發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度應(yīng)用于文化資產(chǎn)保護之反思
——臺北經(jīng)驗個案研究*

Rethinking the Transfer of Development Rights Mechanism in Cultural Heritage Asset Conservation:A Case Study of Taipei's Experience

徐伯瑞【臺灣】

?

發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度應(yīng)用于文化資產(chǎn)保護之反思
——臺北經(jīng)驗個案研究*

徐伯瑞［臺灣］

徐伯瑞建筑師事務(wù)所

主持建筑師，博士

1 發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度簡述

發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的概念源起于1940 年代英國的烏斯沃特報告（The Uthwart Report），該報告中提出公共改良價值（betterment）及浮動價值（floating value）兩個觀念，并于1947 年的城鄉(xiāng)計劃法中進一步將發(fā)展權(quán)法制化。美國依據(jù)發(fā)展權(quán)的概念，提出發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)（Transferable Development Rights，簡稱TDR）及空中權(quán)移轉(zhuǎn)（Air Rights Transfer）等開發(fā)方式[1]。1961 年 Gerald Lloyd 首次提出了可移轉(zhuǎn)密度（transferable density）概念，1968 年紐約市提出地標(biāo)保存法（landmarks preservation law），以及地標(biāo)發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)辦法（transfer of development rights for landmark sites”），以保存大中央車站歷史地區(qū)，將原本可于當(dāng)?shù)厥褂玫陌l(fā)展權(quán)，移轉(zhuǎn)（出售）至其他開發(fā)基地使用。1978 年聯(lián)邦最高法院判定紐約市以發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)手段，進行歷史保護是合憲性的政策。此判例確立發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)作為兼顧文化資產(chǎn)保全并保障所有權(quán)人合法經(jīng)濟利益的工具。至今美國已有超過33州、136 個市或郡實施發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度，廣泛運用于文化資產(chǎn)保存、環(huán)境護育等領(lǐng)域。

2 我國臺灣地區(qū)發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度

2.1 初期階段

發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度的定義為“允許原屬于一宗土地，依都市或區(qū)域計劃及管制法規(guī)所賦予的發(fā)展權(quán)，得以移轉(zhuǎn)至另一宗土地，同時對移出基地及收受基地予以詳盡規(guī)范與限制，并在審理、核準(zhǔn)、登記與追蹤、執(zhí)行方面，作妥善的管理”（圖1）。

我國臺灣地區(qū)將發(fā)展權(quán)稱為“容積”，根據(jù)不同的土地使用分區(qū)（zoning）給定不同的開發(fā)強度，最早實施發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度系于1991 年，因景觀風(fēng)貌考慮，針對一處政府主辦、橫跨13個街廓的公共住宅整體開發(fā)案，將小區(qū)中央街廓的發(fā)展權(quán)移至周邊街廓。但此案例主要是都市設(shè)計制度發(fā)揮功能，并未建立完整的發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)申請機制，且尚未引用至歷史保護相關(guān)事宜。其主要原因在于當(dāng)時臺灣社會主流價值觀系以發(fā)展為導(dǎo)向，文化資產(chǎn)保存議題經(jīng)常被忽視。且發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)相關(guān)權(quán)利計算與登記方式，以及是否造成環(huán)境沖擊等課題，均尚在研議階段。

2.2 以發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)應(yīng)用于文化資產(chǎn)保護

歷經(jīng)前階段試驗個案后，各界逐漸深化發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度的研究并制定相關(guān)法令。目前發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度的應(yīng)用領(lǐng)域與執(zhí)行機制可分為兩大類型：一是以發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)進行文資保護，其執(zhí)行機制為“古跡容積移轉(zhuǎn)辦法”，以及制定于各歷史風(fēng)貌特定區(qū)內(nèi)的“容積移轉(zhuǎn)要點”；二是以發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)取得都市計劃公共設(shè)施用地，其執(zhí)行機制為“都市計劃容積移轉(zhuǎn)辦法”。但限于篇幅，本文僅就文化資產(chǎn)保護部分進行論述。

