徐倫　苑玉鋒　孫亞男

摘要：為了緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間日臻凸顯的尖銳矛盾，排污權(quán)交易制度表現(xiàn)出較強(qiáng)的生命力。在我國即將全面啟動碳排放交易背景下，文章以排污權(quán)交易作為研究對象，在分析國內(nèi)外排污權(quán)交易發(fā)展情況的基礎(chǔ)上，剖析了排污權(quán)交易復(fù)雜性、法律體系不完善、監(jiān)管難度大、市場表現(xiàn)疲軟等問題，從加大科研投入、完善相關(guān)立法、完善價格機(jī)制、建立健全排污權(quán)市場等方面提出了政府部門在實施排污權(quán)交易中的對策建議，期望文章的研究能為相關(guān)決策制定提供參考。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易；復(fù)雜性；價格機(jī)制：排污單位

一、引言

工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)帶來了日趨嚴(yán)重的環(huán)境問題，積極探索環(huán)境保護(hù)新道路、開創(chuàng)環(huán)保新局面是現(xiàn)階段發(fā)展的重要方向。其中，對污染防治的探討更是引發(fā)了學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。行政、經(jīng)濟(jì)和法律三種手段被認(rèn)為是解決環(huán)境問題的重要策略。但在實際操作中，行政手段成本較大，法律手段對約束主體的意識要求較高，這些短板遏制了相應(yīng)手段的高效執(zhí)行。采用直接管制與經(jīng)濟(jì)手段相結(jié)合的排污權(quán)交易制度被認(rèn)為是最具有生命力方式，我國自二十世紀(jì)八十年代末期便將排污權(quán)交易納入重要議事日程，總的來說，對環(huán)境治理效果表現(xiàn)較為顯著，但是與發(fā)達(dá)國家相比仍有較大的改進(jìn)潛力，各種現(xiàn)實問題同樣表現(xiàn)較為突出，本文就現(xiàn)階段我國排污權(quán)交易實施狀況進(jìn)行討論，分析在實施過程中面臨的困境，審視形成此問題的原因。在此基礎(chǔ)上，提出政府在排污權(quán)交易中的對策建議。

二、排污權(quán)交易的歷史

Pigou認(rèn)為通過稅收和補貼等形式能將環(huán)境污染成本內(nèi)化到企業(yè)的生產(chǎn)決策中，這也就是將負(fù)外部性內(nèi)部化的“庇古稅”，雖然在為污染控制與促使企業(yè)改進(jìn)工藝上有一些較為積極的作用，但在實施過程中存在較大的困境，因其理想化的思維，必須了解社會最優(yōu)產(chǎn)出點的邊際成本為前提，而事實上，這些都是企業(yè)的私人信息，獲取難度較大。Coase則對“庇古稅”理論予以質(zhì)疑，提出了一種可通過市場調(diào)節(jié)和界定產(chǎn)權(quán)來緩解環(huán)境負(fù)外部性問題的全新思路，認(rèn)為在完全競爭條件下，市場交易能使資源配置達(dá)到最優(yōu)，該理論一經(jīng)提出便引起了許多學(xué)者和政府部門的深入探討。1968年Dais在介紹研究水污染問題時正式提出了排污交易的思想。這一想法很快得到美國政府的關(guān)注，《空氣清潔法案》的頒布將其順利應(yīng)用于實踐，并取得了較好的效果。隨后，汽油鉛排放交易、電力行業(yè)控制酸雨計劃實施SO2排放交易、NO2排污交易預(yù)算計劃等順利推行，歐盟推行的EU ETS計劃。從《聯(lián)合國氣候變化框架公約》到《京都議定書》再到《巴黎協(xié)議》的簽訂無不彰顯了國際社會合作治理環(huán)境問題的決心，以及對排污權(quán)交易這一環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策更為廣泛的認(rèn)可。

為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所帶來生態(tài)污染問題，上海市閔行區(qū)在1987年率先嘗試在各排放單位之間進(jìn)行水污染物排放指標(biāo)的有償調(diào)配，由此開啟了我國排污權(quán)交易的先河?！端廴疚锱欧旁S可證管理暫行辦法》的頒布標(biāo)志著國家層面上將排污權(quán)交易制度提上日程，辦法中明確指出區(qū)域排污單位之間可以轉(zhuǎn)讓水污染排放指標(biāo)，并在內(nèi)蒙古包頭、山西太原、河南平頂山、貴州貴陽等地進(jìn)行交易試點，政府部門也希望通過排污權(quán)交易這一平臺，引入市場機(jī)制、運用經(jīng)濟(jì)杠桿來激勵企業(yè)節(jié)能減排，從而達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。2007年嘉興市出臺了《嘉興市主要污染物排污權(quán)交易辦法（試行）》建立國內(nèi)首家COD和SO2排污權(quán)二級交易市場，實施首年，交易額達(dá)到五千余萬。2007年5月爆發(fā)的太湖流域藍(lán)藻污染事件給生態(tài)敲響了警鐘，9月《江蘇省太湖水污染防治條例》頒布，意味著排污權(quán)交易制度將在太湖流域予以實踐。2008年湖北省出臺主要污染物交易辦法，2009年重慶市也出臺細(xì)則等等，這些地方性具體文件的出臺，明確了排放單位的排污指標(biāo)可以有償轉(zhuǎn)移，同時也為全國范圍內(nèi)的排污權(quán)交易進(jìn)行試點，2014年國家層面的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》對排污權(quán)交易的試點工作給予肯定，并確立在2017年基本建立試點區(qū)域排污權(quán)有償使用與交易制度。這就意味著全國范圍內(nèi)的排污權(quán)交易也在加速推進(jìn)，我國政府更是承諾在2017年建立全國范圍的碳排放交易體系，在2030年達(dá)到碳排放峰值。

