高等院校引進(jìn)中期滾動(dòng)預(yù)算框架的策略與要點(diǎn)

朱琳琳，梁作琪，李勝華

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)財(cái)務(wù)處，山東泰安271001）

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高等院校引進(jìn)中期滾動(dòng)預(yù)算框架的策略與要點(diǎn)

朱琳琳，梁作琪，李勝華

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)財(cái)務(wù)處，山東泰安271001）

摘要：隨著預(yù)算管理在高校財(cái)務(wù)管理中的作用越來(lái)越突出，傳統(tǒng)預(yù)算的弊端逐漸顯現(xiàn)，高校滾動(dòng)預(yù)算的理論研究與實(shí)踐應(yīng)用日益迫切。本文從高校滾動(dòng)預(yù)算的概念出發(fā)，探討了高校滾動(dòng)預(yù)算的作用，著重研究了目前高校引進(jìn)中期滾動(dòng)預(yù)算管理模式的策略和困難，以及滾動(dòng)預(yù)算具體編制的流程要點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：滾動(dòng)預(yù)算；高校預(yù)算管理；預(yù)算改革

十八屆三中全會(huì)提出改進(jìn)預(yù)算管理制度，年度預(yù)算審核重點(diǎn)由收支平衡轉(zhuǎn)到支出政策上，收入預(yù)算從任務(wù)改為預(yù)期，預(yù)算確定的收支平衡狀態(tài)在執(zhí)行中有可能被打破，為確保財(cái)政的可持續(xù)，就要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。中期滾動(dòng)預(yù)算框架（Mid-Term Budget Framework，簡(jiǎn)稱(chēng)MTBF）是合理確定財(cái)政收支政策和重大項(xiàng)目資金安排，逐年滾動(dòng)管理，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃期內(nèi)跨年度平衡的預(yù)算收支框架。實(shí)行中期滾動(dòng)預(yù)算管理，有利于提高財(cái)政政策的前瞻性、有效性和可持續(xù)性，保障重大改革政策實(shí)施，更好地發(fā)揮財(cái)政穩(wěn)定器和“逆周期”調(diào)節(jié)器作用。修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》于2015年1 月1日起施行，隨后國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》，指出由財(cái)政部門(mén)會(huì)同各部門(mén)研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，這標(biāo)志著財(cái)政預(yù)算由年度管理向中期管理的改革正式提上日程，預(yù)算范圍由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展方面發(fā)展。教育部也要求部屬高校近快啟動(dòng)滾動(dòng)預(yù)算的編制工作。本文就高等學(xué)校引進(jìn)中期滾動(dòng)預(yù)算框架（MTBF）做初步探討。

一、目前高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題

目前高校預(yù)算已基本完成部門(mén)預(yù)算改革，從編制范圍看，預(yù)算涵蓋了部門(mén)或單位所有的收入和支出，不僅包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金收支，還包括各項(xiàng)預(yù)算外資金收支、經(jīng)營(yíng)收支以及其他收支，體現(xiàn)了“大收入、大支出”的原則，也就是通常講的“一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算”。近年來(lái)高校預(yù)算已逐漸接納全面預(yù)算理念，摒棄了傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)部門(mén)自上而下的編制程序，采用“二上二下”的編制流程，這一反復(fù)溝通的過(guò)程，旨在使預(yù)算編制得更為科學(xué)，更有針對(duì)性?，F(xiàn)階段我國(guó)很多高校預(yù)算編制還存在一定的問(wèn)題，這些問(wèn)題為高校的發(fā)展帶來(lái)了一定的限制，阻礙了高校前行的腳步。

1、預(yù)算管理意識(shí)總體淡薄

長(zhǎng)期以來(lái)，高校管理層預(yù)算管理意識(shí)淡薄，缺乏預(yù)算全局觀(guān)念，不重視預(yù)算編制，缺乏自主理財(cái)意識(shí)。首先，高校預(yù)算的編制主要由財(cái)務(wù)部門(mén)和有關(guān)個(gè)別人員參與，詳細(xì)的各部門(mén)預(yù)算收支內(nèi)容沒(méi)有公布，預(yù)算的內(nèi)容只有為數(shù)不多的人知曉，預(yù)算的透明度不高，缺乏公平性和公正性。其次，學(xué)校各職能部門(mén)及二級(jí)學(xué)院只是被動(dòng)接受財(cái)務(wù)部門(mén)下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)。雖然多數(shù)高校都建立了二級(jí)財(cái)務(wù)預(yù)算管理體制，校級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)各學(xué)院通過(guò)編制部門(mén)預(yù)算對(duì)經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行總量控制，但二級(jí)學(xué)院在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)預(yù)算缺乏管理意識(shí)，不明白自己的職責(zé)和權(quán)限，對(duì)于學(xué)校給定的經(jīng)費(fèi)預(yù)算缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃隨意使用。