臺灣地區(qū)歷史保護相關(guān)對象統(tǒng)稱為“文化資產(chǎn)”（cultural heritage asset），又可區(qū)分為“古跡”（historic monuments）、“歷史建筑”（historic buildings）、“聚落”（settlements）、“文化景觀”（cultural landscapes）、“遺址”（archeological sites）等類型[2]。其中因土地權(quán)屬的不同，又可分為公有、私有兩類：公有文化資產(chǎn)多為公共建筑，如車站、博物館、辦公廳舍，各機關(guān)可編列預(yù)算進行維修，且使用功能較不受限制；而所有權(quán)屬私有的文化資產(chǎn)大多為宅第或宗教建筑，如經(jīng)指定或登錄為文化資產(chǎn)，則無法再改建，其開發(fā)權(quán)益將立即受到影響，且私有古跡的物業(yè)主尚須負(fù)擔(dān)管理維護古跡的責(zé)任與經(jīng)費，故造成推動文化資產(chǎn)保護的極大阻力，甚至常發(fā)生專家學(xué)者進行歷史調(diào)查后，文化資產(chǎn)即遭惡意拆毀的情形。遂有引入美、日等國已有施行成效的“發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)”制度應(yīng)用于文化資產(chǎn)保存的倡議。1997 年“文化資產(chǎn)保存法”修法時明訂“經(jīng)指定為古跡之私有民宅、宗廟、宗祠所定著之土地或古跡保存區(qū)內(nèi)之私有土地，因古跡之指定或保存區(qū)之劃定，致其原依法可建筑之基準(zhǔn)發(fā)展權(quán)受到限制部分，得等值移轉(zhuǎn)至其他地區(qū)建筑使用或予以補償，其辦法由主管機關(guān)定之”，為臺灣地區(qū)最早立法授權(quán)制定發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的法令條文。然而，由于文化主管單位無相關(guān)經(jīng)驗，亦缺乏執(zhí)行工具，故再由都市發(fā)展部門于1998擬定“古跡容積移轉(zhuǎn)辦法”為實施依據(jù)。

在上述修法立法階段，民間力量發(fā)揮了極大的作用，其中又以嚴(yán)秀峰女士以及諸多學(xué)者專家的努力最為顯著。除了進行相關(guān)研究并積極發(fā)表論述，也引介在紐約實際執(zhí)行發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的華人規(guī)劃師涂平子先生返臺講授相關(guān)經(jīng)驗，更與負(fù)責(zé)立法的民意代表密切互動，終于使得相關(guān)政策得以實施[3]。

“古跡容積移轉(zhuǎn)辦法”政策出臺后，于2001年開始有大稻埕辜宅取得發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)許可函，成為臺灣地區(qū)首個發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)案例，社會輿論普遍稱許此一做法。因“古跡容積移轉(zhuǎn)辦法”獲得肯定，故都市發(fā)展部門再推出以發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)取得私有土地作為公園、道路等公共設(shè)施用地的“都市計劃容積移轉(zhuǎn)辦法”。但此辦法一出臺，即遭到學(xué)者專家的強烈批評，認(rèn)為將造成文化資產(chǎn)保護的排擠效應(yīng)，且過量的發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)將對都市環(huán)境造成沖擊，故臺北市政府力主以文化資產(chǎn)保存為優(yōu)位的發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度，與臺灣其他縣市全面開放以發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)取得公共設(shè)施用地的做法形成較大區(qū)別。以下針對個別基地申請發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)、整體都市計劃區(qū)實施發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)，以及開發(fā)商運用發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)使得房產(chǎn)建設(shè)與歷史建筑保存共生等3個案例，進一步說明臺北市的具體做法。

圖1　容積移轉(zhuǎn)示意圖

圖2　蘆洲李宅鳥瞰圖

3 實施案例概述與分析

3.1 蘆洲李宅——推動私有古跡發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)

蘆洲李氏古宅創(chuàng)建于1857年（清咸豐7年），為臺籍抗日英雄李友邦中將故居（圖2）。李友邦16歲即加入蔣渭水創(chuàng)辦的“臺灣文化協(xié)會”從事抗日運動，后因日本人緝捕轉(zhuǎn)進內(nèi)地，對日抗戰(zhàn)時在浙江組織“臺灣義勇隊”進行抗日游擊活動，并與杭州當(dāng)?shù)卮髴羧思覈?yán)秀峰女士結(jié)為連理，臺灣光復(fù)后夫婦二人返臺定居。但1950年2月，嚴(yán)秀峰因“參加中共組織”罪名被判15年徒刑。1951 年11月，李友邦則以“參加中共組織，在臺掩護中共地下人員，意圖顛覆政府”罪被捕，并被處以死刑。