排污權(quán)交易在我國經(jīng)過近三十年的探索，雖然積累了一些寶貴經(jīng)驗，但由于政策體制不完善等因素的存在，使得排污權(quán)交易在深入實踐和推廣中暴露出許多問題，來自法律、政府部門、企業(yè)自身等方面的阻力使得排污權(quán)交易在實施中常常陷入窘境，嚴(yán)重制約制度實施的有效性，下文就我國排污權(quán)交易具體實踐中存在的問題進(jìn)行細(xì)致分析。

三、我國排污權(quán)交易目前存在的問題

（一）排污權(quán)交易的復(fù)雜性

排污權(quán)交易分為初始配置與優(yōu)化配置兩個方面，初始配置解決的首要問題是排污權(quán)的核定。排污權(quán)自身具有多重屬性，它是排污單位經(jīng)排污許可獲得一項權(quán)利，又是政府核準(zhǔn)企業(yè)排污的憑證，排污權(quán)交易作為公權(quán)力安排的一種交易，其本質(zhì)是政府管理部門授予排污單位使用環(huán)境這種公共資源的權(quán)力。排污權(quán)同樣又是將環(huán)境進(jìn)行私有化的資源，而環(huán)境容量本身就有多重屬性，這也就注定排污權(quán)具有多屬性。進(jìn)而可以解決初始配置問題，而初始配置又涉及眾多參與主體，需要兼顧各個主體的利益，同時還需考慮二級市場可能的情況，因此，初始配置是一項極其復(fù)雜的工作。在優(yōu)化配置環(huán)節(jié)，排放單位之間進(jìn)行排污權(quán)交易時便賦予其商品的屬性，此時的排污權(quán)價值就內(nèi)化到企業(yè)的生產(chǎn)、削減等環(huán)節(jié)。與生產(chǎn)技術(shù)、材料等一起構(gòu)成了產(chǎn)品的生產(chǎn)要素。此外，生態(tài)環(huán)境的修復(fù)具有長期性，這也就注定了排污權(quán)交易需要多周期的過程，每周期分配又需要再次確定交易量，排污權(quán)的價值作為反映資源稀缺程度的重要指標(biāo)同樣需要差異化體現(xiàn)。而且，排污權(quán)交易過程中，由于信息的不對稱性，某些企業(yè)的投機(jī)行為，也就使得政府部門在制定政策后，企業(yè)采取策略性行為。

總之，排污權(quán)交易既要保證環(huán)境資源得到有效的配置，又要兼顧交易的各個排污單位之間的利益。這也就使得排污權(quán)交易顯得異常復(fù)雜，在體制機(jī)制較為完善的發(fā)達(dá)國家也無法規(guī)避此類問題。

（二）現(xiàn)行法律體系不健全，制度可操作性不強(qiáng)

從西方國家在排污權(quán)交易的具體實踐來看，法律法規(guī)對排污權(quán)交易能否順利開展的重要性不容置喙。環(huán)境治理相關(guān)法律法規(guī)的制定涉及大量工作，環(huán)境容量核定、初始分配、優(yōu)化配置、監(jiān)督等環(huán)節(jié)均需要法律的支撐?！洞髿馕廴痉乐畏ā?、《水污染防治法》、《排污權(quán)有償使用和交易試點工作指導(dǎo)意見》等國家層面的法律法規(guī)只是對環(huán)境的總量控制與建立許可證制度提出要求，并未具體涉及排污權(quán)交易規(guī)范，這也就造成各省市在具體操作過程中也面臨著法律基礎(chǔ)薄弱、具有盲目性、制度的可操作性不強(qiáng)等問題。

（三）排污權(quán)實施過程中監(jiān)管難度較大

我國環(huán)境監(jiān)測能力較為局限的問題一直以來都是困擾著制度實施的原因。農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門發(fā)布的環(huán)保信息經(jīng)常有出入。污染單位排放的信息不對稱，監(jiān)測成本較高，對污染源的連續(xù)監(jiān)測較少，管理部門督查成本較大等問題的存在，使得環(huán)境監(jiān)管常常陷入“兩高一低”的困境，企業(yè)不良環(huán)境行為不能得到有效控制，甚至有“政府失靈”“市場失靈”情況出現(xiàn)。

