淺析農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革存在的問題

林喆

摘 要：2015年中央農(nóng)村工作會(huì)議首次提出了“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，為2016年和“十三五”時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作指路。本文提出了農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革面臨的三大問題：如何保證數(shù)量，確保糧食絕對安全？如何深化農(nóng)村土地制度改革，進(jìn)一步激發(fā)廣大農(nóng)民積極性？如何促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量？

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)；供給側(cè)；結(jié)構(gòu)性改革

2015年12月26日閉幕的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，中央首次提出了“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，為2016年和“十三五”時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作指明了方向。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要著力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率，使農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量充足、品種和質(zhì)量契合消費(fèi)者需要，真正形成結(jié)構(gòu)合理、保障有力的農(nóng)產(chǎn)品有效供給。

一、保證數(shù)量，確保糧食絕對安全

重農(nóng)固本，是安民之基。保障國家糧食安全、穩(wěn)定提高糧食產(chǎn)能是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本前提和重要任務(wù)，任何時(shí)候都不能調(diào)減掉糧食產(chǎn)能。絕不能把推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革簡單等同于壓縮糧食生產(chǎn)，絕不能搞運(yùn)動(dòng)式調(diào)整，務(wù)必要保住糧食生產(chǎn)能力。糧食生產(chǎn)要尊重市場規(guī)律、順應(yīng)供求變化，適時(shí)適度調(diào)整糧食種植結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定水稻和小麥生產(chǎn)，適當(dāng)調(diào)減非優(yōu)勢區(qū)玉米種植。要加快劃定永久基本農(nóng)田，實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)和提升行動(dòng)，大規(guī)模開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；要實(shí)施現(xiàn)代種業(yè)提升工程，加快糧食作物新一輪品種更新?lián)Q代，把糧食生產(chǎn)的良種良法運(yùn)用好；要?jiǎng)澏Z食生產(chǎn)功能區(qū)，支持糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)糧食生產(chǎn)核心區(qū)，加大對主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，完善利益補(bǔ)償機(jī)制，真正使穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、提高糧食產(chǎn)能的責(zé)任落實(shí)、舉措落地。

要實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，鞏固提升糧食產(chǎn)能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全；樹立大農(nóng)業(yè)、大食物觀念，推動(dòng)糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；支持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體，推行土地規(guī)模經(jīng)營和專業(yè)化規(guī)模化服務(wù)；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。通過農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中提質(zhì)、穩(wěn)中增效。[1]

二、推進(jìn)土地制度改革，激發(fā)農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)積極性

我國農(nóng)村改革是從土地制度開始的。從20世紀(jì)80年代前半期的五個(gè)中央“一號(hào)文件”，到1993年的《農(nóng)業(yè)法》和中央“11號(hào)文件”、1998年黨的十五屆三中全會(huì)、2002年的《農(nóng)村土地承包法》、2008年的黨的十七屆三中全會(huì)、21世紀(jì)以來的中央“一號(hào)文件”等，政策逐步深化，構(gòu)建了相對完整的土地制度框架。具體說來，20世紀(jì)80年代的五個(gè)“一號(hào)文件”構(gòu)建了農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營的基本制度框架，并被黨的十三屆八中全會(huì)正式表述為“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”而納入1993年《憲法》和《農(nóng)業(yè)法》；1993年的中央“11號(hào)文件”開啟了第二輪土地承包的進(jìn)程，并通過“增人不增地、減人不減地”推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定，黨的十五屆三中全會(huì)和《農(nóng)村土地承包法》分別以中央文件和法律的形式強(qiáng)化了這種穩(wěn)定性；黨的十七屆三中全會(huì)又以“穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長久不變”繼續(xù)強(qiáng)化這種穩(wěn)定性；2014年中央“一號(hào)文件”提出“三權(quán)分置”促進(jìn)了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定深受農(nóng)民的歡迎，也是糧食生產(chǎn)持續(xù)增產(chǎn)、農(nóng)民收入持續(xù)增加的基礎(chǔ)。

