左靜

摘要：建國以來，我國征地補償方法始終以年產(chǎn)值倍數(shù)法為核心方法，該方法被學(xué)界指為導(dǎo)致征地補償偏低的主要因素。征地補償新標(biāo)準(zhǔn)雖然在概念上有所突破，但原有制度框架的束縛使其無法接近土地的市場價格，甚至演變?yōu)檎▋r的征地補償模式。科學(xué)合理的征地補償制度應(yīng)當(dāng)建立在市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的基礎(chǔ)上，遵循價值規(guī)律反映真實地價。征地補償只有回歸市場而無他路。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)值倍數(shù)法；征地補償；政府定價

建國初期，中央政府先后通過土地改革、合作化運動解決了農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬問題，實現(xiàn)了由地主私有到農(nóng)民私有再到農(nóng)民集體所有的土地所有制的變革，并通過土地征用、征收方式實現(xiàn)了土地所有權(quán)由集體所有向國家所有的單向轉(zhuǎn)移，在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下逐步形成了壟斷征地及政府定價補償?shù)恼鞯匮a償制度。在征地補償制度中，補償方法起著關(guān)鍵的作用。建國以來，我國征地補償方法始終以年產(chǎn)值倍數(shù)法為核心方法，即通過土地年產(chǎn)值與一定倍數(shù)的乘積作為征地補償費的計算方法，該方法被學(xué)界指為導(dǎo)致征地補償偏低的主要因素。政府也在不斷地改進(jìn)、調(diào)整征地補償方法，改進(jìn)和調(diào)整的著力點在于提高土地年產(chǎn)值和補償倍數(shù)。從表面上看，實施新補償標(biāo)準(zhǔn)確使征地補償費的額度有大幅度提高，但究其實質(zhì)卻是愈加脫離地價本身的形成規(guī)律而成為政府定價的產(chǎn)物。本文將我國征地補償方法按照新補償標(biāo)準(zhǔn)實施前后進(jìn)行劃分，新補償標(biāo)準(zhǔn)實施之前稱為前補償時期，新補償標(biāo)準(zhǔn)實施之后稱為后補償時期，通過對年產(chǎn)值倍數(shù)法在征地補償制度中的應(yīng)用及演變形式進(jìn)行梳理，試圖探討破解現(xiàn)有征地補償困境的思路。

一、前補償時期產(chǎn)值倍數(shù)法的應(yīng)用

（一）以被征土地年產(chǎn)值總和計算征地補償費時期

新中國成立后，國家在較短的時間內(nèi)實現(xiàn)了土地所有制的兩次變革并得以平穩(wěn)過渡，農(nóng)村土地征用模式也隨之確立。1953年12月5日，我國第一部有關(guān)征地補償?shù)姆ㄒ?guī)條例《國家建設(shè)征用土地辦法》正式頒布，該《辦法》第8條規(guī)定，被征用土地的補償費，“一般土地以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)，特殊土地得酌情變通處理之”，首次確定征地補償標(biāo)準(zhǔn)為被征土地若干年產(chǎn)值的總和。1958年1月6日，國務(wù)院公布了《國家建設(shè)征用土地辦法》，針對當(dāng)時農(nóng)村合作化運動及人民公社體制的建立，征地補償額度有所下降。該《辦法》第7條規(guī)定，征用土地的補償費，“一般土地，以它最近二年至四年的定產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)”。

這一階段，我國正處于新中國建設(shè)初期，大量土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”勢在必行。國家開始以行政法規(guī)的名義確定征地補償費的計算方法和補償標(biāo)準(zhǔn)，但補償項目比較單一，僅就土地所有權(quán)進(jìn)行補償，土地補償費標(biāo)準(zhǔn)按照被征土地若干年產(chǎn)值的總和進(jìn)行計算。由于我國農(nóng)村土地的初始分配是非市場化的，絕大多數(shù)農(nóng)民（地富除外）在獲得土地時未付出任何經(jīng)濟(jì)代價，因此，國家在征用土地時采用低價補償?shù)姆绞揭踩菀妆唤邮?。另外，被征地農(nóng)民的就業(yè)問題通過當(dāng)?shù)卣秸{(diào)土地、協(xié)助轉(zhuǎn)業(yè)或由用地單位招工吸納得以解決，并沒有農(nóng)民因征地而流離失所。

