供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中財(cái)政作用的研究

鄭英

摘要：2015年11月，黨中央根據(jù)我國國情首次提出供給側(cè)改革，這是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的必然選擇，也是中國與世界經(jīng)濟(jì)深度融合的現(xiàn)實(shí)需要，體現(xiàn)了當(dāng)前我國政府改革經(jīng)濟(jì)增長方式的總體思路。文章簡要分析了供給側(cè)改革提出的背景、含義、本質(zhì)、主要內(nèi)容及財(cái)政助推供給側(cè)改革的措施等，以便更好地理解財(cái)政在供給側(cè)改革中的作用。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)；結(jié)構(gòu)性；財(cái)政作用

一、“供給側(cè)改革”提出的背景、含義及本質(zhì)

（一）“供給側(cè)改革”提出的背景

從國際形勢看，世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，國際金融危機(jī)打破了全球經(jīng)濟(jì)的大循環(huán)機(jī)制，國際市場有效需求急劇萎縮，經(jīng)濟(jì)增長速度遠(yuǎn)低于潛在產(chǎn)出水平，在這個(gè)大背景下，我國需要從需求端發(fā)力，找準(zhǔn)自己的國際市場定位。

從國內(nèi)看，我國經(jīng)濟(jì)面臨“四降一升”的問題，即經(jīng)濟(jì)增速下降、產(chǎn)品價(jià)格下降、企業(yè)盈利下降、財(cái)政收入下降，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)上升。這些問題的主要矛盾在于供給側(cè)結(jié)構(gòu)錯(cuò)配，單純依靠刺激內(nèi)需難以解決結(jié)構(gòu)性矛盾，因此，必須著力供給端結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)低水平供需平衡向高水平供需平衡的轉(zhuǎn)換。

（二）“供給側(cè)改革”的含義及本質(zhì)

2015年，黨中央提出的供給側(cè)改革，就是要用改革的辦法，推進(jìn)供給端結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性、靈活性和有效性。具體而言，就是要通過優(yōu)化要素配置和調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)來提高供給體系質(zhì)量和效率，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，把發(fā)展的方向鎖定在新興領(lǐng)域、創(chuàng)新領(lǐng)域，創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。所以，我國的供給側(cè)改革，本質(zhì)是改革，要著眼長遠(yuǎn)，從深層次解決造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題的制度性矛盾，要通過一系列的改革措施，推動(dòng)科技創(chuàng)新、發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)、保障和改善民生、增強(qiáng)國際地位、提高綜合國力和國際競爭力。

二、供給側(cè)改革的主要內(nèi)容

從我國當(dāng)前的供給總量看，現(xiàn)有的生產(chǎn)能力、技術(shù)水平、產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)品數(shù)量，完全可以滿足中國的需要，但在結(jié)構(gòu)上存在缺失和錯(cuò)配。供給和需求最大的難題在于需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了一系列顯著的變化，而在供給層面上卻很難與之同步發(fā)生改革和轉(zhuǎn)變。從當(dāng)前的形勢看，改革應(yīng)該從以下幾方面下功夫。

