張繼焦++柴玲++陳楠++殷鵬

【摘 要】本文基于國家治理的理論，從中央與地方政府（民族地區(qū)）關(guān)系的角度，進一步論述了國家—民族關(guān)系。國家治理的理論是深化認識國家—民族關(guān)系的重要基礎(chǔ)；中央對民族地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付，是國家—民族關(guān)系的重要機制；項目則是中央處理國家—民族關(guān)系，促進民族地區(qū)發(fā)展的重要措施。國家通過財政支付和項目制，促進了民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，體現(xiàn)國家對民族地區(qū)的有效治理。

【關(guān)鍵詞】國家治理；財政轉(zhuǎn)移支付；項目制；國家—民族

【作 者】張繼焦，中國社會科學(xué)院民族學(xué)與人類學(xué)研究所民族社會研究室主任、研究員，北京，100081；柴玲，中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院講師、博士，北京，100081；陳楠，中央財經(jīng)大學(xué)社會學(xué)系研究生，北京，100081；殷鵬，人民日報社理論部編輯，北京，100733

【中圖分類號】D633 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004 - 454X（2016）02 - 0029 - 007

一、導(dǎo) 言

國家與民族的關(guān)系是現(xiàn)代國家建設(shè)的一個重要議題，它直接影響到民族政策的制定與實施，對于國家的穩(wěn)定和民族地區(qū)的發(fā)展有著重大的影響。民族事務(wù)作為國家公共事務(wù)與政治管理的一項重要內(nèi)容，是國家治理體系中重要的組成部分。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的進程中，如何擺正國家與民族的關(guān)系，這是中國民族理論和民族政策的基本出發(fā)點和立足點。為此，筆者通過梳理近代西方和現(xiàn)代中國形成的民族理論，于2015年在《廣西民族研究》第4期發(fā)表了一篇論文——《換一個角度看民族理論：從“民族—國家”到“國家—民族”的理論轉(zhuǎn)型》（簡稱《換一個角度看民族理論》）。該文創(chuàng)新性地提出在民族理論要找回“國家”的角色，要充分體現(xiàn)“國家—民族”關(guān)系中國家的主導(dǎo)地位。文章并提出“國家—民族”之間自上而下的“傘式”是通過從中央到地方的一系列制度化的行政管理體制和實際運作機制來實現(xiàn)的，在權(quán)力分配和資源配置上具有很強的解釋力，與中國的歷史傳統(tǒng)也有很深的契合。[1 ]

文章刊發(fā)之后，引起了政府和學(xué)界各方的關(guān)注和討論。既有國家民委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視，也有民族學(xué)領(lǐng)域內(nèi)學(xué)者的支持，當(dāng)然面臨著各種質(zhì)疑和商榷?！稉Q一個角度看民族理論》文章寫作有兩個重要背景：一是十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”；二是第四次中央民族工作會議的召開，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體第一次全面、系統(tǒng)部署民族工作。堅定不移地走中國特色解決民族問題的正確道路，開拓創(chuàng)新，這是習(xí)近平總書記報告中深刻闡釋的重大政治原則。[2 ]

在新的歷史背景之下，我國的民族理論需要有新思想、新思路和新舉措來回應(yīng)。為此，我們在《換一個角度看民族理論》一文的基礎(chǔ)上，有必要從國家治理角度進一步闡述和深化“國家—民族”的理論。本文將從國家治理的角度，以中央對民族地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付和項目制治理模式為切入點，在國家與地方的關(guān)系、國家與民族地區(qū)的關(guān)系上進行更加深入的探討，進而說明國家在民族地區(qū)治理中是如何發(fā)揮其主導(dǎo)地位的。我們研究意義在于，在國家治理理論的指導(dǎo)下創(chuàng)新民族理論，全面梳理“國家—民族”之間的多層關(guān)系，能夠進一步促進民族事務(wù)治理體系和治理能力的研究，對于深入貫徹理解和貫徹中央精神，推動民族政策設(shè)計與時俱進、更好地解決民族問題都具有重要意義。

