行政化的問(wèn)題上，他的觀點(diǎn)是應(yīng)該從系統(tǒng)的角度來(lái)思考，他說(shuō)：“關(guān)鍵在于調(diào)音，不能把一個(gè)音一味關(guān)閉或者全部打開(kāi)，一刀切是不對(duì)的”，“如果要去行政化，其他相關(guān)配套設(shè)施就要跟上，如果不去行政化，就要思考是否有其他方式進(jìn)行彌補(bǔ)?！?/p>

該省是農(nóng)業(yè)大省，廣大地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)尚且薄弱，縣聯(lián)社發(fā)展情況也參差不齊。農(nóng)業(yè)農(nóng)村貸款、中小微貸款成本高而收益率較低，農(nóng)村缺乏正規(guī)金融機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)人感慨到，“農(nóng)信社不能再離開(kāi)農(nóng)業(yè)了?！币龊弥мr(nóng)，很難離開(kāi)行政力量的參與。省聯(lián)社整合了小法人、搭建了大平臺(tái)，對(duì)于區(qū)域農(nóng)信體系的發(fā)展是很有助益的。之所以以當(dāng)前比較尷尬的形式存在有歷史的原因，也有服務(wù)主體是“三農(nóng)”的原因。綜合以上考慮，省聯(lián)社不應(yīng)一味發(fā)展市場(chǎng)化，也不應(yīng)該將去行政化作為唯一的目標(biāo)。

政府有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人：行政管理有利于更好地服務(wù)“三農(nóng)”

在與省政府有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人的訪談中筆者了解到，目前該部門(mén)針對(duì)省聯(lián)社的主要職責(zé)是考察省聯(lián)社的履職情況，包括人員結(jié)構(gòu)是否合理、平臺(tái)服務(wù)工作執(zhí)行情況，是否存在越界的違規(guī)情況等，以協(xié)調(diào)、指導(dǎo)為主。其他職責(zé)還包括推動(dòng)縣農(nóng)信社改制為農(nóng)商行、解決高風(fēng)險(xiǎn)社存在的問(wèn)題。

在這位負(fù)責(zé)人看來(lái)，“省聯(lián)社不是一個(gè)經(jīng)營(yíng)主體，因?yàn)榧炔晃沾婵睿膊环刨J款，只發(fā)行一些債務(wù)、能夠在省聯(lián)社間資金歸集和調(diào)劑”，也就是說(shuō)，省聯(lián)社本質(zhì)上屬于省政府一部分，行政管理色彩較濃，對(duì)于基層社人事、資金、平臺(tái)建設(shè)等方面都有參與管理。比如，農(nóng)信社的人事都是通過(guò)省聯(lián)社全省統(tǒng)一招聘，省聯(lián)社對(duì)于縣聯(lián)社財(cái)務(wù)支出也有規(guī)定。雖然按照公司法應(yīng)當(dāng)是人員、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)在股東手里，但目前確實(shí)是通過(guò)行政權(quán)力來(lái)運(yùn)作的。對(duì)此，這位負(fù)責(zé)人認(rèn)為，只要農(nóng)信社還立足“三農(nóng)”，這種管理就是必要的。即行政管理和市場(chǎng)機(jī)制在省聯(lián)社混同起來(lái)，究其原因在于農(nóng)業(yè)的特殊性。該省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)占比大，很多地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，很多農(nóng)信機(jī)構(gòu)不賺錢(qián)，因此支農(nóng)、扎根縣域發(fā)展的農(nóng)信社就有很強(qiáng)的政策性。

基于以上判斷，在他看來(lái)，由于必須堅(jiān)持穩(wěn)定縣域法人的立場(chǎng)，省聯(lián)社作為管理小銀行的機(jī)構(gòu)向服務(wù)平臺(tái)轉(zhuǎn)換的過(guò)程會(huì)比較艱難，需要有壯士斷腕的決心和勇氣。在幾種未來(lái)省聯(lián)社發(fā)展模式上，他個(gè)人比較支持金融控股的模式，但這種模式仍然沒(méi)有改變省聯(lián)社的尷尬處境，因?yàn)閹准肄r(nóng)信社聯(lián)合后股權(quán)實(shí)力加強(qiáng)，話語(yǔ)權(quán)加強(qiáng)，省聯(lián)社光靠行政權(quán)力和少許股權(quán)更難對(duì)其進(jìn)行管理。

省聯(lián)社相關(guān)負(fù)責(zé)人：極力平衡多重目標(biāo)

在對(duì)省聯(lián)社相關(guān)人士訪談中了解到，該省省聯(lián)社對(duì)于縣聯(lián)社的管理主要在制度建設(shè)、干部管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)四個(gè)方面。該負(fù)責(zé)人認(rèn)為，省聯(lián)社的法人地位和管理職能“按照政府文件和公司法來(lái)看都是有依據(jù)的”。首先，省聯(lián)社自上而下的管理權(quán)力來(lái)源于省政府文件；其次，縣聯(lián)社出資組成了省聯(lián)社，兩個(gè)法人之間具有一條自下而上資本紐帶。政策紐帶和資本紐帶共存于同一體系是存在沖突的，因此，他也認(rèn)為省聯(lián)社現(xiàn)有體制的矛盾在于自下而上的虛置的股權(quán)和自上而下的事實(shí)上的行政管理權(quán)，可以預(yù)見(jiàn)這種不順暢的機(jī)制未來(lái)是一定會(huì)進(jìn)行調(diào)整的。

