王旭明

摘要：運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理，建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，才能不斷提高貧困群眾自我發(fā)展、脫貧致富的能力，夯實(shí)寧夏全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；民生工程；小康社會(huì)

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.8文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1008-2921（2016）02-0086-04

黨的十八屆五中全會(huì)提出了全面建成小康社會(huì)扶貧工作新的目標(biāo)要求，就是我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。如何如期脫貧，關(guān)鍵要在精準(zhǔn)上下功夫。精準(zhǔn)扶貧是新常態(tài)下扶貧開(kāi)發(fā)的第一要?jiǎng)?wù)，是當(dāng)下最大的民生工程和戰(zhàn)略任務(wù)。本文以六盤(pán)山集中連片特困地區(qū)寧夏9縣（區(qū)）（紅寺堡、鹽池、同心、原州、海原、西吉、隆德、彭陽(yáng)、涇源）農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查資料為依據(jù)，在分析貧困地區(qū)貧困農(nóng)戶家計(jì)特征的基礎(chǔ)上，對(duì)精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制、理念和制度安排進(jìn)行一些分析探討。

一、貧困地區(qū)現(xiàn)狀與扶貧改善

（一）貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)較快，超出寧夏平均水平。據(jù)對(duì)寧夏9縣（區(qū)）農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查結(jié)果，2010-2014年，寧夏貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入由3 615元增加到6 227元，年均名義增長(zhǎng)14.6%，比寧夏農(nóng)村居民平均水平快1.4個(gè)百分點(diǎn)。貧困地區(qū)農(nóng)村居民與寧夏農(nóng)村居民收入差距不斷縮小，2010年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均收入相當(dāng)于寧夏平均水平的70.5%，2014年提高為74%，提高了3.5個(gè)百分點(diǎn)。

（二）貧困地區(qū)農(nóng)村居民消費(fèi)水平不斷提高。2010-2014年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出由3 059元增加到5 985元，年均增長(zhǎng)18.2%，比寧夏農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出增長(zhǎng)快1.8個(gè)百分點(diǎn)。2010-2014年貧困地區(qū)農(nóng)村居民消費(fèi)增長(zhǎng)比收入快3.6個(gè)百分點(diǎn)。

（三）貧困地區(qū)農(nóng)村居民生活條件不斷改善。一是居住條件不斷改善。2014年，貧困地區(qū)農(nóng)戶住房建筑面積平均為102.1平方米，居住磚混、磚木結(jié)構(gòu)住房的農(nóng)戶占86.3%，與2010年相比有較大提升。二是飲水質(zhì)量不斷提高。2014年，貧困地區(qū)有50%的農(nóng)戶使用經(jīng)過(guò)凈化處理的自來(lái)水，有25%的農(nóng)戶使用受保護(hù)的井水和泉水。三是炊用能源有了新變化，使用柴草炊用的農(nóng)戶不斷減少。2014年，僅27%的農(nóng)戶使用柴草做飯，34.2%的農(nóng)戶使用煤炭做飯，37.6%的農(nóng)戶使用電做飯，1.2%的農(nóng)戶使用罐裝液化氣做飯。四是家用電氣設(shè)備、交通通訊工具有了很大改觀。2014年，貧困地區(qū)農(nóng)民每百戶擁有摩托車(chē)85輛、助力車(chē)25輛、洗衣機(jī)90臺(tái)、熱水器31臺(tái)、彩色電視機(jī)113臺(tái)、移動(dòng)電話281部。

二、貧困農(nóng)戶家計(jì)特征與致貧原因

貧困農(nóng)戶家計(jì)特征決定精準(zhǔn)扶貧的施政策略。貧困農(nóng)戶致貧原因多種多樣，有外因也有內(nèi)因，有經(jīng)濟(jì)條件差造成的，也有自然資源、人力資源缺乏造成的，有共性特征也有個(gè)體差異。文中的貧困戶是山區(qū)九縣（區(qū)）監(jiān)測(cè)調(diào)查的2014年家庭人均年純收入2 800元以下農(nóng)戶。