但是，擋墻土地制度改革遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，比如如何處理農(nóng)民宅基地？如何保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益？這些問題與挑戰(zhàn)都離不開土地制度自身。

土地制度的改革包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬落實(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革、農(nóng)村宅基地制度改革和土地征收制度改革等內(nèi)容。作為農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重要內(nèi)容，深化農(nóng)村土地制度改革，可以進(jìn)一步激發(fā)廣大農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，避免土地掠奪式經(jīng)營；推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營；保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，使他們能夠安心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或者離開農(nóng)業(yè)、農(nóng)村；為農(nóng)民工到城鎮(zhèn)就業(yè)提供新的資金來源，從而為新型城鎮(zhèn)化提供新動(dòng)力。

三、促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量

結(jié)構(gòu)調(diào)整是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的核心內(nèi)容。改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)經(jīng)歷兩次大的調(diào)整，第一次是1985年，中央“一號(hào)文件”提出“大力幫助農(nóng)村調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”，“支持發(fā)展畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)等產(chǎn)業(yè)”，其核心是農(nóng)業(yè)內(nèi)容生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。這次調(diào)整改變了種植業(yè)中過于偏重的糧食結(jié)構(gòu)，畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)都有了較大的發(fā)展，“菜籃子”得到了極大的豐富。第二次是1998年，針對低質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品大量積壓、高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求的局面，第二次結(jié)構(gòu)調(diào)整開始了。這次調(diào)整以國內(nèi)外市場需求為導(dǎo)向，是“戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整”。[2]從現(xiàn)實(shí)看，十余年來，由于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，勞動(dòng)力成本低的優(yōu)勢在慢慢喪失，以補(bǔ)貼為主的農(nóng)業(yè)政策導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)競爭力提升緩慢，大部分農(nóng)產(chǎn)品漸漸失去國際市場競爭力。因此，如何重塑我國主要農(nóng)產(chǎn)品的競爭優(yōu)勢已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。自古以來，種養(yǎng)結(jié)合就是保持生態(tài)平衡、農(nóng)業(yè)系統(tǒng)穩(wěn)定發(fā)展的基本條件，也是我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的精髓所在。但由于人地矛盾突出，政策上過度重視人的食物供給，忽視了動(dòng)物“食物”的供給，種養(yǎng)業(yè)未能均衡發(fā)展，飼料供給不足，而食物供給又存在著浪費(fèi)現(xiàn)象。如何立足本國資源，充分利用國際國內(nèi)兩種資源、兩個(gè)市場仍然是一個(gè)有待于深入研究的課題。

新時(shí)期的結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)國際國內(nèi)兩個(gè)市場聯(lián)動(dòng)，能夠減輕國內(nèi)耕地、水等自然資源的壓力，緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境容量之間的矛盾；促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由以數(shù)量為主轉(zhuǎn)向數(shù)量質(zhì)量并重，更加注重效益，注重市場導(dǎo)向，更加滿足消費(fèi)者需求。這次結(jié)構(gòu)調(diào)整的主體是近年來出現(xiàn)的新型經(jīng)營主體，即種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)，包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，他們是商品農(nóng)產(chǎn)品供給的主體，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主體。而結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)也隱含著進(jìn)一步促進(jìn)這些主體的發(fā)展，提高其發(fā)展的質(zhì)量，這也是結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)涵之一——農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體結(jié)構(gòu)，即通過主體結(jié)構(gòu)的改變推動(dòng)供給結(jié)構(gòu)的改變。

參考文獻(xiàn)：

[1]《農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革重在糧食安全》，載于《中國合作經(jīng)濟(jì)》2016年02期，第18頁。

[2]高強(qiáng)，孔祥智：《中國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的總體估價(jià)與趨勢判斷》，載于《改革》2014年第11期，第80～91頁。

（作者單位：山東科技大學(xué)）