嚴(yán)秀峰女士出獄后，有感于歷史不容抹滅，故極力保存老宅，以緬懷李友邦將軍事跡。當(dāng)時臺灣地區(qū)因都市發(fā)展迅速，低矮的傳統(tǒng)建筑大多遭到拆除改建，但李女士卻力主老宅完整保存，于1982年主動向政府申請將古宅指定為古跡，成為臺灣地區(qū)私產(chǎn)權(quán)地主推動文化資產(chǎn)保存的首例。雖然家族內(nèi)各房亦有希望將老宅拆除改建大樓的想法，并于1992年提出廢除古跡指定的建議，但李女士均力排眾議。有感于私有古跡所有權(quán)人權(quán)益受到政府政策限制的不合理，故成立“中華私有古跡保存促進會”，以民間非營利組織（NGO）結(jié)合學(xué)術(shù)界（如：臺灣大學(xué)建筑城鄉(xiāng)研究所）以及民意代表，提出“民間版文資法修正草案”，積極推動古跡發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度。歷經(jīng)多年努力，終于促成“古跡容積移轉(zhuǎn)辦法”政策出臺。蘆洲李宅也依據(jù)法令申請發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)，其具體操作方式如下：

（1）古跡的管理維護計劃或修復(fù)、再利用計劃，必須經(jīng)由文化資產(chǎn)主管機關(guān)核定后，以蘆洲李宅為移出基地，以土地的基準(zhǔn)發(fā)展權(quán)可全數(shù)移出。

（2）以同一都市計劃地區(qū)內(nèi)任何一宗建筑土地為接受基地。接受基地如申請建筑時未能將所有獲準(zhǔn)移入的發(fā)展權(quán)使用完，可再移往同一都市計劃內(nèi)的另一宗建筑土地，并以一次為限。

（3）接受基地可移入發(fā)展權(quán)以不超過該土地基準(zhǔn)發(fā)展權(quán)40%為限，但如配合都市整體開發(fā)、都市更新計劃等特殊條件下可提高到50%。

（4）移出發(fā)展權(quán)換算方式以（送出基地移出發(fā)展權(quán) h 送出基地申請發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)當(dāng)期公告現(xiàn)值） r 接受基地申請發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)當(dāng)期的公告現(xiàn)值。

以蘆洲李宅為例，由于1985年被指定為古跡時，該地區(qū)尚未納入發(fā)展權(quán)管制，當(dāng)時開發(fā)強度約基地面積的350%。但1998年古跡容積移轉(zhuǎn)辦法實施后，其計算基準(zhǔn)卻僅能以該地區(qū)都市計劃規(guī)定的200%為計算基準(zhǔn)。都市計劃單位為了鼓勵文化資產(chǎn)保存，特別進行都市計劃變更，給予蘆洲李宅包括：主動申請指定古跡（0.4倍）、發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)收益公益化（0.2倍）、全面開放經(jīng)營（0.15倍）等3項發(fā)展權(quán)獎勵給定發(fā)展權(quán)率，以蘆洲李宅基地面積5 832.79 m2計算，其可移出樓地板面積為5 832.79 x 200% +5 832.79x 200% （0.4+0.2+ 0.15）= 20 414.77 m2。對古跡所有權(quán)人來說，無須實質(zhì)興建大樓，可將發(fā)展權(quán)售予開發(fā)商，獲得收益約5 000萬RMB，但所有發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)所得全數(shù)捐予“財團法人蘆洲李宅古跡維護文教基金會”作為公益使用，最終達(dá)成蘆洲李宅以古跡暨“李友邦將軍紀(jì)念館”正式對外開放，成為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)土文化教育、市民活動空間，所得基金可供古跡原有形貌及工法的修復(fù)以及日常保養(yǎng)、定期修繕，并可進行各項教育推廣活動，使文化資產(chǎn)得以永續(xù)保存[4]。

圖3　大稻埕古跡及歷史建筑分布圖

圖4　臺北市政府建議大稻埕街區(qū)風(fēng)貌重建樣式

3.2 大稻埕歷史風(fēng)貌特定區(qū)—— 都市計劃整體規(guī)范歷史保存與發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)

前述蘆洲李宅雖為發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)成功案例，但僅限于個別基地，臺北市大規(guī)模應(yīng)用發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)于城市歷史風(fēng)貌整體保存的案例當(dāng)屬“大稻埕歷史風(fēng)貌特定區(qū)”。

