自然資源產(chǎn)權(quán)制度比較研究

都佳慧

摘要：在我國現(xiàn)有自然資源產(chǎn)權(quán)制度下，自然資源浪費和破壞日益嚴重，土地退化、水土流失嚴重、水與大氣嚴重污染、生態(tài)平衡失調(diào)，要改變此現(xiàn)狀必須完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度。本文將在中外比較的基礎(chǔ)上，對我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度中存在的問題進行總結(jié)，并提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：自然資源產(chǎn)權(quán)；比較研究；建議

一、自然資源產(chǎn)權(quán)制度的基本內(nèi)容

（一）概念界定

關(guān)于自然資源產(chǎn)權(quán)的定性，目前有用益物權(quán)、準物權(quán)、特許物權(quán)以及資源權(quán)等理論，但是這些分類對于自然資源部分子權(quán)利進行分類可行，卻不能對于其概念內(nèi)涵進行很好的說明。目前關(guān)于自然資源產(chǎn)權(quán)的概念，學術(shù)界的主流觀點認為，自然資源產(chǎn)權(quán)，包括所有權(quán)和用益權(quán)，是一組自然資源所有權(quán)人或用益權(quán)人在不違背法律和損害第三人利益的情況下，可以根據(jù)自己的意愿自由行使并且其行使不受他人干涉的關(guān)于資源的權(quán)利。①自然資源產(chǎn)權(quán)包括資源所有權(quán)與資源開發(fā)利用權(quán)，其主體包括所有者、開發(fā)利用者、處分者、收益者等。自然資源法中的林權(quán)、土地權(quán)、礦業(yè)權(quán)等都屬于自然資源產(chǎn)權(quán)。

（二）主要形態(tài)

關(guān)于自然資源產(chǎn)權(quán)形態(tài)的分類，目前主要有以下幾種②：

1、私有產(chǎn)權(quán)。完備的私有產(chǎn)權(quán)包括關(guān)于自然資源利用的所有權(quán)利，即擁有私有產(chǎn)權(quán)的主體可以排斥他人以同樣的權(quán)利處置資源。這種產(chǎn)權(quán)制度下不存在產(chǎn)權(quán)不明晰的問題，私有產(chǎn)權(quán)的交易依賴于市場的自我調(diào)節(jié)，更有利于資源的優(yōu)化配置和主體權(quán)利的保護。

2、社團產(chǎn)權(quán)。社團產(chǎn)權(quán)的特點是，某個人對一種資源行使權(quán)利時，并不排斥他人對該資源行使同樣的權(quán)利，或者說這種產(chǎn)權(quán)是共同享有的。但是由于社團產(chǎn)權(quán)在社團內(nèi)部并不具有排他性，因此這種安排會導致資源利用過程中的掠奪性利用和粗放型經(jīng)營的短期化行為，從而導致和加速自然資源的枯竭。

3、集體產(chǎn)權(quán)。此種產(chǎn)權(quán)制度下，由集體的決策機制以民主程序?qū)?quán)利的行使做出規(guī)則和約束，但是實體權(quán)利卻往往掌握在集體的常設(shè)機構(gòu)手中，資源的配置帶有明顯的政治性和行政性，效率也是很低的。

二、土地資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)比較

自然資源有許多種，主要有土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源等，本文主要就土地資源進行分析，對各國的土地資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行中外比較，進而分析我國的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)可能存在的問題和對策。土地，特別是耕地，是一種最主要的生存資源，相比來講，土地的經(jīng)濟效益遠大于環(huán)境生態(tài)效益，所以，為了追求更大的效益，土地資源的產(chǎn)權(quán)或者實行私有產(chǎn)權(quán)，或者實行公有產(chǎn)權(quán)制度，長期固定給個人或單位使用。