（一）供給端各環(huán)節(jié)改革

在要素和資源環(huán)節(jié)，要圍繞資源和要素進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過有效配置資源，促進(jìn)資源要素的市場機(jī)制健全、渠道完善、規(guī)模適度，并對資源的供給方式、權(quán)力分配制度等進(jìn)行相應(yīng)的配套改革。在價(jià)格機(jī)制環(huán)節(jié)，要深化價(jià)格體制改革，加強(qiáng)價(jià)格監(jiān)管，修改和廢止有礙發(fā)展的行政法規(guī)和規(guī)范性文件：不斷創(chuàng)新事中和事后的監(jiān)管方式，充分利用價(jià)格信號靈敏的特點(diǎn)，主要依靠市場的決定性作用、輔以政府的適當(dāng)調(diào)控，為要素和資源定價(jià)，并把要素和資源按照定價(jià)放到最有效率和最合適的位置中去。在生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)，則要把要素和資源按照一定的生產(chǎn)方式進(jìn)行有效匹配，改革落后的生產(chǎn)方式，按照不同的生產(chǎn)制造模式，把要素和資源整合在一起，形成新的產(chǎn)品供給。在產(chǎn)業(yè)組織環(huán)節(jié)，即是要對生產(chǎn)制造的載體進(jìn)行分析、調(diào)整，按照新的變形和新的組織方式來開展生產(chǎn)與制造，要在保證規(guī)模的基礎(chǔ)上進(jìn)行再調(diào)整、再分析，弄清載體的類型。在市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，要加大市場準(zhǔn)入力度，減少不必要的市場準(zhǔn)入壁壘，暢通準(zhǔn)入渠道，靈活準(zhǔn)入許可，確保市場高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）堅(jiān)持“三去、一降、一補(bǔ)”

“去產(chǎn)能”，主要體現(xiàn)在鋼鐵和煤炭等行業(yè)，要堅(jiān)持市場倒逼，嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能、堅(jiān)決淘汰落后產(chǎn)能、有序退出過剩產(chǎn)能；采取兼并重組、債務(wù)重組或破產(chǎn)清算等措施，積極穩(wěn)妥地處置僵尸企業(yè)?！叭齑妗保ㄟ^稅收、信貸等政策來支持居民的剛性需求和改善性住房需求，建立租購并舉的住房制度，把符合條件的外來人口逐步納入公租房供應(yīng)，以此適當(dāng)擴(kuò)大總需求，積極消化房地產(chǎn)去庫存。“去杠桿”，本質(zhì)在降低企業(yè)負(fù)債率，關(guān)鍵在于堅(jiān)持原則，分類實(shí)施，對符合經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型方向的資金需求要適當(dāng)“撬動(dòng)”，對落后產(chǎn)能、投機(jī)炒作等增大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的杠桿則要堅(jiān)決去除：建立市場化的企業(yè)資本金補(bǔ)充機(jī)制，穩(wěn)定貨幣政策和利率水平，盤活存量金融資源，深化投資體制改革，提高全要素生產(chǎn)率，逐步擺脫債務(wù)依賴，是“去杠桿”的關(guān)鍵?！敖党杀尽保褪且档推髽I(yè)的負(fù)擔(dān)，減輕其整體稅負(fù)，取消不合理收費(fèi)：精簡行政審批程序，降低行政審批成本。“補(bǔ)短板”，對于基礎(chǔ)設(shè)施、民生領(lǐng)域、脫貧攻堅(jiān)等短板項(xiàng)目，可通過適度投資，實(shí)現(xiàn)短期的供給管理和長期的供給側(cè)改革之間的有效結(jié)合：要在重大領(lǐng)域適度投資，通過鐵路投資的建設(shè)和公路投資的建設(shè)與發(fā)展更好地補(bǔ)齊區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間各大中小城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的不足。

（三）深化國有企業(yè)改革

深化國有企業(yè)改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要環(huán)節(jié)。國有企業(yè)特別是中央企業(yè)應(yīng)以此為契機(jī)，繼續(xù)推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整：要積極推進(jìn)股權(quán)多元化改革，開展落實(shí)好企業(yè)董事會(huì)職權(quán)、市場化選聘經(jīng)營者、職業(yè)經(jīng)理人制度、混合所有制、員工持股、股權(quán)激勵(lì)等試點(diǎn)工作：深化國有企業(yè)用人制度的改革，探索建立與市場化選任機(jī)制相適應(yīng)的高層次人才和企業(yè)經(jīng)營管理者的薪酬制度：加快改組組建國有資本投資和運(yùn)營公司，以管資本為主來推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制和資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，防止國有資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值：進(jìn)一步完善監(jiān)管體制機(jī)制，賦予地方更多國有企業(yè)改革的自主權(quán)和話語權(quán)，允許根據(jù)區(qū)域和行業(yè)特點(diǎn)進(jìn)行差異化的試點(diǎn)改革：加快剝離國有企業(yè)辦社會(huì)的職能，解決歷史遺留問題，增強(qiáng)其核心競爭力。