二、國家治理視角：中央與民族地區(qū)的關(guān)系

在中國傳統(tǒng)政治思想中，國家治理通常是指統(tǒng)治者的“治國理政”，其基本含義是統(tǒng)治者治理國家和處理政務(wù)，[3 ]強調(diào)賢德的君主要保證社會的穩(wěn)定與太平。中國古代的邊疆與中央關(guān)系、少數(shù)民族與主體民族關(guān)系，是一種“邊疆服從中央的主權(quán)權(quán)威，中央承擔(dān)起邊疆安全與發(fā)展的道德責(zé)任”的儒家式政治倫理原則。在中央政府與民族地區(qū)的關(guān)系、各級地方政府與當(dāng)?shù)馗髅褡宓年P(guān)系上，中國呈現(xiàn)出“統(tǒng)一多民族”的社會結(jié)構(gòu)特征。近代中國是在“大一統(tǒng)”的基礎(chǔ)上向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型的，其取向不是要摧毀大一統(tǒng)的國家結(jié)構(gòu)，而是要以新的現(xiàn)代制度體系替代傳統(tǒng)的制度體系，實現(xiàn)國家整體轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化發(fā)展。[4 ]17-62

在建立現(xiàn)代國家制度的頂層設(shè)計中擺正民族與國家的關(guān)系，是中國民族理論和民族政策的基本點。國家是民族產(chǎn)生的前提，是各民族人民的命運共同體。中國社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的主要特征之一是“傘式”社會，這一特征也體現(xiàn)在民族與國家的關(guān)系之中。[1 ]傘式關(guān)系是用于觀察“官方”主導(dǎo)的資源配置和經(jīng)濟社會發(fā)展的重要概念工具。影響少數(shù)民族地區(qū)資源配置和經(jīng)濟社會發(fā)展不只“政府”這只看得見的手和“市場”這只看不見的手，中央和少數(shù)民族地區(qū)之間的“庇護”關(guān)系，也是一種特殊的資源配置形式（另一只看不見的手）。并且，這種“庇護”與“被庇護”的傘式關(guān)系，在不同的歷史時期都有著不同的表現(xiàn)。這也有助于我們理解中國的政府扮演了比成熟的市場經(jīng)濟之下的政府更多的、更積極的角色。[5 ]

基于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的民族工作頂層設(shè)計，愿景是實現(xiàn)各民族的真正平等，目標是中華民族偉大復(fù)興，路徑是民族區(qū)域自治。民族區(qū)域自治制度強調(diào)少數(shù)民族聚居地區(qū)要以聚居的主體民族為主體管理地區(qū)事務(wù)，維護少數(shù)民族權(quán)益，促進地區(qū)發(fā)展；中央政府有責(zé)任積極幫助和保障少數(shù)民族地區(qū)的文化與發(fā)展。[6 ]民族工作是國家治理體系和治理能力的有機組成部分。民族工作關(guān)系黨和國家全局，涉及社會各個領(lǐng)域，如何在全面深化改革進程中增強其系統(tǒng)性、體現(xiàn)其整體性、實現(xiàn)其協(xié)同性，是完善國家治理體系、增強國家治理能力、提升國家治理水平的重要方面。

第四次中央民族工作會議提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、有關(guān)部門協(xié)同配合、全社會通力合作的民族工作格局”。其中，“黨政”作為國家治理的核心力量，是我國政治體制的最大特色與制度性優(yōu)勢。在民族事務(wù)社會治理的主體上，要充分發(fā)揮“黨政”已有的社會治理網(wǎng)絡(luò)，完善黨的基層組織與各種群眾性的社會團體。通過政府所擁有的資源分配能力，培育和扶持各種社會性與民間性組織的發(fā)育與發(fā)展，吸納各種民族性、宗教性組織社團，動員社區(qū)力量、非政府組織、社會大眾，共同參與民族事務(wù)的社會治理。[7 ]