2、預(yù)算編制與學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)

目前我國(guó)高?；径际前凑瘴迥暌粋€(gè)周期編制本校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確學(xué)校未來(lái)發(fā)展奮斗目標(biāo)和重要戰(zhàn)略舉措。但規(guī)劃制定者和決策者們往往忽視發(fā)展規(guī)劃的財(cái)務(wù)可持續(xù)保障問(wèn)題，忽視發(fā)展規(guī)劃中的戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)舉措與高校預(yù)算管理之間的關(guān)系，也沒(méi)有認(rèn)識(shí)預(yù)算管理在學(xué)校資源配置與控制中的地位。同時(shí)，高校部門(mén)預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算編制往往只考慮年度平衡，沒(méi)有以學(xué)校所確定的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為起點(diǎn)，預(yù)算編制的戰(zhàn)略性不夠。

3、缺乏開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)在動(dòng)力

高校作為非營(yíng)利組織，資金財(cái)產(chǎn)的耗費(fèi)主要通過(guò)財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)收入得到補(bǔ)償，沒(méi)有核算教育成本的迫切要求。長(zhǎng)期以來(lái)高校對(duì)投入責(zé)任和支出績(jī)效不夠重視，未將績(jī)效評(píng)價(jià)納入高校預(yù)算管理，更沒(méi)有明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任和績(jī)效考核制度，對(duì)支出結(jié)構(gòu)過(guò)程及結(jié)果不關(guān)注，從而造成資金使用效率不高。

4、滾動(dòng)預(yù)算編制程序不規(guī)范，預(yù)算調(diào)整的權(quán)威性受到質(zhì)疑

目前高校編制部門(mén)預(yù)算時(shí)主要采用定額法和基數(shù)法。定額法編制的費(fèi)用預(yù)算基本按照國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)編制，充分說(shuō)明了我國(guó)高校預(yù)算的“依附型預(yù)算”特點(diǎn)?；鶖?shù)法主要是對(duì)一些沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)歷史習(xí)慣編制支出預(yù)算的經(jīng)費(fèi)，如三公經(jīng)費(fèi)、水電經(jīng)費(fèi)、醫(yī)療經(jīng)費(fèi)等。編制測(cè)算依據(jù)很模糊，往往根據(jù)預(yù)算編制者的判斷進(jìn)行，沒(méi)有從業(yè)務(wù)發(fā)展實(shí)際需要出發(fā)，從而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效率低，經(jīng)費(fèi)執(zhí)行與預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)存在差異，預(yù)算執(zhí)行者降低預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)質(zhì)量、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，高校的預(yù)算編制方法存在的問(wèn)題還有很多，例如高校的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，預(yù)算科目設(shè)置以及所使用的方法不夠規(guī)范科學(xué)，預(yù)算科目不夠細(xì)化全面，導(dǎo)致預(yù)算編制方法不科學(xué)等問(wèn)題。這些財(cái)務(wù)的問(wèn)題或多或少的影響著高校發(fā)展，為高校發(fā)展設(shè)置了障礙。

二、中期滾動(dòng)預(yù)算框架的意義

在國(guó)外，中期滾動(dòng)預(yù)算通常稱(chēng)為中期滾動(dòng)預(yù)算框架（MTBF），指在中期的時(shí)間跨度內(nèi)準(zhǔn)備年度預(yù)算的制度安排。在編制預(yù)算時(shí)，將預(yù)算期與會(huì)計(jì)年度脫離開(kāi)，隨著預(yù)算的執(zhí)行不斷延伸補(bǔ)充預(yù)算，逐期向后滾動(dòng)，使預(yù)算期始終保持為一個(gè)固定期間的一種預(yù)算編制方法。滾動(dòng)預(yù)算能夠從動(dòng)態(tài)的角度把握學(xué)校近期的規(guī)劃目標(biāo)和遠(yuǎn)期的戰(zhàn)略布局，能夠根據(jù)前期預(yù)算的執(zhí)行情況及時(shí)調(diào)整和修訂近期預(yù)算，有助于確保學(xué)校各項(xiàng)工作的連續(xù)性和完整性，充分發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)和控制作用，有利于提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，高校引進(jìn)中期滾動(dòng)預(yù)算框架有以下幾點(diǎn)意義。