在談到對(duì)省聯(lián)社這種模式的看法時(shí)，和縣聯(lián)社、省政府有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人類似，省聯(lián)社相關(guān)負(fù)責(zé)人也強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)的特殊性，省聯(lián)社作為大平臺(tái)給分散的小法人帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)防控、經(jīng)營(yíng)管理、平臺(tái)搭建等方面帶來(lái)的好處。實(shí)情也確實(shí)如此，該省城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)比較明顯，針對(duì)“三農(nóng)”的金融服務(wù)不足，當(dāng)前農(nóng)信體系的狀態(tài)是符合本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和需求的。

在談到農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是否存在混亂的問(wèn)題上，他認(rèn)為“支農(nóng)目標(biāo)和自身發(fā)展目標(biāo)識(shí)相互統(tǒng)一，相互促進(jìn)的。由于歷史等各個(gè)方面的原因，農(nóng)信社和其他商業(yè)銀行在統(tǒng)一金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)沒(méi)有比較優(yōu)勢(shì)，科技、人才、管理都存在差距?！痹谒磥?lái)，只有定位“三農(nóng)”，農(nóng)信社才有最良好的發(fā)展機(jī)會(huì)。“唯一在農(nóng)村發(fā)展有機(jī)構(gòu)完整優(yōu)勢(shì)，有地緣優(yōu)勢(shì)的只有農(nóng)信社。”他接著說(shuō)，“當(dāng)下體制有利有弊，要一分為二來(lái)看，未來(lái)省聯(lián)社的職能是存在的，問(wèn)題是省聯(lián)社以什么方式存在，名字可能也會(huì)變化?！?/p>

省聯(lián)社改制方向是一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題，他對(duì)此立場(chǎng)總結(jié)為四個(gè)不能變，即“股份制方向不能變，服務(wù)“三農(nóng)”定位不能變，穩(wěn)定縣域法人不能變，維持體系框架完整不能變”。從這幾點(diǎn)來(lái)看，省聯(lián)社方仍然在穩(wěn)定當(dāng)下體系的基礎(chǔ)上試圖平衡多個(gè)看似沖突的目標(biāo)。

路向何方？

從調(diào)研情況看來(lái)，無(wú)論是縣聯(lián)社、省政府有關(guān)部門(mén)還是省聯(lián)社看來(lái)，都認(rèn)為現(xiàn)在省聯(lián)社較為糾結(jié)的定位和職能來(lái)源于農(nóng)信社一直以來(lái)的定位、該省農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中占比大的特點(diǎn)，也同時(shí)也都強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村金融的特殊性。因此，未來(lái)省聯(lián)社改制其實(shí)是一個(gè)涉及農(nóng)業(yè)和金融兩大系統(tǒng)的大改革。關(guān)于改革目標(biāo)，目前的共識(shí)大致如下，一是要堅(jiān)持農(nóng)信社扎根縣域、立足“三農(nóng)”的定位，二是要堅(jiān)持股份制發(fā)展方向，三是要理順省聯(lián)社和縣聯(lián)社的法人治理關(guān)系。

從以上三點(diǎn)看來(lái)，省聯(lián)社改革不能光靠基層社自下而上或者地方政府自上而下推行，還涉及到其他農(nóng)村金融主體、銀監(jiān)會(huì)甚至整個(gè)金融體系，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。同時(shí)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也是不可忽視的因素。因此未來(lái)需要走出一條大方向上統(tǒng)一、依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)略有調(diào)整的路，正如省聯(lián)社負(fù)責(zé)人提到的，“省聯(lián)社”即使未來(lái)不存在了，其職能是不會(huì)消失的，即整合和協(xié)調(diào)地方分散于各地的農(nóng)信社資源、服務(wù)農(nóng)村金融，這些職能的實(shí)現(xiàn)方式可能會(huì)以換一種形式存在。

在具體操作上，筆者認(rèn)為可以分不同縣聯(lián)社發(fā)展階段，不同地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況推進(jìn)。若是基層社尚未有足夠資本實(shí)力，可先發(fā)展聯(lián)合銀行，理順?lè)ㄈ酥卫頇C(jī)制，省政府成為最大股東保障農(nóng)信體系穩(wěn)定和提供電子銀行、支付結(jié)算等服務(wù)。在得到一定發(fā)展后，縣聯(lián)社再根據(jù)一套由省政府、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)申請(qǐng)合并、上市或者擴(kuò)展經(jīng)營(yíng)范圍。既想讓農(nóng)信社發(fā)展壯大又不想讓其離開(kāi)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，也可以努力提高農(nóng)業(yè)這個(gè)產(chǎn)業(yè)的造血能力，不過(guò)依據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)本身就需要政府的大量投入，因此可以說(shuō)行政力量在農(nóng)信體系里很難完全剝離。在筆者看來(lái)，省聯(lián)社改革實(shí)際上是協(xié)調(diào)農(nóng)信體系里行政權(quán)和股權(quán)分配，通過(guò)理順?lè)峙浞绞胶秃献鞣绞?，使整個(gè)農(nóng)信體系合理化，協(xié)調(diào)自身發(fā)展目標(biāo)和支農(nóng)目標(biāo)之間的現(xiàn)存的偏差，實(shí)現(xiàn)合作共贏。農(nóng)村金融領(lǐng)域是一片藍(lán)海，值得政府部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)共同探索、發(fā)現(xiàn)。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院）