史玉方

摘要：隨著我國經(jīng)濟增長的快速回落，地方政府的債務危機問題開始浮出水面，并受到社會各界的廣泛關注。文章在對地方債務現(xiàn)狀、形成原因進行分析的基礎上，提出了解決地方債務問題的措施和辦法。

關鍵詞：中國；地方政府；債務危機；原因；措施

2013年以來，由于我國產(chǎn)業(yè)轉型升級、經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型轉變等原因，我國經(jīng)濟增長出現(xiàn)放緩，前幾年伴隨經(jīng)濟增長而產(chǎn)生的巨額地方債務成為當前和以后必須解決的重要問題。本文針對地方債務的特點進行了剖析，提出了我國地方債務形成在制度等層面的原因，提出了一系列的解決對策。

一、中國地方債務現(xiàn)狀

2013年之前，由于我國政府沒有系統(tǒng)公布過全國的地方債務情況，因此，雖然對我國地方債務數(shù)額眾說紛紜，但是始終缺乏可靠的權威數(shù)據(jù)支持。直到2013年12月30日，國家審計署發(fā)布了《全國政府性債務審計結果》公告，對地方債務的數(shù)據(jù)統(tǒng)計才有了一個可靠來源。根據(jù)該報告顯示的數(shù)據(jù)，截止2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務為20.69萬億元，負有擔保責任的債務為2.93萬億元，可能承擔一定救助責任的債務為6.66萬億元。三項合計高達30.27萬億元。從負債率來看，截至2012年底，全國政府負有償還責任的債務余額與當年GDP（518942億元）的比率為36.74%。同時，該報告還顯示，省市縣鄉(xiāng)四級政府分別負償還責任的債務占據(jù)的比例對應為16%、45%、36%、3%；在地方政府負有償還責任的債務中，銀行貸款占比達50.8%，BT占到11.2%，發(fā)行債券占10.7%，信托融資占7%，證券、保險和其他金融機構融資占1.8%。在地方政府債務的舉債主體中，地方融資平臺舉債占負有償還責任債務比例為38%，政府部門和結構占比28%，經(jīng)費補助事業(yè)單位占比16%，這三類舉債主體累計占比82%。如果將債務規(guī)模和地方政府的財務相比較，至2013年6月，負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%，如果將負有擔保責任的債務全部轉化為政府償債責任，債務率為70.45%，低于100%的國際警戒線。

根據(jù)以上數(shù)據(jù)分析，我國的地方債務具有負債金額高但是風險可控、多數(shù)集中在市和縣一級、主要來源于銀行貸款等特點。雖然我國地方債務率低于國際警戒線，債權人多為國內(nèi)機構及個人，與歐債相比，處理的難度要小得多，整體風險可控，但是，從我國地方債務負債總金額來看，高達30.27萬億，而且地方債務在各地區(qū)之間的分布并不均衡，這一巨額債務的形成對我國地方來說，仍然是一個較為沉重的經(jīng)濟包袱，如果不引起重視，及時采取措施，很可能對我國地方經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生非常不利的影響。

二、中國地方債務危機的形成原因

（一）地方經(jīng)濟增長依靠地方投資拉動

我國作為人口大國，各地的發(fā)展并不均衡，全國整體呈東部地區(qū)發(fā)達，西部地區(qū)欠發(fā)達，中部地區(qū)居于兩者之間的態(tài)勢。就全國整體情況而言，具有較強競爭優(yōu)勢、財力雄厚的地區(qū)始終只占少數(shù)。而我國自從實行改革開放以來，一直把經(jīng)濟建設作為中心任務，因此，抓經(jīng)濟增長是每一個地方政府必須實現(xiàn)的目標任務。這個目標的實現(xiàn)，對發(fā)達地區(qū)而言并不困難，但是對于欠發(fā)達地區(qū)甚至貧困地區(qū)，就非常困難。我國國家經(jīng)濟長期依靠出口、投資、消費“三駕馬車”拉動，落實到地方，主要依靠的就是投資。投資對于地方經(jīng)濟增長具有立竿見影的效果，地方政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標，在借貸上面具有強烈的動機，通過大額借貸來建設工業(yè)園區(qū)以吸引外資，達到拉動地方經(jīng)濟增長的目的。這也是我國地方債務形成的主要原因之一。