第一，可更好地促進(jìn)高等院校自身政策的連續(xù)性，形成有計(jì)劃有彈性的動(dòng)態(tài)預(yù)算，減弱學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層人事更替對(duì)預(yù)算和政策連續(xù)性造成的負(fù)面影響，避免年度預(yù)算（一年一定預(yù)算限額）刺激各支出機(jī)構(gòu)將本預(yù)算年度的支出推遲到未來(lái)，使未來(lái)的預(yù)算任務(wù)更難實(shí)現(xiàn)，清楚地反映延續(xù)現(xiàn)行政策和實(shí)踐新政策分別形成的跨年度成本（支出）。

第二，表明未來(lái)若干年度中學(xué)校的財(cái)政趨勢(shì)或者學(xué)校打算前進(jìn)的方向，從而增進(jìn)了預(yù)算透明度，并有助于學(xué)校師生、相關(guān)監(jiān)管部門(mén)及其他利害關(guān)系者對(duì)學(xué)校進(jìn)行監(jiān)督。

第三，為年度預(yù)算的準(zhǔn)備提供導(dǎo)向，年度預(yù)算應(yīng)盡可能體現(xiàn)中期滾動(dòng)預(yù)算中所反映的學(xué)校中期政策意圖，這將為編制年度預(yù)算提供方便，更好地確定年度預(yù)算的開(kāi)支重點(diǎn)。

三、高校引進(jìn)中期滾動(dòng)預(yù)算管理模式的策略與要點(diǎn)

1、現(xiàn)階段高校引進(jìn)中期滾動(dòng)預(yù)算需克服的難點(diǎn)

高校一些收入的不確定性，為財(cái)務(wù)部門(mén)編制收入預(yù)算上增加了難度。依據(jù)預(yù)算編制的要求，高校內(nèi)應(yīng)該納入預(yù)算管理財(cái)務(wù)的收入，都要個(gè)數(shù)的納入預(yù)算的管理當(dāng)中。但是高等院校的資金有著多方面的來(lái)源，高校每年會(huì)通過(guò)很多的渠道獲得大量科研經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致高校的科研經(jīng)費(fèi)存在著很大的不確定性，使得高校財(cái)務(wù)對(duì)高校的收入難以預(yù)測(cè)，一定程度上增加了高校財(cái)務(wù)部門(mén)的編制收入預(yù)算上的難度。另外，高校的收入還包括一些其他收入，如投資收入、捐贈(zèng)收入及利息收入等，目前高校財(cái)務(wù)部門(mén)實(shí)行零余額賬戶(hù)，導(dǎo)致這些收入具有不確定性，為財(cái)務(wù)部門(mén)的預(yù)算編制工作帶來(lái)了難度。

高校預(yù)算編制的方法不夠科學(xué)。由于高校預(yù)算編制的方法不夠科學(xué)全面，導(dǎo)致了預(yù)算與最后的決算出現(xiàn)了偏差。通常高校下達(dá)部門(mén)預(yù)算是由預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、非稅收入等組成。而部門(mén)的決算是按照高等院校會(huì)計(jì)制度規(guī)定而確定的，它包括高校的所有收支、例如財(cái)政撥款、上級(jí)補(bǔ)助收入等。很多高校都采用零基預(yù)算法，這種編制方法與高校決算編制方法存在著一定的差異，很容易造成預(yù)算與決算無(wú)法形成對(duì)比的局面，導(dǎo)致預(yù)算與決算的目標(biāo)出現(xiàn)很大的差異。部門(mén)預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算的編制口徑不一致導(dǎo)致核算監(jiān)控錯(cuò)位，不利于真實(shí)反映預(yù)算執(zhí)行情況。

2、高校引進(jìn)中期滾動(dòng)預(yù)算管理模式的策略

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希說(shuō)，推動(dòng)中期滾動(dòng)預(yù)算，意味著決策方式要改變，特別是將中期預(yù)算與高校的五年規(guī)劃結(jié)合，將是高校治理觀(guān)念的改變，這就必然倒逼高校“從長(zhǎng)計(jì)議”。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在《建立現(xiàn)代財(cái)政制度》文章中指出“為實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡，還應(yīng)抓緊研究實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，可先編制財(cái)政三年滾動(dòng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)逐年更新滾動(dòng)管理，逐步強(qiáng)化三年滾動(dòng)規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政可持續(xù)性”。

