白潔

摘 要：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城市規(guī)模日益擴大，越來越多的農(nóng)村土地被征用，失地農(nóng)民數(shù)量呈快速上升趨勢。農(nóng)民失去了賴以生存的土地，就業(yè)方式也逐漸向非農(nóng)方向轉(zhuǎn)變。受到管理體制和自身素質(zhì)等多方面條件的制約，一部分農(nóng)民失地又失業(yè)，甚至得不到最基本的生活保障，從而發(fā)展成為新的困難群體。因此，要保障他們的基本生活，最根本的出路就是就業(yè)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；失地農(nóng)民；就業(yè)

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）09-0016-03

為加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)社會和諧，提高城鄉(xiāng)居民生活水平，2011年遼寧省出臺了《遼寧省人民政府關(guān)于推進(jìn)全省城鎮(zhèn)化建設(shè)工作的意見》，旨在為遼寧省老工業(yè)基地全面振興提供有力支撐。按照規(guī)劃，到2015年底，全省城鎮(zhèn)化水平達(dá)到70%左右；城鎮(zhèn)人口達(dá)到3 000萬人以上，新增城鎮(zhèn)人口400萬人以上；省轄市人口規(guī)?；具_(dá)到100萬人以上，縣級市人口規(guī)模平均達(dá)到25萬人，縣城人口規(guī)模平均達(dá)到10萬人[1]。然而，與城鎮(zhèn)化高速發(fā)展相伴隨的將是農(nóng)村失地農(nóng)民的就業(yè)問題。工業(yè)化的發(fā)展來源于農(nóng)業(yè)的支持，部分農(nóng)民因此失去了賴以生存的土地。遼寧省土地利用總體規(guī)劃顯示，遼寧行政轄區(qū)內(nèi)的全部土地面積為22 210萬畝，其中建設(shè)用地總量已突破2 000萬畝，從2010—2020年，遼寧還將新增建設(shè)用地約200萬畝，其間大量農(nóng)民會因此失去土地[2]。在土地征用過程中，政府往往進(jìn)行的是一次性金額賠償，但實際效果并不理想。失地后農(nóng)民人均純收入下降幅度達(dá)26.4%，農(nóng)民上訪事件中有60%與土地有關(guān)，其中30%又跟征地有關(guān)[2]。“授人以魚不如授之以漁”，只有解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，加大扶持保障力度，才是根本。本文以城鎮(zhèn)化發(fā)展為背景，以農(nóng)村失地農(nóng)民為對象，著重從政府制度保障角度研究解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。

一、概念界定

（一）城鎮(zhèn)化的概念及遼寧城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化是一個歷史范疇，同時也是一個發(fā)展中的概念。中共十五屆四中全會通過《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》中，正式采用了“城鎮(zhèn)化”一詞。主要是指農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)地域轉(zhuǎn)移，從而使城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，城鎮(zhèn)的生活方式和發(fā)達(dá)的物質(zhì)、精神文明向農(nóng)村普及和擴散的社會發(fā)展過程。這一過程，是每個國家在經(jīng)濟發(fā)展過程中都要經(jīng)歷的階段，是衡量一個國家和地區(qū)社會組織結(jié)構(gòu)與管理水平的重要標(biāo)志，也是衡量一個國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度的基本標(biāo)準(zhǔn)。

相對于全國而言，遼寧省的城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈現(xiàn)波浪式特征，起伏較大。新中國成立初期，國家加大對遼寧投入，進(jìn)行了圍繞重點工業(yè)項目的城市擴建，全民大辦工業(yè)，農(nóng)村勞動力爆炸式的涌入城市，全省城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢；進(jìn)入20世紀(jì)六七十年代，國民經(jīng)濟進(jìn)入調(diào)整時期，城鎮(zhèn)人口規(guī)模急劇壓縮，知青下鄉(xiāng)、干部下放，遼寧城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)入停止徘徊階段；伴隨經(jīng)濟環(huán)境的穩(wěn)定，20世紀(jì)90年代以來，遼寧省城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.05%，已基本形成了相對穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化體系。

目前，遼寧省城鎮(zhèn)化建設(shè)特點可歸納為：以機械增長拉動的城鎮(zhèn)化率較高但增長緩慢，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化多層次體系已初步形成。

（二）失地農(nóng)民的界定及遼寧省失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

在工業(yè)化推進(jìn)過程中，特別是在快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展過程中，農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地是難以避免的，任何一個國家或地區(qū)，想要獲得發(fā)展，擺脫束縛，必須要經(jīng)歷這一過程。很多農(nóng)民在失去土地后，逐漸被邊緣化，成為了一個既不同于農(nóng)民，又有別于城市居民的尷尬群體，我們給這部分農(nóng)民一個特殊稱謂——失地農(nóng)民[3]，是指土地被依法征收后，農(nóng)業(yè)戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的農(nóng)民（百度詞條）。