英國：英國的不動產(chǎn)法以其復雜性著稱。多層次的權(quán)屬制度以及信托制度造成了英國不動產(chǎn)法的復雜性。英國不動產(chǎn)法的早期淵源主要表現(xiàn)為普通法和衡平法，而后制定法在不動產(chǎn)領(lǐng)域的作用逐漸增強，特別是1925年的一系列不動產(chǎn)立法，主要包括《1925限制授予土地法》《1925受托人法》《1925不動產(chǎn)法》等，以及2002年的《土地登記法》和《共有及租賃改革法》?！豆灿屑白赓U改革法》創(chuàng)設(shè)了一種新的不動產(chǎn)權(quán)屬形式，即共有。衡平法，主要是信托法，其最重要的制定法為《土地信托及委任受托人法1996》。早期英國的土地權(quán)屬形態(tài)主要是土地保有關(guān)系，是指土地歸國王所有，但是貴族在出兵、勞役等條件下獲得分封的土地。但土地保有關(guān)系已不再作為一種主要的土地權(quán)屬形態(tài)。地產(chǎn)權(quán)制度是目前英國土地制度的主要權(quán)屬形態(tài)，地產(chǎn)權(quán)根據(jù)其權(quán)利存期的期限分為三種，且每種地產(chǎn)權(quán)又存在著許多的不同表現(xiàn)形式③：第一種是非限定繼承地產(chǎn)權(quán)，即絕對的所有權(quán)，土地保有人對土地擁有完全的處分權(quán)，只有在其死亡時無繼承人的情況下，該土地上的權(quán)利回歸其領(lǐng)主或者國王，稱為土地歸復制度；第二種是限定繼承地產(chǎn)權(quán)，即只允許土地保有人的直系親屬繼承，如其死亡時無直系親屬，該權(quán)利終止；第三種是終生地產(chǎn)權(quán)，該權(quán)利只存續(xù)于土地保有人生前，其死亡則導致權(quán)利終止。當然，附著于土地上的權(quán)利還有無形地產(chǎn)權(quán)，主要包括地役權(quán)和收益權(quán)。

美國：美國的一個政府有關(guān)的部門主要是3個的一個基本的級別，地方政府、州政府和聯(lián)邦政府。土地有關(guān)的一個使用的控制權(quán)就主要在地方的有關(guān)政府，主要就是通過區(qū)域法律來實施。1785年前面，在聯(lián)邦憲法還沒有制定的時候，美國政府就制定了第一個土地法令。1902年的《聯(lián)邦土地開墾法》的一個出臺，是美國農(nóng)業(yè)政策與相關(guān)土地資源和保護政策的一個重大的轉(zhuǎn)變。根據(jù)美國憲法規(guī)定，“國會有權(quán)利處置和制定必要的一個規(guī)則或者法令管理美國領(lǐng)土和財產(chǎn)”。聯(lián)邦政府用這個作為依據(jù)來壟斷了土地的一個處置權(quán)。但是除聯(lián)邦立法外，還有一個州和城市相關(guān)的立法，從而形成了許多縱橫交叉的一個國土資源的管理的法律法規(guī)體系。自從1785年開始制定的第一個土地相關(guān)的法令到1997年美國的國會通過的《聯(lián)邦土地政策和管理法》，有著相關(guān)數(shù)千個有關(guān)的政的策法規(guī)管理與們著現(xiàn)有的美國國土資源。如《國家原生和風景河流法》、《國家遺跡法》、《國家環(huán)境政策法》等等，形成了完備的法律體系。而美這樣就可以國的土地資源我們只產(chǎn)權(quán)制度主要是由根據(jù)法院根據(jù)美國憲法第五條和第十四條修正案的解釋確定的，即私有財產(chǎn)的我們可以早就產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)和公共健康、安全和利益之間的平衡隨著時間的變化而變化，在定義這些權(quán)益時，各州的法院和立法機構(gòu)可以根據(jù)本州的憲法而給出與聯(lián)邦法院不同的定義。各州通過立法授予下面各地方政府權(quán)力，因此地方政府可以制定各自的土地利用規(guī)劃和條例，但這些權(quán)力的大小和本質(zhì)因州而異。因而說，美國實行多重土地所有權(quán)制度，土地國有和私有并存。美國土地有三種所有權(quán)形式：私人土地、聯(lián)邦土地、州政土地。美國的公民和社會組織可以依法取得國有土地使用權(quán)。統(tǒng)計顯示，美國國土面積中私人所有的土地占58%，主要分布在東部；聯(lián)邦政府所有的土地占32%，主要分布在西部；州及地方政府所有的土地占10%。土地以私有制為主，國有土地只占其中一小部分。美國法律保護私有土地所有權(quán)不受侵犯，各種所有制形式之間的土地可以自由買賣和出租，價格由市場供求關(guān)系決定。聯(lián)邦、州、縣、市在土地的所有權(quán)、使用權(quán)和受益權(quán)上各自獨立，不存在任意占用或平調(diào)，確實需要時要依法通過買賣、租賃等有償方式取得。