我們“國家—民族”民族理論所強調(diào)的正是，國家的主導(dǎo)地位，而民族則是從屬于國家。中央與民族地區(qū)和少數(shù)民族的自上而下關(guān)系，是通過從中央到地方的“官本位”分級管理、屬地管理和分類管理等一系列制度化的運作機制來實現(xiàn)的。[1 ]黨和政府作為國家治理的主體，在民族事務(wù)治理過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。各項區(qū)域發(fā)展政策與民族發(fā)展政策的制定與實施，無一不有國家力量的強力推動，而且全局性民族工作的統(tǒng)籌規(guī)劃，往往通過中央民族工作會議這種最高級別的工作機制來實現(xiàn)。

為此，在“國家—民族”理論視角之下，中央要明確政府職能定位，轉(zhuǎn)變政府職能，完善差別化支持政策，強化資源再分配能力。要發(fā)揮好中央、發(fā)達地區(qū)、民族地區(qū)三個積極性，對邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、生態(tài)保護區(qū)實行差別化的區(qū)域政策，優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付和對口支援機制，以民族地區(qū)、基層特別是農(nóng)牧區(qū)為重點實施對象。政府通過在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、市場發(fā)育與規(guī)范運行、城鎮(zhèn)化建設(shè)、扶貧攻堅、基本公共服務(wù)供給、生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域發(fā)揮職能，從而解決地區(qū)之間、群體之間、經(jīng)濟與社會、生態(tài)之間諸多領(lǐng)域發(fā)展不平衡問題。

2014 年11月，中央候補委員、中國社會科學(xué)院副院長、學(xué)部委員李培林在“2014 年中國社會科學(xué)論壇：民族地區(qū)社會治理”國際會議上指出：十八大以來，中國政府提出了構(gòu)建“現(xiàn)代國家治理體系”的重大發(fā)展目標。中國是一個多民族國家，民族地區(qū)的社會治理是構(gòu)建“現(xiàn)代國家治理體系”的重要組成部分。民族地區(qū)社會治理是中國現(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分。審視民族地區(qū)的社會治理，不能離開中國社會的整體大背景。穩(wěn)定和發(fā)展是相輔相成的。民族地區(qū)的社會治理已成為我國政府尤其是民族地區(qū)各級政府關(guān)注的重要內(nèi)容之一。[8 ]黨的十八大以來，習(xí)近平總書記的系列重要講話包含了治國理政的新觀點、新思想和新論斷，特別是在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的頂層設(shè)計上，成就了中國特色社會主義的道路自信、理論自信和制度自信。對于當(dāng)代中國而言，作為統(tǒng)一的多民族的社會主義國家，民族地區(qū)的社會治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中一個富有特色的重要組成部分。從國家治理邏輯的歷史線索來看，任何一種社會治理方式都不可能在形成之后就一勞永逸，在其發(fā)展的不同階段總要面臨各種各樣的制度挑戰(zhàn)。[9 ]

從社會管理到社會治理的轉(zhuǎn)變是我黨在理論創(chuàng)新上的又一次與時俱進，中國已悄然進入了“治理時代”。在經(jīng)濟社會大轉(zhuǎn)型的今天，民族地區(qū)社會治理亟待創(chuàng)新。[10 ]周玉琴從國家治理視角出發(fā)探索民族地區(qū)社會秩序和諧穩(wěn)定的實現(xiàn)路徑：一是加速發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟，以協(xié)調(diào)民族利益，實現(xiàn)民族地區(qū)資源共享；二是完善制度體系，優(yōu)化民族政治環(huán)境；三是從管理走向服務(wù)，提升民族地區(qū)政府服務(wù)能力；四是尊重文化多元化，構(gòu)建民族認同之上統(tǒng)一的中華文化的認同；五是建立預(yù)警機制，防止敵對勢力破壞活動。[11 ]肖應(yīng)明則從“四個全面”戰(zhàn)略布局著眼探析了當(dāng)今民族地區(qū)創(chuàng)新社會治理的路徑?！八膫€全面”的提出是創(chuàng)新社會治理這項工程“整體理念”的具體化，通過推進“四個全面”戰(zhàn)略布局來創(chuàng)新民族地區(qū)的社會治理，使更加有效地解決我國民族問題成為現(xiàn)實和可能，使我國民族地區(qū)的社會治理具備系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的特征。[9 ]李珍剛指出，促進民族地區(qū)公共事物治理能力不斷提升，要形成適合民族地區(qū)的公共事物治理模式，許多公共事務(wù)已經(jīng)不再是民族性公共事務(wù)，已經(jīng)成為區(qū)域性公共事務(wù)，需要跨越族際進行全面治理。民族地區(qū)各級政府需要在國家公共事務(wù)治理的普遍性方案上，發(fā)揮民族地區(qū)公共事務(wù)治理主題的創(chuàng)造性和活力。這一觀點，不僅適用于民族地區(qū)的公共事務(wù)治理，也為民族地區(qū)社會治理提供了新思路。[12 ]