（一）勞動(dòng)力素質(zhì)不高。貧困農(nóng)戶往往存在勞動(dòng)力缺乏、智力體力不健全、文化素質(zhì)不高、就業(yè)技能不強(qiáng)等方面的弱勢(shì)，當(dāng)然吃苦耐勞精神缺乏和思想觀念守舊也起著重要作用。人力缺乏、文化素質(zhì)不高、身體素質(zhì)不強(qiáng)必然影響就業(yè)能力和就業(yè)機(jī)會(huì)。據(jù)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查，貧困戶家庭勞動(dòng)力中，沒(méi)上過(guò)學(xué)的占24%，比山區(qū)平均水平高5.2個(gè)百分點(diǎn)；小學(xué)文化程度占38%，比山區(qū)平均水平高0.6個(gè)百分點(diǎn)；初中文化程度占31%，比山區(qū)平均水平低3個(gè)百分點(diǎn)；高中及以上文化程度占7%，比山區(qū)平均水平低2.8個(gè)百分點(diǎn)。貧困家庭成員中喪失勞動(dòng)能力的人口占家庭總?cè)丝?.7%，比山區(qū)平均水平高1.4個(gè)百分點(diǎn)。貧困戶家庭成員中11%的人口處于基本健康或不健康，比山區(qū)平均水平9.2%高1.8個(gè)百分點(diǎn)。其中，1.3%的人口生活不能自理，比山區(qū)平均水平高0.6個(gè)百分點(diǎn)。

（二）家庭不健全。貧困戶往往存在家庭人口結(jié)構(gòu)失衡、家庭不健全等問(wèn)題。據(jù)調(diào)查，貧困戶15歲以上家庭成員中離婚、喪偶的比例達(dá)5%，比山區(qū)平均水平高0.4個(gè)百分點(diǎn)。

（三）人口負(fù)擔(dān)重。據(jù)調(diào)查，貧困戶中16歲以下人口占家庭總?cè)丝?4%，比山區(qū)平均水平高7.9個(gè)百分點(diǎn)；60歲以上人口占12.6%，比山區(qū)平均水平高1.6個(gè)百分點(diǎn)。貧困戶家庭人口中勞動(dòng)力占53.1%，比山區(qū)平均水平低4.5個(gè)百分點(diǎn)。貧困戶家庭存在明顯的勞動(dòng)力少、孩子多、老人多的“一少兩多”現(xiàn)象。

（四）生產(chǎn)發(fā)展基礎(chǔ)較弱。貧困戶家庭生產(chǎn)條件差，擴(kuò)大再生產(chǎn)能力和意愿弱，提供擔(dān)保的財(cái)力、物力不足，擔(dān)保的人脈也缺乏，導(dǎo)致無(wú)法得到需要的信貸資金，影響發(fā)展后勁。據(jù)調(diào)查資料顯示，2014年貧困戶期末人均農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)固定資產(chǎn)原價(jià)3 182元，僅相當(dāng)于山區(qū)平均水平的67%，期末人均非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)固定資產(chǎn)原價(jià)849元，僅相當(dāng)于山區(qū)平均水平的43%。貧困戶人均經(jīng)營(yíng)耕地面積2.6畝，比山區(qū)平均水平少0.9畝。其中有效灌溉面積占15.3%，比山區(qū)平均水平28.6%低13.3個(gè)百分點(diǎn)。

（五）收入來(lái)源偏重于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)得到的收入較少。據(jù)調(diào)查資料顯示，2014年，貧困農(nóng)戶全年人均可支配收入2 017元，僅相當(dāng)于山區(qū)平均水平的三分之一。在收入來(lái)源中，經(jīng)營(yíng)第一產(chǎn)業(yè)得到的收入占37.7%，比山區(qū)平均水平高4.2個(gè)百分點(diǎn)，以務(wù)工為主導(dǎo)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入占43.7%，比山區(qū)平均水平低4.8個(gè)百分點(diǎn)。