從目前來看，我國農(nóng)民失地問題主要表現(xiàn)為三個方面：一是土地農(nóng)轉(zhuǎn)非速度過快，土地征占規(guī)模過大，造成失地農(nóng)民越來越多；二是失地農(nóng)民獲得的補償太低，不足以解決他們的長遠(yuǎn)生計；三是失地農(nóng)民再就業(yè)困難[4]。

隨著遼寧省工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，全省的失地農(nóng)民呈現(xiàn)上升趨勢。國土資源廳的數(shù)據(jù)顯示，早在2004年全省失地農(nóng)民已達(dá)到5.7萬人，其中16周歲的約占84%。保守估計，目前遼寧省共有失地農(nóng)民約95萬，約占全省農(nóng)村人口的5%[5]。

遼寧省對失地農(nóng)民采取的是貨幣安置政策。其在有效補償農(nóng)民失地?fù)p失的同時也存在一些不利于農(nóng)民權(quán)益的問題，表現(xiàn)在：首先，征地補償標(biāo)準(zhǔn)低。據(jù)遼寧省統(tǒng)計調(diào)查，土地賠償金基本歸集體經(jīng)濟組織所有，農(nóng)民得到的微乎其微，人均僅為1萬元左右，每畝生活補貼在300元上下，這根本不足以維持失地農(nóng)民的現(xiàn)有生活；其次，征地補償款的分配管理及使用混亂。個別村干部貪污腐敗，吃光用光補償款，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益；最后，農(nóng)民對補償款的安排缺乏理性。部分農(nóng)民拿到補償款后任意揮霍，盲目投資，奢侈消費，結(jié)果常常血本無歸。

二、失地農(nóng)民就業(yè)難問題的原因分析

據(jù)推算，到2020年我國失地農(nóng)民人數(shù)將超過1億人。如此龐大的群體其就業(yè)狀況和水平不僅影響著他們自身的生活，還直接影響著整個社會的和諧穩(wěn)定。從目前情況看，造成失地農(nóng)民就業(yè)難的原因有很多種，既有歷史因素又有現(xiàn)實因素，既有經(jīng)濟限制又有政策制約。本文主要從政府制度政策角度切入，分析后認(rèn)為失地農(nóng)民就業(yè)難的原因主要體現(xiàn)在以下幾點：

（一）現(xiàn)行土地征用制度存在缺陷，社會保障缺失，現(xiàn)有的勞動就業(yè)政策無法覆蓋所有失地農(nóng)民

我國現(xiàn)行的《土地管理法》中沒有賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)民沒有參與權(quán)，被排除在征地價格確定之外。并且對失地農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)過低，使其受到的損失得不到應(yīng)有的賠償。同時，制度的不健全造成失地農(nóng)民的基本生活無法得到保障。失地農(nóng)民大都沒有參加過社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，而現(xiàn)有的就業(yè)政策又主要針對的是城鎮(zhèn)居民，失地農(nóng)民享受不到同等的就業(yè)待遇，從而使其成為了一個尷尬群體。

（二）對失地農(nóng)民就業(yè)問題認(rèn)識不足，安置措施執(zhí)行不到位

失地農(nóng)民的就業(yè)問題是各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中遇到的一個共性問題，更是一個亟待解決的社會難題，需要政府給予制度政策上的必要保障。然而，部分地區(qū)政府并沒有認(rèn)識到這一點，而是將目光更多地投入到征地所帶來的巨大經(jīng)濟效益上，從而忽視了更長遠(yuǎn)和根本的社會效益。目前，現(xiàn)有相關(guān)政策和扶持措施普遍存在過渡性、單一性特征，缺乏現(xiàn)實針對性和實際可操作性，且配套政策薄弱，知識其常常流于形式，時效性極差。

（三）宣傳導(dǎo)向力度不夠，對失地農(nóng)民缺乏有效的就業(yè)指導(dǎo)

失地農(nóng)民獲得就業(yè)信息的渠道閉塞、觀念落后，是影響其就業(yè)的重要因素。針對這種情況，各地政府也做了大量工作，通過多方法、多途徑，組織被征地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)前培訓(xùn)并安置就業(yè)。但仍然存在一些問題：一是培訓(xùn)工作缺乏針對性和長期性，收效甚微；二是就業(yè)平臺功能不健全，需進(jìn)一步細(xì)化市場功能；三是政府財力有限，對優(yōu)惠政策的扶持力度不夠。