三、中央財政轉(zhuǎn)移支付與民族地區(qū)治理

財政轉(zhuǎn)移支付是以中央政府與地方政府之間或上下級政府之間存在的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。[13 ]新中國建立后，財政制度經(jīng)歷了比較復(fù)雜的變遷過程，中央和地方政府間的分配關(guān)系也隨之發(fā)生變化。其中，1994年的財稅體制改革，即分稅制的出臺和實施影響最為深遠。[14 ]分稅制直接影響中央和地方的財力分配，并使得中央政府在中央—地方關(guān)系中保持強勁的支配能力。中央對地方開始實施大量的轉(zhuǎn)移支付補助以彌補地方的支出缺口。[15 ]

財政分權(quán)體制下的多民族國家一般都實行針對民族地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付政策，希望借此緩和民族矛盾。例如，加拿大、澳大利亞、德國和美國等國家，通過撥款援助計劃或一般性轉(zhuǎn)移支付等手段，照顧和扶持少數(shù)民族居民集中居住的地區(qū)。[16 ]通過特殊的財政政策，幫助發(fā)展民族地區(qū)的經(jīng)濟、社會和文化事業(yè)，逐步縮小與發(fā)達地區(qū)的差異，是我國社會主義民族政策的重要內(nèi)容。[17 ]《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第62條規(guī)定，“隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增長，上級財政逐步加大對民族自治地方財政轉(zhuǎn)移支付力度。通過一般性財政轉(zhuǎn)移支付、專項財政轉(zhuǎn)移支付、民族優(yōu)惠政策財政轉(zhuǎn)移支付以及國家確定的其他方式，增加對民族自治地方的資金投入，用于加快民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，逐步縮小與發(fā)達地區(qū)的差距。

我國的少數(shù)民族自治地區(qū)包括廣西、內(nèi)蒙古、寧夏、西藏、新疆5個自治區(qū)、30個自治州以及120個自治縣（旗），共155個民族自治地方。少數(shù)民族地區(qū)一直以來受到自然環(huán)境、文化阻隔以及歷史傳統(tǒng)等因素的影響，經(jīng)濟發(fā)展水平與全國平均水平相比，尤其是與發(fā)達地區(qū)相比，存在著巨大的差距。如圖1所示，少數(shù)民族地區(qū)的財政收入基本上一直低于財政支出，處于入不敷出的狀態(tài)。民族地區(qū)財政優(yōu)惠政策可以分為三個階段：第一階段是1950—1980年，為實現(xiàn)民族地區(qū)財政“收支平衡，略有結(jié)余”；第二階段是1981—1993年，國家對民族地區(qū)實行遞增補助的財政體制，補助額每年比上年增長10%。在前兩個階段，少數(shù)民族地區(qū)收支差額變動幅度小，增加緩慢。這一時期，由于民族地區(qū)的收支缺口較小，國家雖然采取了一定的財政優(yōu)惠政策，但財政支持力度有限。第三階段是1994年至今，實施“分稅制”的財稅體制，除一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付外，還有民族優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)移支付和其他財政補助方式。[18 ] [19 ]我們可以看到自1993年開始，民族地區(qū)的財政收支缺口明顯拉大，進入21世紀后，民族財政缺口進入了一個穩(wěn)定的高速增長階段。這說明民族地區(qū)的財政狀況和國家的財政優(yōu)惠政策是一個雙向互動的關(guān)系，互為因果，彼此促進。一方面，根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)的實際財政情況的變動，國家會及時出臺新的政策加以支持；另一方面，由于國家加大了對少數(shù)民族地區(qū)的財政支持，有力地提高了少數(shù)民族地區(qū)改善公共服務(wù)狀況的能力，財政支出大幅增加。