三、完善精準(zhǔn)扶貧的對(duì)策與建議

精準(zhǔn)扶貧是相對(duì)粗放扶貧而言，是針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。一般來(lái)說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧主要是就貧困居民而言的，誰(shuí)貧困就扶持誰(shuí)。核心是解決好扶持誰(shuí)、怎么扶、誰(shuí)來(lái)扶的問(wèn)題。

（一）準(zhǔn)確甄別貧困農(nóng)戶。習(xí)近平總書(shū)記在2015年中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上的重要講話明確指出，要解決好扶持誰(shuí)的問(wèn)題，確保把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策。當(dāng)下寧夏的貧困重點(diǎn)是點(diǎn)的貧困而非面上貧困，貧困分布是點(diǎn)狀而非帶狀，重點(diǎn)是貧困戶而非貧困村。已確定的整村推進(jìn)貧困村，貧困面可能大一些，非貧困村貧困面一般很小。這是新常態(tài)下推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的基本理念和原則。只有把握好這一原則，才能做到精準(zhǔn)識(shí)別貧困。要以村為單元來(lái)識(shí)別貧困人口，改變按縣、按鄉(xiāng)下指標(biāo)計(jì)劃分配識(shí)別貧困的做法。貧困不貧困，村干部和村民最有發(fā)言權(quán)。要按照《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》提出的扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房標(biāo)準(zhǔn)來(lái)識(shí)別，不能簡(jiǎn)單以當(dāng)年收入為標(biāo)準(zhǔn)。要綜合考慮生產(chǎn)生活條件、發(fā)展能力、家庭人力資源、收入的穩(wěn)定性等多方面因素進(jìn)行綜合評(píng)估確定，做到“五步兩公示一公告”（即農(nóng)戶自愿申請(qǐng)、民主評(píng)議確定、村級(jí)初審公示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核公示，市縣區(qū)級(jí)審定公告），嚴(yán)格規(guī)范程序，防止統(tǒng)計(jì)中的平均數(shù)掩蓋大多數(shù)。當(dāng)下的貧困都是難啃的硬骨頭，要集中有限資金，加大單位投入量，全力投入、多方施策，方可取得成效。

從實(shí)踐看，目前的貧困主要有以下三種類(lèi)型，一是自身沒(méi)有能力脫貧的農(nóng)戶，二是自身能力較弱需要幫扶才能勉強(qiáng)脫貧的農(nóng)戶，三是收入在貧困線周?chē)蛎銖?qiáng)超過(guò)貧困線極易返貧的農(nóng)戶。精準(zhǔn)扶貧首先要識(shí)別準(zhǔn)這三種類(lèi)型的農(nóng)戶。扶持最困難的戶，辦好最急需的事，聚力緊要處。對(duì)第一類(lèi)型的貧困戶可建檔立卡，施以兜底救助，逐年提高標(biāo)準(zhǔn)的方略；第二類(lèi)型貧困戶是精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)對(duì)象，要建檔立卡，以五年為一個(gè)周期，分步施策，穩(wěn)定脫貧；對(duì)第三類(lèi)型的貧困戶也要建檔立卡，動(dòng)態(tài)掌握，因事施策，實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（二）精準(zhǔn)施策貧困農(nóng)戶。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要解決好怎么扶的問(wèn)題，就是按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實(shí)施好“五個(gè)一批”（即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批）工程。要按照這一思路，精準(zhǔn)實(shí)施“五個(gè)一批”。找準(zhǔn)路子，構(gòu)建好的體制機(jī)制，在精準(zhǔn)施策上出實(shí)招，在精準(zhǔn)推進(jìn)上下實(shí)功、在精準(zhǔn)落地上見(jiàn)實(shí)效。