（二）地方主政官員的短期行為

地方經(jīng)濟增長作為我國各級政府主抓的一個重要目標，長期以來，也是各級政府考核官員的重要指標。換言之，也就是說地方經(jīng)濟增長情況的好壞，決定了地方主政官員的升遷。由于地方經(jīng)濟增長直接與地方主政官員的個人政治前途緊密掛鉤，所以地方主政官員具有強烈的實現(xiàn)經(jīng)濟增長的動機。基層地方政府官員的任期一般是三年，縣級以上的也只有五年，這就不要避免的造成了主政官員的短期行為。不少地方政府官員在任期內(nèi)大肆借貸，以爭取更多的政績，并依靠政績的烘托獲得升職，在前任官員升職以后，表面的經(jīng)濟繁榮掩蓋了背后的巨額債務，等到接任官員來還債，又會繼續(xù)借債來填補前任的窟窿并投資拉動地方經(jīng)濟。如此惡性循環(huán)，造成地方債務越滾越多。

（三）地方在財權和事權上的不匹配

長期以來，我國中央政府與地方政府實行的是分稅制財政體系，中央政府與地方政府之間的財力分配并不均衡。隨著我國社會的不斷發(fā)展，地方政府的公共投入日益增長，事權與財權無法匹配，資金缺口越來越大，逐漸形成了“財權向上集中、事權向下轉移”的局面。在這種情況之下，各級地方政府的財力不得不依靠上級政府進行補貼，但是，由于中央財政對各級地方財政的補貼非常有限，而地方財政承擔的任務卻是剛性的，例如農(nóng)村義務教育經(jīng)費、糧食補貼等各種費用必須支出，地方各項建設的經(jīng)費也必須保障，因此地方政府不得不另辟蹊徑，采取借貸、建立融資平臺、采用BT方式吸引民間資金開展項目建設等來吸收資金，經(jīng)過長時間的累積，這些資金多數(shù)轉化成為地方政府的債務。

（四）地方債制度未建立和健全

根據(jù)我國的《預算法》規(guī)定，我國的地方政府沒有自行發(fā)債的權力。這一制度的施行，在一定時期對規(guī)范地方政府的管理行為，限制地方政府在財政資金以外的權力，避免地方政府亂發(fā)債造成財政赤字，發(fā)揮過重要作用。但是，隨著時間的推移和經(jīng)濟的發(fā)展，在地方政府需要大量資金以支持工作目標完成的時候，這一權力的缺失，使得地方政府利用地方債來籌集資金根本無法實現(xiàn)。各級政府在走正規(guī)渠道無法籌集資金的情況下，開始尋找其它的辦法來解決這個問題。從目前的情況來看，主要有通過城投公司、找銀行直接貸款、以政府信用作為擔保獲取資金等方式，地方政府采取這些方式的后果之一，就是地方債務的不斷累積和增加。

三、中國地方債危機的解決措施

（一）完善分稅制財政體系，使地方事權和財權得到統(tǒng)一和匹配

目前，地方政府的事權和財權沒有得到統(tǒng)一，財政上捉襟見肘，行政事務還要確保完成，長期以來，造成了地方債務的累積和增長。為了從根本上解決這個問題，首先，我國要對各級政府的職能進行明確劃分，中央政府和地方政府管理的主要事項必須清晰；其次，在此基礎上，對目前實行的分稅制進行改革，根據(jù)中央和地方政府管轄的事務多寡來分配財權；最后，每年要對地方財政預算和支出進行對比和考核，同時要考核地方行政事務的完成狀況，根據(jù)地方社會和經(jīng)濟的發(fā)展來合理調(diào)整次年的財權分配，避免財政支出出現(xiàn)不合理增長，造成浪費。

（二）建立健全地方政府債務管理體系

要避免我國地方債務的膨脹，化解地方債務危機，避免債務風險的形成和發(fā)生，必須建立地方債務管理體系。首先，地方政府要建立地方債務統(tǒng)計制度和定期上報、披露制度，在對地方債務進行統(tǒng)計的過程中，必須做到應統(tǒng)盡統(tǒng)，統(tǒng)計的范圍不僅包括顯性債務，還包括由政府擔保和負責的各類債務，主動接受上級政府和社會公眾的監(jiān)督；其次，各級地方政府必須建立嚴格的負債決策審核制度和債務責任追究制度，對地方債務的負債決策必須經(jīng)過科學評估、由專業(yè)人士組成考察小組進行考察、集體研究決策等程序，并且，對任期內(nèi)負債的主政官員，在離任時要對債務償還情況進行專項審計，存在重大過失的要進行責任追究；最后，要對所有新增債務資金的使用進行全程監(jiān)管，對貪污挪用的人員和單位，要依法追究責任，要確保資金?？顚Ｓ?，嚴格規(guī)范資金的使用程序。