（四）依靠創(chuàng)新，促進(jìn)供給側(cè)改革

從企業(yè)層面來講，要強(qiáng)化企業(yè)的創(chuàng)新主體地位，增品種、提品質(zhì)、創(chuàng)品牌，要在生產(chǎn)過程中形成產(chǎn)品的差異性來保持競爭性，贏得市場的擴(kuò)展性，要開展個(gè)性化定制和柔性化生產(chǎn)來滿足人民群眾不斷增長的個(gè)性化和多樣化需求：要著力推進(jìn)產(chǎn)品與市場的融合渠道改革，減少一切不必要的壁壘和程序，充分發(fā)揮大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和互聯(lián)網(wǎng)+的優(yōu)勢，通過一系列的創(chuàng)新平臺，形成創(chuàng)新要素最有效的組合方式，讓更多居民享受數(shù)字化生活；讓電商服務(wù)、差異化市場、差異化生產(chǎn)廣泛延伸。

從國家層面上看，要深化科技管理體制創(chuàng)新，推動(dòng)科技和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深度融合，促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的全面深化，不斷滿足需求的多樣化，增強(qiáng)適應(yīng)市場的靈活性。目前，我國低成本資源和要素投入形成的驅(qū)動(dòng)力明顯減弱，毖須依靠科技創(chuàng)新為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、財(cái)政助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

（一）深化財(cái)稅體制改革，發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用

供給端的“降成本”，體現(xiàn)在減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)特別是稅負(fù)。通過稅收的調(diào)節(jié)作用，可以改變商品、服務(wù)和要素的相對價(jià)格，從而影響資源配置。在當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)面臨的問題主要在供給端，必須通過稅收尤其是減稅的手段來降低制度成本，激發(fā)企業(yè)活力，擴(kuò)大有效供給，同時(shí)注重減稅的永久性、普惠性。必須正確處理國家和企業(yè)、個(gè)人的關(guān)系，保持財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重基本穩(wěn)定，合理控制稅收負(fù)擔(dān)，深化財(cái)稅體制改革。

要真正建立起規(guī)范透明的現(xiàn)代預(yù)算制度和全口徑的預(yù)算體系，把政府的全部收入都納入預(yù)算管理，積極推進(jìn)營改增、消費(fèi)稅、資源稅等多項(xiàng)改革措施的順利進(jìn)行：積極出臺惠及全民的稅收制度，推進(jìn)綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革，簡并稅率檔次，降低邊際稅率：深化稅種改革，培育地方主體稅種，增強(qiáng)地方自主發(fā)展力量，逐步改變中央和地方的稅收分成制度和比例：要優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，逐步提高直接稅比重，完善地方稅體系，穩(wěn)定地方稅源；改進(jìn)稅收征管體制，修改完善《稅收征管法》。

（二）完善財(cái)政支持政策，發(fā)揮財(cái)政支出的刺激作用

供給側(cè)改革，一方面要治理先前過度投資帶來的問題，另一方面要適應(yīng)市場需求端的不斷變化和發(fā)展，可通過刺激需求端，反向作用供給端，從而推動(dòng)供給端結(jié)構(gòu)調(diào)整，不斷適應(yīng)需求端的變化和發(fā)展。在財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)上，必須做到合理、公平、側(cè)重。