一要謀長(zhǎng)遠(yuǎn)、提素質(zhì)，在人力資本提升上下功夫。貧困的癥結(jié)在很大程度上表現(xiàn)為能力貧困。提升能力的有效途徑是加強(qiáng)培訓(xùn)，把提升貧困戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力培訓(xùn)作為扶貧的重要措施來(lái)抓，動(dòng)員社會(huì)各方面力量和資源，集中專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員采取多種形式，加大對(duì)貧困戶勞動(dòng)力資源培訓(xùn)，真正為貧困戶培訓(xùn)一個(gè)明白人、培養(yǎng)一個(gè)有一技之長(zhǎng)的勞動(dòng)力，為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和外出務(wù)工奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，促進(jìn)貧困戶依靠自身努力走出貧困。

二要借助包扶干部“外腦”，力促扶貧成效。切實(shí)發(fā)揮扶貧干部的“外腦”作用，因戶施策，確定產(chǎn)業(yè)方向，重點(diǎn)投入扶貧資金，人力和資本雙向驅(qū)動(dòng)，切實(shí)提高扶貧效果。強(qiáng)化扶貧考核激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)建立扶貧干部包扶責(zé)任機(jī)制，脫貧與工作成效、職務(wù)升遷掛鉤，不脫貧不脫鉤，全身心投入扶貧事業(yè)。使包扶干部對(duì)貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展手把手教，產(chǎn)、供、銷(xiāo)全程投入和具體指導(dǎo)，真正做到壓擔(dān)子，出思想，動(dòng)真情，扶真貧。

三要在產(chǎn)業(yè)+扶貧上實(shí)現(xiàn)雙贏。建立財(cái)政補(bǔ)貼政策、支農(nóng)資金與龍頭企業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)貧困農(nóng)戶脫貧致富聯(lián)動(dòng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體扶持貧困農(nóng)戶脫貧的積極性和主動(dòng)性，保障貧困農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)和安置就業(yè)雙收益。使龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)流轉(zhuǎn)貧困農(nóng)戶耕地提高產(chǎn)業(yè)規(guī)模效益的同時(shí)，也為貧困農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)就業(yè)、增加收入、脫貧致富提供機(jī)會(huì)。

四要在金融扶貧上注大力。處于貧困線上下的農(nóng)戶脫貧致富的愿望比較強(qiáng)烈。但資金缺乏、信貸資金使用周期短，一直困擾著自身發(fā)展。這種類(lèi)型的農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)條件差、擔(dān)保能力不足、信譽(yù)度不高，現(xiàn)行的銀行信貸政策往往將其排除在外。有的農(nóng)戶即使得到金融部門(mén)的一些貸款支持，數(shù)額也很有限。所以，要?jiǎng)?chuàng)新金融扶貧方式，以扶貧資金作擔(dān)?；驂|付利息等方式，“撬動(dòng)”銀行信貸資金，建立扶貧資金+信貸資金+貧困戶的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加大對(duì)貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)資金支持力度，扶持貧困戶走上脫貧致富的路子。

五要在教育扶貧上強(qiáng)機(jī)制。建立教育扶貧長(zhǎng)效機(jī)制，徹底解決代際貧困問(wèn)題。從扶貧實(shí)踐看，一個(gè)貧困家庭如果能夠培養(yǎng)出一個(gè)大學(xué)生，將從根本上解決脫貧后勁問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)脫貧將指日可待。要從長(zhǎng)遠(yuǎn)著想，切實(shí)發(fā)揮教育扶貧在貧困戶子女接受義務(wù)教育、高中及中等職業(yè)技術(shù)教育和高等教育的重要作用。根據(jù)貧困戶建檔立卡記錄，建立跟蹤教育扶持機(jī)制，從上小學(xué)到上大學(xué)實(shí)施免費(fèi)接受教育。通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不僅解決學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)，還應(yīng)解決生活補(bǔ)助，真正讓貧困戶孩子上學(xué)無(wú)后顧之憂。教育扶貧從短期看，扶貧效果不明顯，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，將從根本上斷貧困的根。要有一種“功成不必在我”的胸懷實(shí)施教育扶貧，方可取得實(shí)效。