（三）改變地方政府官員的考核制度，樹立正確的政績觀

我國對地方政府官員的考核，長期停留在將GDP增長作為主要考核指標上面，引發(fā)了政府官員強烈而盲目的通過大量貸款來吸收資金，加大投資以促進地方經(jīng)濟的增長。要消除這一誤區(qū)，讓政府官員樹立起正確的政績觀，必須對以前的考核制度進行改革和優(yōu)化，科學的建立政府官員的考核體系，并以此來決定官員的升遷。對于政府官員任期內(nèi)的債務問題，重點要做好三個方面的考核，一是要考核政府官員在任期之內(nèi)產(chǎn)生了多少債務，是否經(jīng)過規(guī)定的決策程序；二是要對政府官員任期內(nèi)產(chǎn)生的主要債務進行審計，考核債務資金使用效率；三是考核政府官員任期內(nèi)債務的收回情況以及形成的資產(chǎn)情況。要讓政府官員真正認識到肩負的責任，使其對任期內(nèi)的債務問題高度重視，避免不計成本、只有投入不管產(chǎn)出的盲目負債。

（四）加快地方政府職能轉換，規(guī)范政府投資行為

在厘清地方政府職能的基礎上，要進一步對政府職能進行科學定位，堅決改變過去那種一切依靠政府大包大攬的做法。在地方經(jīng)濟發(fā)展的問題上，必須堅持市場的歸市場，政府不進行過多干預，將主要精力放到制度建設和公共管理服務上面。同時，要盡量縮減政府的開支，以事定崗，按崗定員，對多余人員進行分流或精減，避免人浮于事。在實現(xiàn)地方政府職能的優(yōu)化以后，由于地方政府所管轄事務的減少，必須會減少政府大量不必要的開支。另外，對政府投資，也要進行規(guī)范，在當前地方債務居高不下、債務風險持續(xù)加劇的形勢下，必須嚴格控制地方政府負債經(jīng)營的規(guī)模。對一些負債多、經(jīng)濟落后、抗風險能力差的地區(qū)，債務規(guī)模要只減不增，并逐漸實現(xiàn)收支平衡；對經(jīng)濟發(fā)達、抗風險能力較強的地區(qū)，可以結合地方經(jīng)濟發(fā)展需要，在風險可控的前提下，可以適當增大債務規(guī)模，以促進地方經(jīng)濟的快速發(fā)展。除了對政府舉債進行控制以外，值得注意的是，要注意對事業(yè)單位擅自舉債的情況進行監(jiān)控，防止事業(yè)單位管理不嚴，造成債務的急劇增加，最后轉嫁到地方政府。

（五）建立和完善地方政府的債務融資制度

地方政府的發(fā)債權一直未能得到落實，這在一定程序上限制了地方政府通過發(fā)債來解決資金問題。在市場經(jīng)濟條件下，建立和完善地方政府的債務融資制度，不僅能在一定程度上解決地方政府合理的資金需求，同時，還可以盤活民間大量閑置的資金。因此，建立地方政府的發(fā)債制度，非常有必要。建立地方政府發(fā)債制度的關鍵是要控制好地方政府的發(fā)債規(guī)模，并嚴格制定相應的審批程序，落實相關責任。要對地方政府的償還能力和舉債規(guī)模進行合理評估，以免出現(xiàn)到期債務無法償還、政府信用受到嚴重影響的情況。

結束語

對于我國當前的地方債務，各級政府必須高度重視，預防風險。同時，中央政府應從財權與事權相匹配的角度，出臺政策，合理平衡中央和地方的財力分配。另外，還要改革地方官員的考核制度、拓寬地方政府的籌資渠道（如發(fā)債），切實解決地方政府的資金問題，避免地方債務惡性膨脹帶來的諸多風險。

參考文獻：

[1]溫連青.地方政府投融資平臺的風險及其防范[D].山東財經(jīng)大學，2013.

[2]趙利明，吳贏贏，朱仰軍，茆英娥.地方政府債務的會計核算：現(xiàn)實問題與改革思路[J].財經(jīng)論叢，2012（05）.

[3]劉衛(wèi)國.論我國地方政府投融資平臺的缺陷及其風險防范[A].經(jīng)濟發(fā)展與管理創(chuàng)新--全國經(jīng)濟管理院校工業(yè)技術學研究會第十屆學術年會論文集[C].2010.

[4]王璠.中國地方政府債務問題的研究[D].西南財經(jīng)大學，2014.

[5]李敏.中國地方政府債務風險管理研究[D].首都經(jīng)濟貿(mào)易大學，2014.

[6]賀楷元.中國地方政府債務風險及其防范方式[D].吉林大學，2015.

[7]楊飛虎.我國地方政府債務狀況運行態(tài)勢調(diào)查及政策建議[J]. 經(jīng)濟問題探索，2013（07）.

[8]張玉佩，薛立強.中國地方政府債務研究述評：理論視角及其發(fā)展[J]. 經(jīng)濟體制改革，2013（04）.