大稻埕歷史風(fēng)貌特定區(qū)占地40.48 hm2，居住人口約17 000人。此地區(qū)最初為臺灣地區(qū)先住民平埔族“奇武卒社”居住地，清中葉后漸有漢人來此墾居，由于有大片曬谷空地遂得名“大稻埕”。清咸豐八年（1858）天津條約與咸豐十年（1860）北京條約將此地列為對外通商口岸，洋行、領(lǐng)事館散布于港口周邊，從事臺灣地區(qū)茶葉、樟腦等物產(chǎn)之貿(mào)易，此地區(qū)成為清代臺北重要的現(xiàn)代化實驗基地以及全臺商業(yè)中心，其中又以現(xiàn)今稱為迪化街的地區(qū)最為繁榮。大稻埕的建筑多為前店鋪后居?。▊}儲），或下店上居的閩南式“長條店屋”，其后又出現(xiàn)巴洛克及近代建筑風(fēng)格。此地在日據(jù)時期仍為全臺商業(yè)鼎盛地區(qū)，然而在20世紀(jì)60年代后，本區(qū)商業(yè)漸趨沒落，卻也使得歷史環(huán)境可以較完整地保存。惟地區(qū)居民對于土地開發(fā)利益的期待，成為都市治理及歷史風(fēng)貌保存的壓力（圖3）。

1980年，市府決定將清代遺留寬度約7.8公尺的老街（迪化街）拓寬為20公尺，希望帶動地區(qū)發(fā)展。但此一舉動遭到民間社團及學(xué)者專家的強烈抗議，老街拓寬計劃暫緩實施后，卻又遭到地方居民的強烈不滿，支持與反對者展開長期對抗。于是市府自1996年開始研議以發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)及都市設(shè)計制度，推動大稻埕（以迪化街為主）保存計劃，并于2000年發(fā)布此地為歷史風(fēng)貌保存特定區(qū)，指定應(yīng)保存的歷史建筑物，并搭配都市設(shè)計與發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度，以兼顧都市歷史保存及地主利益。此一計劃的特點包括：

（1）將20 m計劃道路恢復(fù)為清代既存的7.8—8 m的寬度，不再拓寬。

（2）于細(xì)部計劃內(nèi)制定明確的歷史保存規(guī)定。且將全區(qū)分為不同層級的街道風(fēng)貌區(qū)，予以不同的建筑管制，指認(rèn)83棟歷史性建筑物，并制定本區(qū)的歷史性建筑物認(rèn)定作業(yè)要點。

（3）以迪化街為核心的地區(qū)劃定為“歷史街區(qū)”，制定嚴(yán)格的都市設(shè)計管制。

發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)相關(guān)機制包括：

（1）明訂發(fā)展權(quán)“送出基地”條件：指定①經(jīng)認(rèn)定之歷史性建筑物（含古跡）之土地，②“歷史街區(qū)”內(nèi)所有建筑物如經(jīng)“風(fēng)貌重建”者亦可適用。

（2）明訂發(fā)展權(quán)“接受基地”：原則上本特定區(qū)移出的發(fā)展權(quán)得移轉(zhuǎn)至全市任一基地，其移轉(zhuǎn)上限為該基地法定發(fā)展權(quán)的30%。但移轉(zhuǎn)至地鐵站周邊、市府指定的重點展地區(qū)（如經(jīng)貿(mào)園區(qū)、科技園區(qū)）則可放寬至40%。

（3）為確保發(fā)展權(quán)移出有助于文化資產(chǎn)保護，計劃規(guī)定“歷史性建筑物”應(yīng)先提出建筑維護事業(yè)計劃，非歷史性建筑物則應(yīng)依特定區(qū)風(fēng)貌管制規(guī)定，提出建筑計劃經(jīng)都市設(shè)計審議后始得辦理（圖4）。

（4）送出基地的可移轉(zhuǎn)發(fā)展權(quán)量，為本計劃規(guī)定各使用分區(qū)及用地的基準(zhǔn)發(fā)展權(quán)扣除實際保存及新建的建筑發(fā)展權(quán)。但歷史性建筑物所定著的土地，倘捐贈該歷史性建筑物及土地為市府所有，并完成維護保存再利用，得全數(shù)移轉(zhuǎn)其總發(fā)展權(quán)（不扣除現(xiàn)有發(fā)展權(quán)）。

（5）發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的換算比例依申請發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)當(dāng)期的送出基地及接受基地公告土地現(xiàn)值的比值計算，即接受基地移入的發(fā)展權(quán)=送出基地移出的發(fā)展權(quán)x申請發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)當(dāng)期送出基地的公告土地現(xiàn)值/ 申請發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)當(dāng)期接受基地的公告土地現(xiàn)值。

（6）送出基地應(yīng)提撥維護/工程費用于信托專戶儲存后，始得核發(fā)接受基地之發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)許可函。