在現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付政策架構(gòu)中，對民族地區(qū)的特殊照顧或政策傾斜主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是保留原體制性補貼和撥款。1994年，國家實施以分稅制為主的財政管理體制改革，原有對少數(shù)民族地區(qū)的補助和專項撥款政策全都保留下來。二是在一般性轉(zhuǎn)移支付中，對民族地區(qū)給予優(yōu)惠?，F(xiàn)行的一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配，堅持公平、規(guī)范、透明、合理的原則，主要參照按客觀因素計算的各地標準財政收入和標準財政支出的差額，并按照轉(zhuǎn)移支付系數(shù)確定補助金額，財政越困難的地區(qū)，補助越高。三是實行特殊的“民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”。為配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，支持民族地區(qū)發(fā)展，國務(wù)院決定，從2000年起實施“民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”制度，轉(zhuǎn)移支付范圍包括民族省區(qū)和民族自治州。

2006年起，中央政府又將非民族省區(qū)及非民族自治州管轄的民族自治縣納入轉(zhuǎn)移支付范圍，實現(xiàn)了對所有少數(shù)民族地區(qū)的全覆蓋，并建立了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金穩(wěn)定增長機制。2000年至2013年，中央財政累計下達民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付總額為2853億元。① 2013年，在均衡性轉(zhuǎn)移支付向民族地區(qū)傾斜的基礎(chǔ)上，中央財政安排民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付464億元，比2012年增長10.5%。② 2014年，中央財政對民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付520億元，比2013年增長12.1%，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模逐年增大。③

民族地區(qū)財政自給能力相對低下，直到目前，仍有一半以上的財政支出靠國家的轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)。隨著中央對少數(shù)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的投入規(guī)模逐年增加，轉(zhuǎn)移支付額在少數(shù)民族地區(qū)財政支出中所占的比重卻下降了。我們在少數(shù)民族八省區(qū)都能看到，盡管有個別的反彈現(xiàn)象，轉(zhuǎn)移支付在財政支出中所占比重依然呈下降趨勢，這說明民族地區(qū)的財政收入狀況不斷好轉(zhuǎn)，自給能力逐步提高，對國家財政的依賴性逐漸在降低。總而言之，轉(zhuǎn)移支付制度是中央支持民族地區(qū)社會經(jīng)濟和公共服務(wù)發(fā)展的有力舉措。

就轉(zhuǎn)移支付而言，民族八省區(qū)之間存在一定的差異。從對轉(zhuǎn)移支付的依賴程度上看，西藏自治區(qū)是八個省區(qū)中對國家轉(zhuǎn)移支付最依賴的地區(qū)，青海省次之，內(nèi)蒙古自治區(qū)和云南省對轉(zhuǎn)移支付依賴程度較低，其余省區(qū)依賴程度相近。2007—2011年，國家轉(zhuǎn)移支付基本覆蓋了西藏的財政支出需求。近幾年，西藏經(jīng)濟發(fā)展有所起色，轉(zhuǎn)移支付在財政支出中的比重有了明顯的下降。從轉(zhuǎn)移支付占財政支出比重的變動幅度上看，寧夏是轉(zhuǎn)移支付所占比重下降得最多的地區(qū)，2013年較2007年下降了21.95%，說明該地區(qū)在財政支付轉(zhuǎn)移的支持下已經(jīng)具備了一定的自我發(fā)展能力。相比之下，新疆轉(zhuǎn)移支付占財政支出比重變化幅度較小，2013年較2007年下降了8.97%，一方面是因為地區(qū)的經(jīng)濟活力還沒有得到有效地激發(fā)，另一方面與當(dāng)?shù)氐纳鐣h(huán)境不穩(wěn)定有著直接關(guān)系。