（四）排污權(quán)交易市場表現(xiàn)較為疲軟

經(jīng)過數(shù)年的發(fā)展，在政府部門的主導(dǎo)下，我國建立了多個排污權(quán)交易中心，完成了排污企業(yè)之間的排放指標(biāo)交易，但從實施的具體流程來看，大多數(shù)交易都是在政府部門的引導(dǎo)下完成，即確定交易的價格，或者指定指導(dǎo)價格，并不能真正意義的市場化運行，這也就使得企業(yè)對未來的排污權(quán)交易市場供需狀況不能很好預(yù)測，更可能發(fā)生企業(yè)在獲得排污權(quán)后，選擇儲存排污權(quán)達(dá)到操縱市場的目的，陷入排污權(quán)有價無市的局面，同樣困擾著排污權(quán)交易市場的健康持續(xù)發(fā)展。

（五）排污權(quán)價格機(jī)制不能很好呈現(xiàn)環(huán)境資源的稀缺程度

排污權(quán)的價格將企業(yè)的生產(chǎn)、削減、交易等環(huán)節(jié)緊密的結(jié)合在一起，用來評判企業(yè)的生產(chǎn)、削減決策能否達(dá)到成本效率的一種手段，排污權(quán)價值所追求的是與自身邊際污染削減成本和單位排放所帶來的效益相一致。因此，在我國具體實施中，由于環(huán)境容量核定難度較大、交易需要多周期考慮、區(qū)域發(fā)展的不均衡等因素的存在，使得一些區(qū)域在實施排污權(quán)交易時制定的指導(dǎo)價格與價格機(jī)制脫鉤，市場杠桿與競爭機(jī)制不能很好地發(fā)揮出來。進(jìn)而，資源稀缺程度也較難體現(xiàn)。

四、對策建議

（一）加大科研投入

排污權(quán)核定技術(shù)難題、多部門監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致等問題的一個重要原因就是技術(shù)欠缺，也是排污權(quán)交易在我國發(fā)展面臨諸多問題的一個瓶頸。因此，在全國范圍內(nèi)即將實施排污權(quán)交易的背景下，需要加大科研投入，突破技術(shù)難題，通過科研支撐排污權(quán)交易的有效實施，降低信息不對稱等問題造成的損失，對污染排放物達(dá)到實時準(zhǔn)確的監(jiān)測，保障政策實施的有效性與公平性。

（二）完善相關(guān)立法

通過對相關(guān)的法律與法規(guī)進(jìn)一步建設(shè)與完善，充分考慮市場自身調(diào)節(jié)與政府宏觀調(diào)控的作用與效果，合理定位交易過程中政府與市場之間的關(guān)系，界定各參與主體的職責(zé)，明確各自的產(chǎn)權(quán)歸屬，使得排污權(quán)交易的各個流程變得更加標(biāo)準(zhǔn)化。明晰排污權(quán)交易中各企業(yè)的排污總量與交易需求，規(guī)范排污企業(yè)排污總量控制與交易行為。

（三）完善價格機(jī)制

在界定排污權(quán)的交易價格時，需要綜合考慮目前環(huán)境狀況、市場的供求情況、是否存在市場支配力問題、參與交易的企業(yè)邊際污染削減成本與單位排放所帶來的效益等因素，在追求社會收益最大化的同時保證區(qū)域環(huán)境治理問題得到較好的控制。因此，為避免出現(xiàn)排污權(quán)價格嚴(yán)重扭曲的情況，政府應(yīng)在掌控排污權(quán)交易價格的基礎(chǔ)上（設(shè)定交易價格的上下限），依靠市場來定價。

（四）建立健全排污權(quán)交易市場

排污權(quán)在交易的各個環(huán)節(jié)都離不開政府與市場的作用，當(dāng)前實施過程中依然存在行政權(quán)力擠壓市場的問題，使得直接管制與經(jīng)濟(jì)手段不能有機(jī)結(jié)合。政府部門應(yīng)從排污權(quán)交易的角色由主體變?yōu)楸O(jiān)督者與維護(hù)者，在充分尊重市場主導(dǎo)作用的同時也適時采取行政干預(yù)，防止市場支配力等問題。此外，還需要建立健全其配套措施，包括細(xì)化交易規(guī)則、信息披露、交易過程中出現(xiàn)問題的響應(yīng)機(jī)制、完善檢測執(zhí)法功能、降低排污權(quán)交易成本，徹底改變目前排污權(quán)交易市場發(fā)展不景氣的現(xiàn)狀。

五、結(jié)語

排污權(quán)交易制度改革作為“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”重要的一部分，對政府職能轉(zhuǎn)變、企業(yè)轉(zhuǎn)型實現(xiàn)排污權(quán)交易市場的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要的意義。因此，充分認(rèn)識排污權(quán)交易在我國的發(fā)展?fàn)顩r與面臨的困境，對發(fā)達(dá)國家的環(huán)境治理體系進(jìn)行合理揚棄，運用各種經(jīng)濟(jì)與行政手段，進(jìn)一步建立健全排污權(quán)交易市場，充分發(fā)揮排污權(quán)制度的優(yōu)越性，實現(xiàn)污染總量得到較好的控制必將是我國在努力建設(shè)“美麗中國”，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程中需要深刻思考的問題。