在大稻埕歷史風(fēng)貌特定區(qū)計劃發(fā)布前，由于歷史街區(qū)內(nèi)都市計劃道路寬度未定論，因此市府對核發(fā)建照極為嚴(yán)謹(jǐn)，1985—2000年僅有4件小規(guī)?；厣暾埌?。但風(fēng)貌特定區(qū)發(fā)布實施后，由于大稻埕地區(qū)的發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)計算方式較“古跡容積移轉(zhuǎn)辦法”寬松，故建商購買意愿較高，如果將發(fā)展權(quán)移至都市周邊地價較低處，因地價僅大稻埕地區(qū)的1/2，故大稻埕地區(qū)移出1 m2樓地板可轉(zhuǎn)換為接收基地2 m2樓地板，一方面可攤平開發(fā)商購地之成本，另一方面又可創(chuàng)造更多的可售面積。2003年起，適逢臺北地區(qū)房價高漲，因此開發(fā)商積極進行發(fā)展權(quán)買賣，以創(chuàng)造更高的開發(fā)利益。2000—2012年，統(tǒng)計本地區(qū)共有近400件發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)申請案件送審，其中又以2005—2007年為最高峰，每年約有40件申請案。市府為此成立項目審查小組，也出現(xiàn)專門進行發(fā)展權(quán)買賣交易的開發(fā)公司以及專門協(xié)助申請發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的建筑師，計劃實施迄今已移出之樓地板面積約19萬m2[5]。

總體而言，發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)相關(guān)機制與都市設(shè)計審議制度緊密相連，不論歷史性建筑還非歷史性建筑，都須經(jīng)過審議通過后方得申請發(fā)權(quán)移轉(zhuǎn)。但歷史性建筑審查較為嚴(yán)格，施工階段更須經(jīng)由5次工程勘驗確保施工質(zhì)量后，購買發(fā)展權(quán)的開發(fā)商方可取得開發(fā)案的使用許可執(zhí)照（方可正式交屋予購屋者），其程序較為繁復(fù)。也因此在計劃出臺后，開發(fā)商大多購買街區(qū)內(nèi)“非歷史建筑”的發(fā)展權(quán)，對于歷史性建筑的修復(fù)投入較少。此為擬訂計劃未曾預(yù)料之處。

此外，本計劃雖基于街區(qū)風(fēng)貌的整體保存，但除指認(rèn)有案的歷史性需原樣原修外，歷史街區(qū)內(nèi)其他建筑則鼓勵以仿古重建或風(fēng)貌修護的方式辦理，此一做法引發(fā)歷史真實性的疑慮。例如，為申請發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)，地主將原本清代留存的閩南式建筑拆除，改依市府規(guī)定的“仿古樣式”送審，或是為了申請獎勵，故聯(lián)合各單棟屋主整合為同一新建案，如此一來原本各自設(shè)計與雇工興建，爭奇斗艷各具特色的店屋立面，在現(xiàn)代化施工法與統(tǒng)一工程發(fā)包的制度下，原本砌磚構(gòu)造改為貼面磚，建筑物缺乏細(xì)部，線條亦較為生硬，成為街區(qū)內(nèi)的“假骨董”(圖5-圖7)。

圖5　迪化街歷史建物整修前街景

圖6　迪化街建物整修后街景

圖7　迪化街依都市設(shè)計準(zhǔn)則風(fēng)貌重建建物

而由于發(fā)展權(quán)市場活躍，歷史街區(qū)內(nèi)個別基地移出發(fā)展權(quán)比例產(chǎn)生逐年升高趨勢。根據(jù)調(diào)查，發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度實施初期各申請人大致仍保留50%發(fā)展權(quán)于原基地使用，之后留存發(fā)展權(quán)逐年遞減，使得許多基地?zé)o法再提供居住功能，不但與原先住商合一“店屋”類型不合，也使得街區(qū)夜間活動更為冷清，街區(qū)生活機能逐漸弱化（圖8）。

當(dāng)然，由于規(guī)定歷史性建筑物所定著的土地倘完成建筑物維護保存再利用后將土地與建筑物捐贈為市府所有，則可將全部發(fā)展權(quán)（不必扣除已使用的歷史性建筑樓地板）全數(shù)移轉(zhuǎn)。因此基于同一邏輯，亦有部分私地主選擇將歷史性建物修復(fù)后將建物與土地全部捐予市府，使得市府在街區(qū)內(nèi)取得部分物業(yè)，為市府推動“URS 都市再生前進基地”（Urban Regeneration Station）提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，也進一步帶動街區(qū)再生[6]。