（二）以被征土地年產(chǎn)值倍數(shù)計算征地補償費時期

1982年5月14日，國務(wù)院公布《國家建設(shè)征用土地條例》，首次提出征用土地的補償費用的類別和范圍，即征用土地的補償費用包括土地補償費、農(nóng)業(yè)人口安置補助費、青苗補償費和附著物補償費，并開始采用年產(chǎn)值倍數(shù)法計算征地補償費?！稐l例》第9條規(guī)定，征用耕地的土地補償費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地年產(chǎn)值的三至六倍。征用耕地的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，每一個農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地每畝年產(chǎn)值的二至三倍。年產(chǎn)值按被征用前三年的平均年產(chǎn)量和國家規(guī)定的價格計算。土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征土地年產(chǎn)值的二十倍。

這個階段是改革開放初期，農(nóng)村開始實行家庭承包經(jīng)營的新體制，國家經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇，對土地的需求也大量增加。由于農(nóng)村土地經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變以及用地單位經(jīng)營自主權(quán)的確立，征地后集體內(nèi)部調(diào)配土地以及用地單位招工吸納等辦法已經(jīng)行不通，被征地農(nóng)民面臨失地又失業(yè)的境地。國家對征地開始考慮多項補償，不僅對土地所有權(quán)進(jìn)行補償，還包括對農(nóng)民失地以后的就業(yè)安置和生活費用的補償。土地補償費和安置補助費按照被征土地年產(chǎn)值的若干倍進(jìn)行計算，這使補償方法更加簡單方便。與上一時期相比補償倍數(shù)有所提高，但有最高限制。

（三）征地包干時期

改革開放后，國家建設(shè)需要大量使用土地。為簡化征地手續(xù)，加快征地速度，各地政府成立征地事務(wù)管理部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)一辦理征地具體事項，國家建設(shè)項目的征地補償多采用政府定價或協(xié)議、政府包干的方式進(jìn)行計算。這一階段征地補償?shù)奶攸c是征地補償費由征地單位與政府協(xié)商約定，排除用地單位與被征地集體和農(nóng)民的參與。征地包干雖然使征地效率和補償額度有所提高，但卻強化了政府的隨意性。用地單位與被征地農(nóng)民對征地補償標(biāo)準(zhǔn)不了解，難以維護(hù)自身權(quán)利，農(nóng)民意見很大，由征地引發(fā)的社會矛盾凸顯。

（四）立法及法律修訂時期

1986年6月25日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國土地管理法》，并經(jīng)1988年、1998年、2004年三次修訂，成為現(xiàn)行的土地管理法?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定土地征用的補償依據(jù)是“按照被征用土地的原用途給予補償”。征用土地的補償項目，包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費。其中征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。

這一階段國家將征地條例中的內(nèi)容上升為法律條款，以土地管理法確立征地補償制度。征地補償方法仍然采用年產(chǎn)值倍數(shù)法，補償倍數(shù)較上一時期有所提高。但由于將補償依據(jù)限定在按原用途補償，導(dǎo)致征地補償費偏低，難以滿足被征地農(nóng)民的現(xiàn)實需求，農(nóng)民不滿情緒增大，各地征地沖突不斷，甚至有群體性抗征事件發(fā)生。

概況而言，前補償時期征地補償?shù)奶攸c是按土地原用途補償，年產(chǎn)值按被征土地實際年產(chǎn)值確定，補償倍數(shù)成為調(diào)整的砝碼，補償項目和額度透明度不高，地方政府有較大的隨意性。

二、后補償時期年產(chǎn)值倍數(shù)法的應(yīng)用

1999年國土資源部研究改革征地制度，啟動了征地制度改革試點工作。黑龍江、浙江、江蘇等省份取得良好經(jīng)驗，這些經(jīng)驗被政府采納，通過制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)糾正地方政府的隨意性；考慮多項因素尤其是區(qū)位因素對征地補償價格的影響，通過綜合、疊加使補償費的額度得以提高。2005年國土資源部下發(fā)了《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》，各地開始制定并實施新的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，即征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)。此新標(biāo)準(zhǔn)改變了原來征地補償方法單一的局面，引入了農(nóng)地估價方法和市地估價方法，但更多的還是保留了前補償時期的年產(chǎn)值倍數(shù)法。