四、項目制與民族地區(qū)治理

項目制是一種能夠?qū)覐闹醒氲降胤降母鲗蛹夑P(guān)系以及社會各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式，它打破了縱向的層級性安排和橫向的區(qū)域性安排，為完成一個專門的預(yù)期事務(wù)目標而將常規(guī)組織中的各種要素加以重新組合。[20 ]20世紀90年代中期實行分稅制以來，中央財政收入大規(guī)模擴張，在中央掌握前所未有的大量財政資金的現(xiàn)實下，“項目制”成為中央進行財政“轉(zhuǎn)移支付”的主要手段，通過中央部、委、辦的“發(fā)包”和招標，用項目獎勵引導(dǎo)地方政府投入相應(yīng)的“配套資金”來推動政策實施，已經(jīng)成為中央借以調(diào)動地方政府執(zhí)行中央設(shè)定目標積極性的最主要手段。[21 ]

項目制在制度設(shè)計上遵循技術(shù)化治理的思路，嚴格按照以條線為主的事本主義治理手段，它以程序化管理和目標績效考核來進行，以期達到提高反哺資金使用效率的目的。[22 ]另一方面，項目制具備比較完善的項目生成過程和運行體系，激發(fā)了科層制體系的活力，能夠集中力量辦大事，相對于科層制體系中資源比較分散的特征具有明顯優(yōu)勢。[23 ]

在“項目制”執(zhí)行過程中，專項轉(zhuǎn)移支付占有較大的比例。通過專項經(jīng)費對民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展提供支持和幫助，是國家的大政策之一。國家對少數(shù)民族地區(qū)的項目支持涵蓋了社會生活的方方面面，在扶持民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，集中解決民族地區(qū)的貧困、教育、生態(tài)環(huán)境和文化傳承等方面的問題。

國家把開發(fā)優(yōu)勢資源，發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)，作為支持少數(shù)民族和民族地區(qū)加快發(fā)展的重大舉措。在“一五”計劃期間，國家把156個大型建設(shè)項目中的40個項目安排在了民族地區(qū)，如內(nèi)蒙古包頭鋼鐵基地、新疆克拉瑪依油田、云南個舊錫業(yè)公司等。在20世紀60年代，國家把沿海和內(nèi)地的一批大型工業(yè)企業(yè)搬遷到民族地區(qū)，為民族地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)奠定了基礎(chǔ)。2000年實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，國家把支持少數(shù)民族和民族地區(qū)加快發(fā)展作為西部大開發(fā)的首要任務(wù)。目前，5個自治區(qū)、30 個自治州、120個自治縣全部納入西部大開發(fā)范圍或者參照享受西部大開發(fā)的有關(guān)優(yōu)惠政策。2013年，國家深入貫徹落實“十二五”扶持人口較少民族發(fā)展、興邊富民行動和少數(shù)民族事業(yè)三個國家級專項規(guī)劃，繼續(xù)加大對少數(shù)民族和民族地區(qū)的專項扶持力度，安排扶持人口較少民族發(fā)展專項資金14.5億元、興邊富民行動專項資金27.9億元、少數(shù)民族特色村寨保護專項資金4億元，分別比2012年增長13.1%、50%和53.8%。2014年9月，國務(wù)院總理李克強在中央民族工作會議上指出，要支持重大產(chǎn)業(yè)項目向民族地區(qū)優(yōu)先布局，進一步完善資源開發(fā)利益分配機制，使民族地區(qū)切實從中受益，提升民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展綜合能力。民族地區(qū)許多產(chǎn)業(yè)處于起步階段，需要“扶上馬、送一程”。

在貧困問題上，國家把貧困人口集中的中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的重點，中央財政扶貧資金的分配向這些地區(qū)傾斜。1990年至今，國家先后采取了設(shè)立“少數(shù)民族貧困地區(qū)溫飽基金”，實施《國家八七扶貧攻堅計劃》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，制定《少數(shù)民族事業(yè)“十一五”規(guī)劃》，規(guī)劃建設(shè)11項重點工程等一系列措施來解決少數(shù)民族和民族地區(qū)的貧困問題。2001—2006年，中央財政補助地方扶貧資金667.5億元，分配給東、中、西部的比例分別為2.1%、35.5%、62.4%。同時，為了加強對少數(shù)民族扶貧工作的支持力度，中央財政還設(shè)立了少數(shù)民族發(fā)展專項資金，主要用于支持少數(shù)民族地區(qū)改善生產(chǎn)生活條件和發(fā)展生產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計，2001—2006年，中央財政補助地方少數(shù)民族發(fā)展專項資金為26.9億元，而2014年，中央財政撥付少數(shù)民族的發(fā)展資金就達到了40.59億元，增幅巨大。經(jīng)過不懈努力，民族地區(qū)的貧困人口已由1985年的4000多萬人減少到2014年的2205萬人。

