中外公共政策學(xué)科發(fā)展情況對比研究

葉玉鋼

摘要：本文對中外公共政策學(xué)科的發(fā)展情況進行了橫向的對比研究，分別從學(xué)科的理論構(gòu)建、學(xué)科的價值研究和價值取向三個方面比較了中外公共政策學(xué)科存在的差異，并在此基礎(chǔ)上對我國公共政策學(xué)科的建設(shè)和發(fā)展提出了幾點建議，希望對我國公共政策學(xué)科的發(fā)展有所裨益。

關(guān)鍵詞：公共政策；學(xué)科發(fā)展；中外對比

中國的公共政策學(xué)科是20世紀(jì)80年代在借鑒西方的公共政策學(xué)科建設(shè)的經(jīng)驗發(fā)展而來的。由于中西方文化與歷史差異、國情世情社情不同、社會利益團體作用與價值存在差異、民眾在公共政策中的地位各不相同、學(xué)者自身修為與學(xué)術(shù)水平各異、研究政策科學(xué)的思維與方法等各有特色等，這些都使得中外對于公共政策學(xué)科的理論構(gòu)建和價值取向呈現(xiàn)出較大的發(fā)展差異。

一、中外公共政策學(xué)科理論構(gòu)建對比

不可否認，西方公共政策理論中不乏諸多優(yōu)秀理論為各國學(xué)者借鑒，如較為流行的政策過程理論、制度理性選擇理論、政策擴散框架、大數(shù)量比較研究方法等，其中政策過程理論又衍生出了三種新模型：多源流分析、倡導(dǎo)聯(lián)盟框架、以及中斷性均衡理論，西方公共政策學(xué)科理論構(gòu)建實際具備一個較為完整的構(gòu)建范式，如拉斯韋爾的分析型科學(xué)理論構(gòu)建范式、德洛爾“總體政策”型的學(xué)科理論構(gòu)建范式等等，對于公共政策研究假設(shè)、檢驗、證實都有一個明晰的分析框架。

相較于西方，中國公共政策理論更多的著眼于公共政策過程。改革開放后，鄧小平同志曾經(jīng)指出：膽子要大，但步子要穩(wěn)，走一步看一步，看到不妥的地方要趕緊改。這一思想后來被人們形象地概括為“摸著石子過河”，這是一種適合中國改革開放實際情況的決策模式，另一個帶有改革開放時代印記和中國特色的政策推行方式即“試點先行-典型示范-全面推廣”，另外還有由央地關(guān)系現(xiàn)實問題造成的“上有政策、下有對策”的特有政策執(zhí)行現(xiàn)象。

從上述分析中不難看出，西方公共政策理論更為多元化、多樣化，同時也更加帶有理論化、抽象化氣息，比較可貴的是一種理論探討的邏輯和精神，一個持續(xù)發(fā)展的理論探究過程。而中國的公共政策理論主要源于經(jīng)驗和實踐，而且學(xué)界焦點隨著政府的關(guān)注點和領(lǐng)導(dǎo)的講話、想法轉(zhuǎn)移，立足于實踐的確是必要的，然而隨著政策環(huán)境越加復(fù)雜化，理論的升華和創(chuàng)新則顯得極為重要。

二、中外公共政策學(xué)科價值研究對比

中外公共政策學(xué)科的研究焦點存在較大差異。在西方，公共政策學(xué)科的價值研究和倫理取向已成為其學(xué)科發(fā)展的主導(dǎo)性課題之一，并且已經(jīng)出現(xiàn)了一系列的研究成果；而中國側(cè)重于研究政策過程等實際性問題。

西方在公共政策研究領(lǐng)域中引入價值維度，是公共政策本質(zhì)屬性決定的，正如馬克思所言： 人的全部活動都是在追求著某種價值目標(biāo)，價值目標(biāo)越大，人們所激發(fā)的潛能也就越大。倘若公共政策失去價值導(dǎo)向，它就會立即失去存在的理由而僅僅停留于文本的形式。自十九世紀(jì)公共行政學(xué)誕生以來，關(guān)于價值問題的爭論一直是公共行政學(xué)和公共政策學(xué)研究的主流議題之一。學(xué)者曾凡軍在其《西方公共政策價值變遷研究》中分析了傳統(tǒng)公共行政學(xué)時期、新公共行政學(xué)時期的公共政策價值論，前者主要倡導(dǎo)價值中立和效率至上等價值觀，致使工具理性牢牢把握著行政決策研究領(lǐng)域的話語權(quán)，決策價值理性和倫理因素被長久忽視；后期的新公共行政、新公共管理和新公共服務(wù)則倡導(dǎo)價值涉入、事實與價值統(tǒng)合、社會公平、政策倫理和價值等價值觀。