第一個新補償標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。按照國土資源部下發(fā)的《征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)測算指導(dǎo)性意見》中的規(guī)定，征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)是在一定區(qū)域范圍內(nèi)，綜合考慮被征收農(nóng)用地類型、質(zhì)量、等級、農(nóng)民對土地的投入以及農(nóng)產(chǎn)品價格等因素，以前三年主要農(nóng)產(chǎn)品平均產(chǎn)量、價格為主要依據(jù)測算的綜合收益值。以征地統(tǒng)一年產(chǎn)值計算征地補償費的公式為：土地補償費標(biāo)準(zhǔn)=統(tǒng)一年產(chǎn)值×土地補償倍數(shù)，安置補助費標(biāo)準(zhǔn)=統(tǒng)一年產(chǎn)值×安置補助倍數(shù)。統(tǒng)一年產(chǎn)值是根據(jù)當(dāng)?shù)刂饕r(nóng)作物平均年產(chǎn)量與其價格的乘積來制定；補償倍數(shù)是在實地調(diào)查、綜合分析的基礎(chǔ)上確定，或是參考當(dāng)?shù)亟?jīng)驗數(shù)據(jù)，采用在當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ù硇?、為被征地農(nóng)民所接受的補償倍數(shù)。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)所采用的計算方法仍然是年產(chǎn)值倍數(shù)法，但與前補償時期相比，補償項目發(fā)生了變化，年產(chǎn)值由原來被征土地的年產(chǎn)值轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域性的土地年產(chǎn)值。

第二個新補償標(biāo)準(zhǔn)是征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)。在國土資源部《征地區(qū)片綜合地價測算指導(dǎo)性意見》中將征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)定義為在城鎮(zhèn)行政區(qū)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，依據(jù)地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分征地區(qū)片，并采用農(nóng)地價格因素修正、征地案例比較和年產(chǎn)值倍數(shù)等方法測算的區(qū)片征地綜合補償標(biāo)準(zhǔn)。在三種方法中，農(nóng)地價格因素修正法和征地案例比較法是農(nóng)地價格和市地價格計算方法的導(dǎo)入或借鑒，只有年產(chǎn)值倍數(shù)法沿用了原來的征地補償方法，但在補償項目上做了較大的改動，將原來土地補償費和安置補助費分項計算改為將二者合并計算，其基本公式為：Pz=V×n+V×m，式中Pz為征地區(qū)片價，V為區(qū)片土地年產(chǎn)值，n為區(qū)片土地補償倍數(shù)，m為區(qū)片安置補償倍數(shù)。在新標(biāo)準(zhǔn)中征地區(qū)片價等于土地補償費和安置補助費之和。

后補償時期仍以年產(chǎn)值倍數(shù)法作為主要測算方法，但與前補償時期相比，補償項目的內(nèi)涵發(fā)生了明顯的變化，年產(chǎn)值不再是被征土地實際年產(chǎn)值，而是由政府制定的區(qū)域性的標(biāo)準(zhǔn)化的年產(chǎn)值。補償倍數(shù)也是區(qū)域性的標(biāo)準(zhǔn)化的補償倍數(shù)。問題是，土地年產(chǎn)值和倍數(shù)一旦通過制定并成為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，土地及其價值的差異性便無從體現(xiàn)，年產(chǎn)值與倍數(shù)在地價測算中的經(jīng)濟(jì)含義失去效用，使年產(chǎn)值倍數(shù)法成為非市場化價格計算的工具。另外，全面考慮征地補償價格的影響因素是合理的，如土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、城鎮(zhèn)化水平等，但以一個綜合性的數(shù)據(jù)反映征地補償應(yīng)包含的各個部分及其數(shù)量大小是難以做到的。綜合性補償掩蓋了應(yīng)補償項目之間的界限及其合理額度，具有更大的隱蔽性和非理性。這種變化的結(jié)果導(dǎo)致征地補償背離土地收益資本化原理而演變?yōu)檎▋r的模式。加之按照原用途補償?shù)乃悸窙]有改變，征地補償?shù)陀谑袃r的局面難以改變并將持續(xù)下去。

三、結(jié)語

從我國征地補償?shù)臍v史沿革來看，計算征地補償費的方法始終沒有脫離年產(chǎn)值倍數(shù)法的估價思路。征地補償新標(biāo)準(zhǔn)雖然在概念上有所突破，但畢竟是在原有計劃經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)的改革和創(chuàng)新，原有制度框架與市場經(jīng)濟(jì)的摩擦與碰撞是其無法觸及與避免的?？茖W(xué)合理的征地補償制度應(yīng)當(dāng)建立在適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上，征地補償價格應(yīng)當(dāng)能夠正確反映被征土地的市場價值。市場地價不是依靠提高土地年產(chǎn)值和補償倍數(shù)，更不是通過人為制定標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)來實現(xiàn)，而是應(yīng)遵循地價形成的規(guī)律通過土地收益的資本化過程得以體現(xiàn)?，F(xiàn)實中實現(xiàn)征地補償市場化并非難事，與城鎮(zhèn)土地估價體系接軌便可以解決征地補償價格計算的問題，關(guān)鍵是國家要從觀念上轉(zhuǎn)變對征地補償?shù)牟黄降却觯姆杉爸贫葘用娼o予保障。

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（作者單位：遼寧行政學(xué)院）