在民族地區(qū)的教育問題上，中央和地方政府先后投入4000多億元，實施學(xué)前教育三年行動計劃、薄弱學(xué)校改造等系列重大工程項目，初步實現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)教育資源的共建共享。近年來，通過實施教育部直屬師范大學(xué)免費師范生教育、“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計劃”和“農(nóng)村學(xué)校教育碩士師資培養(yǎng)計劃”等項目，廣大民族地區(qū)迎來了17.7萬名有志投身教育事業(yè)的優(yōu)秀教師；通過實施“農(nóng)村中小學(xué)教師新課程網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)項目”“援助西藏教師培訓(xùn)計劃”“援助新疆教師培訓(xùn)計劃”“援助邊境民族地區(qū)中小學(xué)骨干教師培訓(xùn)項目”和“中小學(xué)教師國家級培訓(xùn)計劃”等培訓(xùn)項目，民族地區(qū)140萬人次的教師獲得了有效素質(zhì)提升。① 2015年8月，國務(wù)院作出加快發(fā)展民族教育的決定，進一步推進民族地區(qū)的教育事業(yè)。

此外，國家還將民族地區(qū)納入天保工程、退耕還林工程等林業(yè)重點工程的實施范圍，對民族地區(qū)重點公益林管護安排了中央財政森林生態(tài)效益補償基金。2009年至2012年，國家民委與財政部在少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展項目共投入資金2.7億元，在全國28個省 （區(qū)、市）的370個村寨開展試點，并且取得了顯著的成效。2014年，中央財政對少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展工程的專項補助資金達到4.9億元，重點支持少數(shù)民族地區(qū)的文化傳承與保護工作。

五、總 結(jié)

總之，就國家和民族的關(guān)系而言，在探討民族地區(qū)和少數(shù)民族發(fā)展中，我們需要找回“國家”，并在民族理論中給予“國家”居于民族之上的位置。新中國成立60多年來，黨的民族理論和方針政策是正確的，中國特色解決民族問題的道路是正確的。第一，中央財政轉(zhuǎn)移支付對于彌補民族自治地方的財政收支缺口起了決定性的作用，是保證民族自治地方平衡財政收支的基本途徑。第二，中央政府給予民族地區(qū)優(yōu)惠傾斜政策，加大了對民族自治地方公共服務(wù)事業(yè)的財政轉(zhuǎn)移支付的力度，有效地幫助自治地方政府改善了公共服務(wù)的狀況。第三，國家的優(yōu)惠政策保障了中央一系列重大政策在民族地區(qū)的貫徹實施，保證了民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定。這對于緩解社會矛盾，改善民族關(guān)系，使少數(shù)民族干部群眾共享發(fā)展的成果，增強民族的凝聚力，構(gòu)建和諧社會具有重大意義。

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A FURTHER DISCUSSION ON THE THEORY OF

STATE-NATIONRELATIONS

Zhang Jijiao， Chai Ling， Chen Nan， Yin Peng

Abstract： Based on the theory of state governance， this paper further discusses state- nationrelations from the perspective of the central and local governmentrelations. The authors hold that the theory of state governance lays the basis for further understanding the state- nationrelations in two ways. The first one is financial transfer payment，an important mechanism，from the central government to ethnic minorityareas. The second one is the project system， which is a key measure for the central government to promote regional development in minorityareas. Both the financial transfer payment and project system that the Chinese state promotes the economic development and social stability in minority areas reflect the effective governance of the state over the minority areas.

Keywords： state governance； financial transfer payment； project system； state-nationrelations

﹝責(zé)任編輯：陳家柳﹞