圖8　歷年申請容積移轉(zhuǎn)案（移出/接收）基地分布圖

3.3 新芳春茶行——歷史保護與地產(chǎn)開發(fā)共存的案例

新芳春茶行位于臺北市西區(qū)，鄰近前述大稻埕歷史風(fēng)貌特定區(qū)，為興建于1930 年代，共六連棟三層磚造的店屋（Shop House）建筑。當(dāng)時臺灣地區(qū)主導(dǎo)茶葉產(chǎn)業(yè)以福建安溪人為主，新芳春茶房為茶產(chǎn)業(yè)人員聚集和活動場所，見證19 世紀(jì)末至20世紀(jì)前半葉臺北作為茶貿(mào)易港口的產(chǎn)業(yè)歷史，具有歷史、文化與商業(yè)史價值。但2004年地主與民間開發(fā)商合作，計劃將老屋建筑拆毀改建大樓，雖然市府于2005年3月曾公告登錄此建物為“歷史建筑”，但同年5月卻又發(fā)函表示“同意采全棟拆除重建方式辦理，惟改建時應(yīng)維持本區(qū)歷史風(fēng)貌，且保留部分建材贈予本府”，故開發(fā)商即以“全棟拆除改建為地上19 層、地下5層”的方案申請都市設(shè)計審議，但都市發(fā)展部門卻認(rèn)為此建筑為難得的文化資產(chǎn)，故未通過審批。相關(guān)部門經(jīng)會勘結(jié)論：“本案應(yīng)確實保護文化資產(chǎn)，維護并重視地主權(quán)益，保障開發(fā)單位投資權(quán)益，至開發(fā)獎勵部分則依規(guī)定審查，俾達(dá)三贏之結(jié)果?！庇谑亲?006年起連續(xù)召開5次小組會議，在保障地主與給予開發(fā)商發(fā)展權(quán)補償?shù)脑瓌t下，終于達(dá)成“新芳春茶行”全棟保存的共識，并于2009年重新以因建物結(jié)合“茶行”、“烘焙茶工廠”、“倉庫”與“主人住宅”等4種空間機能，形成一個完整的茶文化復(fù)合體，亦為當(dāng)時臺北最大的茶工廠，為臺北罕見之例，將“新芳春茶行”及其后側(cè)烤茶焙壟間共同列為“市定古跡”（圖9）。

在指定古跡后，市府進一步確定本案可適用相關(guān)發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)辦法，開發(fā)商將古跡保存并修復(fù)，在其周邊未劃入古跡之土地興建住宅大樓，并將建案名命為“新芳春”。此案例為臺北市第一件經(jīng)協(xié)議后，由原本全棟拆除進行開發(fā)的方式改為歷史建筑保存再利用的案件，最后達(dá)成“新芳春茶行”全棟保存維護并捐贈予市府的結(jié)果。

為顧及私地主及開發(fā)商的權(quán)益，市府也辦理都市計劃變更，給予適當(dāng)發(fā)展權(quán)獎勵，因古跡保存致使開發(fā)基地縮小及開發(fā)時程延宕，故針對開發(fā)商之開發(fā)利益損失給予發(fā)展權(quán)補償項目，包括：

（1）增設(shè)停車獎勵損失——因基地縮小使原可申請的增設(shè)停車獎勵減少。

（2）一樓店面價值損失——因基地縮小使一樓店面面積減少。

（3）單位價值損失——車位數(shù)減少使出售車位收益減少。

（4）利息損失。

市府也規(guī)定古跡及其定著土地，以及經(jīng)文化主管單位核定的維護再利用經(jīng)費均應(yīng)交付信托，并以市府文化局為受益人，以古跡修復(fù)完成及捐贈市府為信托目的。本案于信托契約簽訂完成送市府（文化局）備查后始同意原依法可建筑的基準(zhǔn)發(fā)展權(quán)扣除已建筑發(fā)展權(quán)受到限制部分予以發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)。且“新芳春茶行”古跡的修復(fù)經(jīng)主管機關(guān)勘驗通過，并完成相關(guān)捐贈后，始得核發(fā)新建建筑物的使用執(zhí)照。經(jīng)由發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)協(xié)商機制，開發(fā)商與地主的商業(yè)利益獲得完全保障，目前全案已開發(fā)完成，開發(fā)商花費約1 800萬元進行古跡修復(fù)后捐贈予市府，古跡周邊住宅開發(fā)案則于2015年4月開始銷售。市政府獲得的新芳春茶行古跡建物及其土地，后續(xù)可做為URS都市再生基地或其他公益設(shè)施之用[7]（圖10、圖11）。