六要在生態(tài)補(bǔ)償脫貧上出實(shí)招。充分發(fā)揮國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策效應(yīng)，增強(qiáng)國(guó)家政策精準(zhǔn)扶持脫貧的功能?？蓪⒘P(pán)山國(guó)家森林資源保護(hù)區(qū)及周邊區(qū)域，涇河、清水河、葫蘆河水源源頭區(qū)域，退耕還林工程實(shí)施面積占總耕地面積超過(guò)70%以上的行政村，生態(tài)移民整村遷出區(qū)邊緣行政村全部劃定為生態(tài)功能區(qū)，綜合運(yùn)用退耕還林工程補(bǔ)助政策和生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償政策，擴(kuò)大政策實(shí)施范圍，用好國(guó)家加大貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，使寧夏劃定區(qū)域有勞動(dòng)能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)成護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員，就地解決脫貧問(wèn)題。

七要高度重視解決35萬(wàn)生態(tài)移民的貧困問(wèn)題?！鞍岬贸觥⒎€(wěn)得住、能致富”是實(shí)施35萬(wàn)生態(tài)移民工程的初衷目標(biāo)。但搬出去后，受自身能力、年齡偏大、就業(yè)機(jī)會(huì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等諸多因素影響，移民致富存在明顯的差異性。大部分移民經(jīng)過(guò)二三年的過(guò)渡發(fā)展，基本擺脫了貧困，走上了致富之路。但一部分移民生活依然困難，仍處于貧困狀況，應(yīng)納入“十三五”精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃，列入當(dāng)務(wù)之急，精準(zhǔn)施策，精準(zhǔn)脫貧，決不能讓一個(gè)貧困人口在精準(zhǔn)脫貧的路上掉隊(duì)。

（三）責(zé)任幫扶到貧困農(nóng)戶。建立精準(zhǔn)扶貧責(zé)任制，層層簽定責(zé)任書(shū)，立下軍令狀。逐鄉(xiāng)逐村建立幫扶臺(tái)賬，逐戶逐人落實(shí)幫扶責(zé)任，從自治區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)抽調(diào)責(zé)任心強(qiáng)、有思想的幫扶駐村干部，明確一名干部包扶一戶貧困戶，嚴(yán)格落實(shí)工作責(zé)任制，完善干部考核、評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，不脫貧不脫鉤，獎(jiǎng)勤罰懶，引導(dǎo)廣大干部敢于擔(dān)當(dāng)、主動(dòng)作為，大力發(fā)揚(yáng)“三苦”精神（領(lǐng)導(dǎo)苦抓、部門(mén)苦幫、群眾苦干），切實(shí)解決不作為、慢作為、不敢擔(dān)當(dāng)?shù)膯?wèn)題。

（四）政策兜底解決無(wú)勞動(dòng)能力的貧困農(nóng)戶。該類(lèi)型貧困往往是因病致貧、因?yàn)?zāi)致貧、殘疾、智障、年老無(wú)人贍養(yǎng)的農(nóng)戶，暫時(shí)無(wú)力或永久無(wú)法擺脫貧困。首先要用足國(guó)家關(guān)于實(shí)施“五個(gè)一批”工程中對(duì)貧困人口中完全或部分喪失勞動(dòng)能力的人，由社會(huì)保障來(lái)兜底的政策，提高低保標(biāo)準(zhǔn)，將貧困戶中所有人口納入保障范圍，確保全覆蓋、廣受益。其次，加強(qiáng)對(duì)該類(lèi)型貧困人口醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助力度?？赏ㄟ^(guò)政府統(tǒng)一出資使該類(lèi)型貧困人口全部參加大病醫(yī)療救助。第三，貫徹落實(shí)好《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》，與精準(zhǔn)扶貧政策相配合，精準(zhǔn)救助重大疾病、交通事故、意外事件和基本生活暫時(shí)遇到困難人群，切實(shí)發(fā)揮政策兜底救急的作用。

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責(zé)任編輯：文會(huì)