一是適度擴(kuò)大赤字規(guī)模，合理確定地方政府新增債務(wù)限額，加大統(tǒng)籌財(cái)政資金和盤活存量資金力度，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)：繼續(xù)壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)等經(jīng)常性開支，優(yōu)先保障民生工程和資金。二是完善金融和財(cái)政等支持政策，對去產(chǎn)能過程中產(chǎn)生的一系列社會(huì)保障和職工生活穩(wěn)定等方面的壓力進(jìn)行疏導(dǎo)和扶助：采取綜合措施，降低企業(yè)的交易、物流、財(cái)務(wù)和用人等成本，推進(jìn)煤電價(jià)聯(lián)動(dòng)等改革試點(diǎn)工作的深入進(jìn)行。三是強(qiáng)化財(cái)政綜合投入體系，在當(dāng)前，重點(diǎn)在于支農(nóng)資金的投入和使用，要圍繞“精準(zhǔn)扶貧”工作，確保新增支農(nóng)資金重點(diǎn)用于扶貧開發(fā)，實(shí)現(xiàn)中央兩年全部脫貧的攻堅(jiān)目標(biāo)：對涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)進(jìn)一步向貧困地區(qū)傾斜：要綜合利用融資平臺，積極吸引金融資金、社會(huì)資金參與，多渠道增加扶貧開發(fā)資金：要?jiǎng)?chuàng)新扶貧工作機(jī)制，加強(qiáng)扶貧資金的監(jiān)管，確保轉(zhuǎn)款專用，發(fā)揮資金效益。四是要在創(chuàng)新領(lǐng)域、創(chuàng)新模式中由中央財(cái)政進(jìn)一步加大投入力度：同時(shí)，充分引入社會(huì)資本，推行政府與社會(huì)資本合作的融資模式。要把更多的財(cái)政資金騰出來補(bǔ)短板，利用財(cái)政的支出政策對供給側(cè)進(jìn)行需求端的托底。

（三）統(tǒng)籌資金使用力度。發(fā)揮財(cái)政的宏觀調(diào)控作用

目前，由于缺乏系統(tǒng)盤活，一些單位和項(xiàng)目的部分財(cái)政資金長期趴在賬上，未能發(fā)揮資金效益，由此造成資金短缺和閑置，間接影響供給端作用發(fā)揮。而另一些亟待建設(shè)的重大項(xiàng)目卻由于資金缺乏不得不擱淺。此種現(xiàn)象，各級政府并不鮮見，財(cái)政部近期連續(xù)發(fā)文要求各級財(cái)政部門加強(qiáng)存量資金的清理，并對?？钗茨芗皶r(shí)撥付的單位和個(gè)人嚴(yán)肅追責(zé)。財(cái)政部門作為政府的職能部門，應(yīng)充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，牽頭進(jìn)行跨部門專項(xiàng)資金清理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門職能職責(zé)，加大資金的清理、整合力度，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金的使用力度，加快?？钪С龅膱?zhí)行力度：根據(jù)資金的性質(zhì)，分類整合使用，創(chuàng)新工作機(jī)制，重新修訂統(tǒng)籌資金使用辦法。要結(jié)合脫貧攻堅(jiān)工作，加大扶貧力度，讓專項(xiàng)資金真正發(fā)揮效益：同時(shí)緊跟國家發(fā)展戰(zhàn)略，借助既有的、行之有效的區(qū)域合作平臺，用好用活各融資平臺資金，服務(wù)“一帶一路”建設(shè)，要對“一帶一路”相關(guān)的國家進(jìn)行直接投資，承接這些國家的服務(wù)外包合同，帶動(dòng)國內(nèi)需求和供給端雙向發(fā)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。

（四）推進(jìn)人民幣國際化進(jìn)程，發(fā)揮財(cái)政杠桿作用

為配合供給側(cè)改革“去杠桿”任務(wù)，政府可以階段性加杠桿，支持企業(yè)逐步“去杠桿”，財(cái)政部門應(yīng)借助和金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)往來，借助和社會(huì)資本的有效合作，幫助企業(yè)“去杠桿”。推進(jìn)人民幣國際化，增強(qiáng)其世界貨幣的職能，發(fā)揮其在國際市場上的融資作用?？梢越梃b歐美發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，一是立足國內(nèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，增強(qiáng)綜合國力：二是促進(jìn)國際貿(mào)易的投資和發(fā)展，擴(kuò)大人民幣境外結(jié)算的范圍和力度：三是完善政治體制和宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，提高國際影響力。