4 臺北實施發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)經(jīng)驗之反思

4.1 開發(fā)商主導(dǎo)的發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度

經(jīng)由本文研究，發(fā)現(xiàn)文化資產(chǎn)保存的移轉(zhuǎn)權(quán)移轉(zhuǎn)具有足夠的市場誘因，吸引古跡或歷史建筑的所有人選擇以發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)方式來替代原地主的開發(fā)改建。然而臺灣地區(qū)實施發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度基本上仍以房地產(chǎn)市場較活躍的大臺北地區(qū)為主要應(yīng)用地區(qū)，相對地，如果該地區(qū)的房地產(chǎn)價值未具有差額地租的吸引力，則發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度不具有誘因。

此外，由于開發(fā)商以獲取房地產(chǎn)開發(fā)收益為主要目的，故對于文化資產(chǎn)保存投入成本盡量壓低，在大稻埕風(fēng)貌特定區(qū)的案例中，也發(fā)現(xiàn)為了發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)而造成街區(qū)內(nèi)建筑物在10年內(nèi)大幅度拆除改建的現(xiàn)象。整體而言，文化資產(chǎn)或是街區(qū)的歷史感與場所精神的重要性在此一利益競逐的博奕中并未被突顯，開發(fā)商成了最大的獲益者。有鑒于此，臺北市政府在2015年起開始推動“發(fā)展權(quán)銀行”，未來開發(fā)商如需購買移轉(zhuǎn)的樓地板面積，其中有1/2須向市府的發(fā)展權(quán)銀行購買，此機制目的即在穩(wěn)定市場，避免人為炒作，惟此一制度的成效有待后續(xù)觀察（圖12）。

4.2 接收基地環(huán)境沖擊未予以規(guī)范

臺北市以大稻埕歷史保存區(qū)為實施發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度試點。原希望“兼顧歷史街區(qū)保護以及新區(qū)開發(fā)”，因此指定幾處“接收地區(qū)”，但由于指定發(fā)展權(quán)接受區(qū)常位于都市新發(fā)展區(qū)，相關(guān)配套機能尚未齊備，短時期移入大量發(fā)展權(quán)造成環(huán)境沖擊，也引發(fā)居民抗?fàn)?。未來?yīng)明確規(guī)定發(fā)展權(quán)接收基地需審查“環(huán)境影響沖擊”，同時亦應(yīng)規(guī)范“不得接收發(fā)展權(quán)”的地區(qū)，例如古跡或歷史建筑毗鄰街廓、坡地或土地利用潛力較低地區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、保護區(qū)、河川區(qū)的土地等，以確保環(huán)境敏感地區(qū)不致受到高強度開發(fā)之沖擊。

圖9　新芳春茶行室內(nèi)整修前

圖10　新芳春茶行整修中

圖11　新芳春茶行整修及開發(fā)后

圖12　容積銀行概念圖

4.3 發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)利得未回饋街區(qū)發(fā)展

目前雖規(guī)定私地主與開發(fā)商需執(zhí)行文化資產(chǎn)保護工作后才可辦理發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)，但基于公共利益角度，后續(xù)應(yīng)可針對接收基地加強管控，例如課征“環(huán)境影響捐”，或是依個案規(guī)模收取發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的規(guī)費。亦可設(shè)立“臺北市歷史保存公益信托基金”，未來辦理發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)時應(yīng)將歷史建筑維護經(jīng)費及出售發(fā)展權(quán)價金提存于該基金，基金孳息即可作為歷史街區(qū)發(fā)展公益基金，各申請基地需確實依據(jù)申請報告書實施歷史建筑修復(fù)或非歷史建筑更新，并經(jīng)專業(yè)團體審查通過后才可按工程進度提取信托金額，以確保歷史遺產(chǎn)保護被妥善執(zhí)行，并可適度回饋街區(qū)。

5 結(jié)語

發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度的立法宗旨在延續(xù)城市集體記憶、保護歷史遺產(chǎn)并促進歷史建筑維護，觀察臺北經(jīng)驗可發(fā)現(xiàn)都市計劃與都市設(shè)計審議制度在發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度中扮演重要的功能，城市規(guī)劃部門成為文化部門推動文化資產(chǎn)保護最重要的執(zhí)行者。雖然10余年間文化資產(chǎn)保護工作依然遭遇嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，但發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)確也達(dá)到一定功效。特別是在降低私有文化資產(chǎn)物業(yè)主的抗拒方面起到較大的作用。以臺北經(jīng)驗觀之，若能搭配適當(dāng)?shù)墓苤婆涮?，如以文化保存為?yōu)位且重視歷史真實性的風(fēng)貌管制準(zhǔn)則，或是對發(fā)展權(quán)接收基地的合理管制，發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)利得適度地回饋公益與街區(qū)，則此一制度仍不失為保護文化資產(chǎn)的良好工具，值得識者進一步深化研究。

參考文獻(xiàn)References

[1]涂平子. 容積移轉(zhuǎn)與都市質(zhì)量：紐約市古跡保存與擴大使用發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)辦法爭議[J]. 城市與設(shè)計學(xué)報(7/8)，1999（7/8). Too Patrick Ping-tze. Transfer of development rights and urban environmental quality: New York city experience [J]. Cities and Design, 1999 (7/8).