高等學(xué)校應(yīng)分兩步走，首先，啟動(dòng)三年項(xiàng)目滾動(dòng)規(guī)劃，經(jīng)過(guò)3-5年逐步過(guò)渡到包括基本項(xiàng)目口徑和項(xiàng)目全口徑的中長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算。其次，高等學(xué)校應(yīng)構(gòu)建高校發(fā)展規(guī)劃信息化平臺(tái)，借助于數(shù)字化校園平臺(tái)，開(kāi)發(fā)基于ERP（企業(yè)資源計(jì)劃，Enterprise Resource Planning）模式的高校資源計(jì)劃系統(tǒng)（University Resource Planning，簡(jiǎn)稱(chēng)URP），集成數(shù)字校園的所有信息化系統(tǒng)，提供信息共享，決策、計(jì)劃、控制與績(jī)效評(píng)價(jià)全方位的系統(tǒng)化管理平臺(tái)。針對(duì)中期滾動(dòng)預(yù)算管理具體包括學(xué)校基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)、中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃信息系統(tǒng)、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)管理系統(tǒng)、財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理、信息系統(tǒng)等，設(shè)計(jì)依托高校資源計(jì)劃系統(tǒng)的預(yù)算子系統(tǒng)，將預(yù)算編制流程中的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化操作和自動(dòng)快速核算匯總。

預(yù)算管理組織是各項(xiàng)預(yù)算管理職能的執(zhí)行主體，預(yù)算組織建設(shè)與預(yù)算功能的有效發(fā)揮存在密切相關(guān)性。高校應(yīng)當(dāng)在預(yù)算編制、執(zhí)行、控制、考核等環(huán)節(jié)設(shè)立或明確相應(yīng)的預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，明確機(jī)構(gòu)職權(quán)，保證預(yù)算管理決策和控制功能的有效發(fā)揮。完善預(yù)算編制組織建設(shè)就是明確學(xué)校財(cái)務(wù)部門(mén)和相關(guān)部門(mén)在預(yù)算編制過(guò)程中的溝通、協(xié)調(diào)職責(zé)，關(guān)鍵是要確定財(cái)務(wù)部門(mén)在預(yù)算編制中的核心地位，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)部門(mén)的經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)，強(qiáng)化與相關(guān)業(yè)務(wù)職能部門(mén)、院系的溝通和協(xié)調(diào)，控制因信息不對(duì)稱(chēng)和業(yè)績(jī)考核困難導(dǎo)致的預(yù)算編制松弛和預(yù)算執(zhí)行松弛。

3、滾動(dòng)預(yù)算具體編制流程要點(diǎn)

項(xiàng)目庫(kù)是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范化和程序化管理的數(shù)據(jù)庫(kù)，是編制項(xiàng)目支出預(yù)算的重要依據(jù)，原則上只有納入財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)管理的項(xiàng)目才能安排預(yù)算。項(xiàng)目庫(kù)管理應(yīng)遵循統(tǒng)一規(guī)劃的原則，將學(xué)校所有項(xiàng)目均納入項(xiàng)目庫(kù)，集中管理。項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)分類(lèi)管理，并按照輕重緩急進(jìn)行合理排序，實(shí)行滾動(dòng)管理。高校滾動(dòng)預(yù)算具體編制流程可以分成五個(gè)階段，如圖1所示。

圖1　滾動(dòng)預(yù)算具體編制流程圖

四、結(jié)語(yǔ)

優(yōu)化高校預(yù)算管理模式，實(shí)施中期滾動(dòng)預(yù)算，是國(guó)家財(cái)政改革的需要，也是高校自身發(fā)展的需要。中期滾動(dòng)預(yù)算不是對(duì)年度預(yù)算的否定，而是包含了年度預(yù)算，服務(wù)于年度預(yù)算，增強(qiáng)了年度預(yù)算的連續(xù)性。中期滾動(dòng)預(yù)算不是時(shí)間上的簡(jiǎn)單延伸，而是一項(xiàng)革新性的系統(tǒng)管理工作。為構(gòu)建科學(xué)高效的高校滾動(dòng)預(yù)算管理體系，必須逐步樹(shù)立以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向的滾動(dòng)預(yù)算管理理念，正確編制學(xué)校財(cái)務(wù)收入支出滾動(dòng)預(yù)算計(jì)劃，規(guī)范滾動(dòng)預(yù)算編制流程，才能形成有效的預(yù)算管理循環(huán)，才能有效解決現(xiàn)行高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題，才能在高校的科學(xué)發(fā)展中的發(fā)揮重要作用。

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（責(zé)任編輯：李曉）