俄羅斯：俄羅斯聯(lián)邦，關(guān)于調(diào)整和管理相關(guān)的國家土地和土地之間的關(guān)系的一個憲法和法律體系，體現(xiàn)了不同的一個層次，不同的層次在關(guān)于制定有關(guān)的使用土地之間的資源環(huán)境規(guī)則這里面可以發(fā)揮了不一樣的特殊的一個作用?！抖砹_斯聯(lián)邦憲法》?！抖砹_斯聯(lián)邦憲法》是關(guān)于一個的主要之間的規(guī)范使用土地的一個法律文件。里面就包括了一些能夠與之建立土地與之相關(guān)的一個資源管理和有關(guān)的一個土地之間關(guān)系和相互之間調(diào)控體系的一個基本的條款。比如說《俄羅斯聯(lián)邦憲法》里面的第9條的就規(guī)定了，俄羅斯的一個土地是能夠是國家的公共的部門、私營的一個部門、地方市政和其他的所有制之間的財產(chǎn)的形式。國家相關(guān)的法律制度就保障了其土地的私有財產(chǎn)就不可以侵犯性來保障這個土地的一個私有財產(chǎn)權(quán)的一個屬性，而且在土地的一個交易時候可以對土地所有者們的一個權(quán)利進行保護。關(guān)于36條和第2款就在其中強化了土地所有者的一個行管權(quán)利。根據(jù)一個規(guī)定，在一個的不損害環(huán)境和一個不侵犯他人權(quán)利一個和相關(guān)合一個法利益的前提下，任何一個人都的不能夠阻礙可以自由占有、使用可以和處置自然資源。關(guān)這個于第36條第3款一個的規(guī)定部分反映出太了俄羅斯一個的土地立法與一個的土地關(guān)系的特殊地位。根據(jù)本條款的一個規(guī)定，必須要根據(jù)聯(lián)邦法律來確定一個土地使用的條件跟程序。這一個是俄羅斯與其他一些國家的不同地方，這意味著俄羅斯就需要有一個單獨配套的法律來充分反映出土地關(guān)系的執(zhí)行情況，其具體就表現(xiàn)在《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》跟一些其他的涉及有關(guān)土地的資源管理的法律的文件?！抖砹_斯聯(lián)邦憲法》中的72條關(guān)于在哪些的問題上，俄羅斯聯(lián)邦的一個主體是可以通過自己的一個法律法規(guī)來進行的管轄作了一些相關(guān)規(guī)定。這部分問題綜合起來就可以稱之為“俄羅斯聯(lián)邦與俄羅斯聯(lián)邦主體聯(lián)合相管轄的對象”，這里面包括了占有、使用和處置土地的一些問題。除開聯(lián)邦憲法，規(guī)定了俄羅斯聯(lián)邦相關(guān)土地資源管理的一個民事法律框架文件就是《俄羅斯聯(lián)邦民法》?！抖砹_斯聯(lián)邦民法》里面規(guī)定了相關(guān)的占有、使用跟處置俄羅斯土地的相關(guān)權(quán)利與其土地的所有權(quán)，和有限制的對加以使用的其他人規(guī)定的土地的一個權(quán)利。除了這個之外，《俄羅斯聯(lián)邦國有土地分權(quán)法》和《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》里面主要規(guī)定了有關(guān)俄羅斯的一個土地產(chǎn)權(quán)制度。俄羅斯的法律就規(guī)定了有關(guān)俄羅斯聯(lián)邦的土地權(quán)就劃分為了聯(lián)邦所有、俄羅斯聯(lián)邦主體所有以及市政當局所有。各個所有者之間都擁有一定的農(nóng)地以及建設(shè)用地，土地的一個用途跟土地的一個所有權(quán)之間沒有什么聯(lián)系。