[2]夏鑄九. 古跡保存意義的建構(gòu)與重構(gòu)[C]//第五次古跡修護技術(shù)研討會專輯.臺北：文化建設(shè)委員會，1993. Hsia Chu-Joe. The constitution and reconstitution of the discourse of historic preservation[C]//The fifth symposium on restoration techniques for historical sites. Taipei: Council for Cultural Affairs, 1993.

[3]林柏年.美國容積移轉(zhuǎn)制度經(jīng)驗談——專訪涂平子先生[J].空間雜志，1998（44）. BO-Nan Lin. The experience of TDR in U.S.A：a interview of Too Patrick Ping-tze [J]. Space Magazine,1999 (44).

[4]臺北縣政府. 擬定蘆洲都市計劃（蘆洲李宅古跡保存區(qū)）細(xì)部計劃案[M]. 臺北，2010. Taipei county Government.Draw up and design of Lu-Jou urban plan (Lu-Jou Lee family’s house monument preservation) detail-plan specification[M].Taipei,2010

[5]歷史資源經(jīng)營管理學(xué)會.擬修訂大稻埕歷史風(fēng)貌特定區(qū)都市計劃案[R]. 臺北，2006. Institute of Historical Resources Management Taiwan. Research of rezoning Da-Dao-Chen historical special district plan[R]. Taipei，2006.

[6]林崇杰. 臺灣運用容積移轉(zhuǎn)于歷史保存之政策與實踐之檢討[J]. 文資學(xué)報，2008（4）. LIN Chung-Chieh. The policy and practice of transfer of development rights for the historic preservation in Taiwan[J].Journal of Culture Resources, 2008 (4).

[7]臺北市政府都市發(fā)展局. 臺北市都市計劃年報2014[R].臺北，2014. Urban Development Bureau Taipei Municipal Government. The annual report of Taipei urban development 2014 [R].Taipei, 2014.

Rethinking the Transfer of Development Rights Mechanism in Cultural Heritage Asset Conservation:A Case Study of Taipei's Experience

徐伯瑞【臺灣】

摘 要20世紀(jì)末，臺灣地區(qū)為了推動歷史建筑保護，實施發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度。此制度實施迄今，可觀察到對歷史建筑保護幫助極大，但也衍生部分課題。故以臺北的經(jīng)驗個案為例，經(jīng)由資料匯整與分析，探討發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度應(yīng)用于歷史建筑保存的成敗得失，以茲借鏡。研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度于臺灣地區(qū)最初系由民間非政府組織與學(xué)者專家推動，用以緩和私有文化資產(chǎn)物業(yè)主抗拒歷史保護造成的沖突，嗣后逐漸制度化于大范圍的歷史街區(qū)風(fēng)貌保護，近期更成為政府與開發(fā)商協(xié)商的重要工具，如可進一步調(diào)整相關(guān)配套，對文化資產(chǎn)保護將更有幫助。

AbstractAt the end of the last century, for the purpose of promoting cultural-heritage-asset conservation, Taiwan implemented a Transfer Development Right (TDR) mechanism. Since the implementation of the TDR system, we observed significant benefits it has for the conservation of historic architecture, as well as some resulting new challenges. This paper explores several key cases in the evolution of the use of the TDR mechanism to exemplify Taipei's experience in the implementation of a TDR system, and to discuss the success and failures of using such a system in cultural-heritage-asset conservation.The results of this study show that while the TDR mechanism was initially advocated only by non-governmental organizations and academic scholars as a means to mitigate conflicts and the resistance of cultural-heritage-asset property owners toward conservation efforts, it has since been institutionalized through its use in large-scale, historic-district-style conservation projects. In recent years, the TDR mechanism also has become an important negotiation tool in government and commercial developer joint-venture projects that involve cultural heritage assets. It is expected that the TDR can play an even larger role in cultural-heritage-asset conservation with additional adjuvant management plans.

關(guān) 鍵 詞發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn) | 文化資產(chǎn)保護 | 都市再生

KeywordsTransfer of development rights | Cultural heritage conservation | Urban regeneration

作者簡介

文章編號1673-8985（2016）02-0049-06

中圖分類號TU981

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A