中國關(guān)于公共政策價值問題、倫理問題的研究成果比較匱乏，僅有的一些研究基本上都是圍繞公共政策過程這一主軸進行的。中國學(xué)者有關(guān)公共政策學(xué)科的論著，大多圍繞政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策監(jiān)督展開，對政策終結(jié)的研究也比較少，學(xué)者專注于研究政策過程中所使用工具、參與主體、政策面向?qū)ο蟮?，相對較少地涉足影響政策參與主體具體行為和利益傾向的價值問題。

三、中外公共政策學(xué)科價值取向?qū)Ρ?/p>

本文根據(jù)現(xiàn)有文獻研究總結(jié)，良好的價值導(dǎo)向應(yīng)該滿足以下三個標(biāo)準(zhǔn)：一是公共政策價值取向合規(guī)律與合目的相統(tǒng)一原則，即主體需求的尺度與客觀世界的尺度相契合，而非偏離甚至沖突；二是實現(xiàn)社會統(tǒng)一與個人選擇相統(tǒng)一的原則，避免片面追求個體需求價值或公共政策價值，實現(xiàn)價值追求的調(diào)適與融合；三是實現(xiàn)兼顧與急需相統(tǒng)一的原則，基于階層差異貧富差異地區(qū)差異等諸多差異，使得公共政策的制定與實施出現(xiàn)輕重緩急，從而確定重點、兼顧一般成為必須。

西方公共政策價值取向歷經(jīng)了以效率為取向向以公平、效率協(xié)調(diào)統(tǒng)一為取向的演變，而觀之新中國成立以來的歷史，亦是出現(xiàn)了側(cè)重公平、以經(jīng)濟效益為中心、效率優(yōu)先兼顧公平、以人為本的價值取向。尤其是科學(xué)發(fā)展觀的重要思想確立以來，公共政策的人本價值取向成為核心。然而，觀之中西方的公共政策實踐，學(xué)術(shù)界追求的所謂主流價值并未完全實現(xiàn)，其重要原因之一就是利益作用的機制，西方“鐵三角”、“議題網(wǎng)絡(luò)”概念都意在突出利益集團、政府、國會（議會）等利益團體用其自身建立的利益網(wǎng)絡(luò)對社會資源進行權(quán)威性分配，整體而言是一種精英集團的利益取向。相較之下，中國更加傾向于人民利益取向，但其中不乏個人利益與人民利益的沖突，即人的私欲與人民利益的沖突。

四、對我國公共政策學(xué)科建設(shè)和發(fā)展的建議

中國公共政策學(xué)科經(jīng)過30多年的發(fā)展取得了令人矚目的成就。為使公共政策學(xué)更好地服務(wù)于黨和國家的復(fù)興戰(zhàn)略，本文對我國公共政策學(xué)的后續(xù)發(fā)展提出了如下幾點建議：

首先，增強學(xué)科發(fā)展的自覺性、自主性。中國學(xué)者應(yīng)在公共政策學(xué)科理論構(gòu)建上具有擔(dān)當(dāng)精神，主動研究中國公共政策面臨的新情況新問題，破除對西方公共政策理論與方法的過度迷戀，須知中國公共政策學(xué)科發(fā)展需要自立自強。

其次，建構(gòu)突出中國特色的公共政策理論體系。西方公共政策學(xué)科理論雖然豐富多樣，但未必適合中國的“土壤”。前文提到，中國也在實踐中總結(jié)出了特色的政策制定和施行模式，如“摸著石子過河”的政策制定模式。實踐證明，我們并非“不能”，而是“不為”。在探索建立中國特色公共政策理論體系過程中，要立足本國黨情國情世情，不斷總結(jié)歸納并應(yīng)用過去的成功經(jīng)驗、吸取政策失敗的教訓(xùn)。

最后，堅持以人為本、以民為本的公共政策價值。中國共產(chǎn)黨代表著中國最廣大人民的根本利益，這就決定了人民利益是黨和政府制定和執(zhí)行公共政策的根本利益取向。但在解決現(xiàn)實問題中，我們還面臨著多種利益的取舍與調(diào)和，只有合理有效處理矛盾、協(xié)調(diào)各方利益與沖突，中國公共政策才能在為人民服務(wù)的前提下有效施行。（作者單位：四川大學(xué)）

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