日本：在日本的現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度主要由一個所有權(quán)與使用權(quán)構(gòu)成。日本土地的所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)是關(guān)于主體主要表現(xiàn)為三種，國家、公共團體、個人和法人。國家就具有的和公共團具有的一個土地大多數(shù)就是不可以作為農(nóng)業(yè)以及建筑業(yè)的一些林地、原野、河川、海濱，這個是占據(jù)農(nóng)村的一個土地主要的相關(guān)部分的土地和相關(guān)的一個宅基地被私人所有。根據(jù)日本《民法》的一個規(guī)定，土地的一個所有權(quán)是對于土地直接的、全面的支配性的權(quán)利，是一種非常重要的物權(quán)。私人所有的一個土地可以用于自由的買賣、交換、租佃，但一定必須要到法務(wù)省的一個不動產(chǎn)登記所進行相關(guān)的登記，否則就不能得到法律的承認與保護。日本的一個土地法律與政策的一個重點在二戰(zhàn)后發(fā)生了變化，目前，日本的一個農(nóng)地改革的重點從所有制轉(zhuǎn)向到了使用權(quán)制度，打破了相關(guān)土地占有和使用方面的一個限額，用土地的一個使用權(quán)作為轉(zhuǎn)移的一個中心的內(nèi)容，鼓勵相關(guān)的土地的租借和相關(guān)流轉(zhuǎn)，土地小規(guī)模的家庭占有的一個基礎(chǔ)之上發(fā)展的協(xié)作企業(yè)，在擴大經(jīng)營規(guī)模和作業(yè)規(guī)模，鼓勵有關(guān)的一個農(nóng)地占有權(quán)和相關(guān)的使用權(quán)的一個分離。圍繞著這樣的一個目的，日本方面制定了一個系列法律和政策。1970年5月通過的修改之后的一個《農(nóng)地法》中間取消了一個對取得農(nóng)地上限的相關(guān)的限制，廢除其中對地租最高額的相關(guān)規(guī)定，使其農(nóng)地的相關(guān)租賃、借貸以及在法律上獲得了承認，這樣就為大規(guī)模的借地農(nóng)的這種形成提供了相應(yīng)的法律支撐。1975年的《農(nóng)業(yè)振興區(qū)域整備法》的修改，目的在于促進相關(guān)的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)地的一個有效的利用，用法律的形式確保農(nóng)民安心的貸出土地，促進農(nóng)地的一個流動性。從1970年到目前的30多年之間，日本的農(nóng)地制度和法律一直以來都是以農(nóng)地集中跟規(guī)模擴大為目的來展開的。到現(xiàn)在為止，分散的土地的集中與規(guī)模經(jīng)營都是政府農(nóng)地工作的重點。

中國：我國實行土地國有和集體所有并存的土地所有權(quán)制度。1982年《憲法》第10條和《憲法修正案》第2條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”、“農(nóng)村和城市效區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留山、自留地，也屬于集體所有”?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)制度，《憲法修正案》第2條規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”?！皣覟榱斯怖娴男枰?，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定“土使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”?！皣乙婪▽嵭袊型恋赜袃斒褂弥贫取薄ｊP(guān)于土地保護制度，《土地管理法》第3條規(guī)定“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”。第31條規(guī)定“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地”。“國家實行占用耕地補償制度”。關(guān)于地權(quán)限制，《土地管理法》第2條規(guī)定“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！钡?條規(guī)定“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”。

通過比較各國對于土地資源產(chǎn)權(quán)的制度安排可以知道，土地資源各代表性國家都采用的是多重產(chǎn)權(quán)制度，即公有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)相結(jié)合的模式，這樣的制度安排既有利于國家掌握經(jīng)濟命脈，發(fā)揮自然資源的生態(tài)環(huán)境價值，也有利于發(fā)揮自然資源的經(jīng)濟價值。采用什么樣的產(chǎn)權(quán)模式并不必然代表一國的政治體制，我國在社會主義市場經(jīng)濟改革的過程中也得出這樣的結(jié)論，一切為了發(fā)展，而不應(yīng)因為區(qū)分政體而遏制了自然資源發(fā)揮應(yīng)有的價值。

三、我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度存在的問題及建議

（一）從上文關(guān)于各國土地資源產(chǎn)權(quán)的比較可以看出我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度具有如下問題④：

第一，我國的自然資源實行單一的共有產(chǎn)權(quán)制度。如土地資源實行國有產(chǎn)權(quán)為主集體產(chǎn)權(quán)為輔的產(chǎn)權(quán)制度。

第二，我國實行資源的所有權(quán)與使用權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度，國家和集體所有的資源允許個人和單位有償使用，個人和單位可以依法取得國家和集體所有的資源的合法使用權(quán)。

第三，資源產(chǎn)權(quán)制度單一，產(chǎn)權(quán)體系不發(fā)達，所有權(quán)不允許轉(zhuǎn)讓，使用權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍小，規(guī)模不大，而且產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓很少發(fā)生，有關(guān)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓限制方面的法律規(guī)定很少，正因為如此，土地流轉(zhuǎn)制度的研究是當前的熱門話題。

第四，相關(guān)的法律規(guī)定明顯存在 重利用、輕保護的傾向，環(huán)保意識低下體現(xiàn)在法律體系中，自然資源的生態(tài)環(huán)境價值不能得到很好的發(fā)揮。

第五，有關(guān)資源環(huán)境保護方面多為一般性鼓勵性規(guī)定，可操作的規(guī)定少，實施存在較大阻力，物權(quán)法頒布后，自然資源的物權(quán)化的討論才呈現(xiàn)，產(chǎn)權(quán)制度才開始發(fā)展。

（二）針對以上問題，提出如下幾點建議：

1、擴大自然資源所有權(quán)權(quán)屬主體范圍，允許私人進入自然資源所有權(quán)領(lǐng)域。自然資源單一的國有制是改革開放前陳腐觀念和僵化思想的產(chǎn)物，在當代，自然資源的產(chǎn)權(quán)安排應(yīng)該以最大限度的發(fā)揮資源的經(jīng)濟價值和環(huán)境生態(tài)價值為落腳點，為了增加地方政府和私主體的積極性，可以讓地方政府和私主體享有一定程度的所有權(quán)，比如美國，州政府可以更好地管理自然資源。

2、完善自然資源他物權(quán)制度，積極培育自然資源用益權(quán)交易市場。自然資源國家所有權(quán)的實行必須依托于發(fā)達的自然資源他物權(quán)制度。我國國有自然資源利用率低，與資源的國家所有權(quán)實現(xiàn)機制不完善有關(guān)，與資源的他物權(quán)制度不健全有關(guān)。以美國的土地資源產(chǎn)權(quán)為例，法律保護私有土地所有權(quán)不受侵犯，各種所有制形式之間的土地可以自由買賣和出租，價格由市場供求關(guān)系決定。其用益權(quán)交易也有完善的法律規(guī)定，有序進行。我國的土地流轉(zhuǎn)制度改革可以以此借鑒，充分調(diào)動私主體的積極性。

3、公平調(diào)整和確保不同產(chǎn)權(quán)主體的收益權(quán)，使自然資源獲得更優(yōu)化配置。產(chǎn)權(quán)主體歸屬明確和產(chǎn)權(quán)收益歸屬明確是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)。在自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)利束中，所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等諸權(quán)利都是和收益權(quán)相聯(lián)系的，即存在所有權(quán)收益、使用權(quán)收益、轉(zhuǎn)讓權(quán)收益等。按照不同的自然資源產(chǎn)權(quán)主體在自然資源開發(fā)利用中所占的地位、所起的作用、實際貢獻而作出相對公平的收益安排，充分調(diào)動不同自然資源產(chǎn)權(quán)主體的積極性、能動性，使自然資源獲得最佳配置，獲得高效而合理的開發(fā)利用。

4、進一步明確自然資源產(chǎn)權(quán)人保護環(huán)境的責任和義務(wù)。建立多渠道、多形式資源保護監(jiān)管制度，提高環(huán)保水平。我國現(xiàn)行資源立法規(guī)定了過多的國家責任而對自然資源他物權(quán)人應(yīng)承擔的環(huán)境保護責任規(guī)定較少且操作性很差，這極不利于資源用益權(quán)人履行環(huán)保責任。應(yīng)當在前述明確收益權(quán)改革措施的基礎(chǔ)上，加強相關(guān)立法的責任規(guī)定和事后懲罰措施，加強強制性規(guī)定的威懾力以確保更好的發(fā)揮自然資源的環(huán)境生態(tài)價值，并明確行政主管部門的監(jiān)管責任。

當然，我國共有權(quán)為主私有權(quán)為輔的自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬在很長的時期內(nèi)都保障了自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬的穩(wěn)定性，不會因為任意流轉(zhuǎn)或者主體沖突而閑置、棄置。當前土地流轉(zhuǎn)制度、水資源使用定價制度、采伐許可證制度等都在逐步完善中，這些制度的改革都將對自然自然產(chǎn)權(quán)制度的權(quán)屬和用益制度形成較大的影響。我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的完善指日可待。（作者單位：天津商業(yè)大學）

注解：

①白平則.人與自然和諧關(guān)系的構(gòu)建[M].北京：中國法制出版社，2006.257

②延晉軍.自然資源產(chǎn)權(quán)及其法律限制[D].碩士論文，2007.4

③劉兵紅.英國土地權(quán)益裂化之法理分析[J].改革與戰(zhàn)略，2012.205-208

④白平則.人與自然和諧關(guān)系的構(gòu)建[M].北京：中國法制出版社，2006.257

參考文獻：

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