三、政府在政策制度上承擔(dān)失地農(nóng)民就業(yè)安置任務(wù)的必要性

政府作為宏觀調(diào)控的主體，實現(xiàn)充分就業(yè)是其進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要目的，而向社會提供公共服務(wù)是其必須履行的主要職責(zé)。公民只有順利就業(yè)，才能維持生活，只有實現(xiàn)充分就業(yè)，國家才會繁榮穩(wěn)定。市場不是萬能的，目前我國正處于改革開放初期，不健全的市場秩序、不完備的基礎(chǔ)設(shè)施、不過硬的人文素質(zhì)和略顯不足的宏觀調(diào)控水平成為影響市場機制運行效果的阻礙。因此，對于勞動力這一特殊資源的配置也將在一定程度上發(fā)生阻滯，進(jìn)而影響資源配置的最優(yōu)效果，最終導(dǎo)致就業(yè)的“帕累托最優(yōu)”無法實現(xiàn)。同樣，要解決失地農(nóng)民就業(yè)問題，就要有賴以依托的工具，即政府的政策制度，這是指導(dǎo)和解決農(nóng)民就業(yè)問題的方向，是規(guī)范各種行為，使其趨于理性的指南。因此，政府承擔(dān)就業(yè)安置，特別是失地農(nóng)民的就業(yè)安置是十分必要的。

四、從政府政策制度角度解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題的對策

政府要制定和完善相應(yīng)的政策制度，確保失地農(nóng)民就業(yè)安置標(biāo)準(zhǔn)有據(jù)可依。并且，政府有責(zé)任確保政策制度落實到位。如果不能嚴(yán)格執(zhí)行、切實遵守，那么制定政策制度的良好初衷就失去了本來的意義。因此，政府要建立起行之有效的約束和監(jiān)督機制來保障政策制度的有效落實。

（一）合理確定補償安置標(biāo)準(zhǔn)及補償款發(fā)放分配制度

補償款及時、合理、公平地分配到失地農(nóng)民手中，是維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)與前提。因此，政府要不斷完善補償安置制度，并對補償款的發(fā)放進(jìn)行有效監(jiān)管，建立起一套完備的國家補償機制，切實做到保護(hù)失地農(nóng)民利益不受侵害。在我國，對國家賠償和國家補償是有嚴(yán)格界限區(qū)分的。然而對哪些應(yīng)該補償、如何補償、補償多少等可操控性問題上沒有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致各地區(qū)在具體執(zhí)行過程中各行其是，隨意性很大。同時，受經(jīng)濟條件制約，各地在補與不補，補多補少方面差異很大。甚至出現(xiàn)在同一地區(qū)，針對相同事件，補償差距懸殊的情況。因此，制定相應(yīng)的國家補償法，做到有法可依，減少隨意性，已十分緊迫。

同時，完善土地征用補償機制，合理制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)，確保補償款足額兌現(xiàn)。嚴(yán)格管控征地補償款的發(fā)放和使用，保證農(nóng)民應(yīng)得的補償及時足額到位。還應(yīng)實行政務(wù)公開和財務(wù)公開制度，加強對征地費使用情況的監(jiān)督，嚴(yán)禁挪作他用。及時公示補償金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和每戶農(nóng)民資金的到位情況。失地農(nóng)民所獲得的土地補償金應(yīng)確保其失去土地后生活水平不降低。

（二）建立起保障失地農(nóng)民生活的社會保障制度

基本的生活保障是失地農(nóng)民就業(yè)安置的前提和基礎(chǔ)，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的根本保證。因此，要建立一套完備的以失地農(nóng)民為主要保障對象的新型保障制度，其內(nèi)容不僅包括最基本的生活保障，同時也包含保證被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)利益的教育及職業(yè)技能培訓(xùn)及建立失地農(nóng)民就業(yè)保障金的就業(yè)保障?；镜纳畋Ｕ现饕轻槍δ切﹩适趧幽芰Φ睦先醪?，這樣不但可以減輕家人負(fù)擔(dān)，也可緩解其他人的就業(yè)壓力。而教育和職業(yè)培訓(xùn)保障主要從社會層面上，針對有勞動能力的失地農(nóng)民進(jìn)行幫扶。因此，通過立法的形式來徹底地解決失地農(nóng)民的社會保障問題是大勢所趨。

（三）建立具有針對性的技能培訓(xùn)制度

政府對失地農(nóng)民就業(yè)能力提升的重視程度，是失地農(nóng)民就業(yè)安置的根本前提。1998年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，能力是人們可以憑借其實現(xiàn)有意義的目標(biāo)的功能組合。因此，對于貧困人口的幫扶更重要的應(yīng)該是提高他們自身的脫貧能力，這才是解決貧困的根本。

政府應(yīng)根據(jù)就業(yè)市場的需求并結(jié)合失地農(nóng)民自身情況，對他們進(jìn)行有針對性的培訓(xùn)。根據(jù)不同年齡段、不同學(xué)歷的特點，以市場需求為導(dǎo)向，按需培訓(xùn)、注重實效性。把提高就業(yè)水平和就業(yè)率當(dāng)作目標(biāo)，培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)與經(jīng)濟社會發(fā)展和勞動力市場需求緊密結(jié)合，大力開展職業(yè)資格的認(rèn)證培訓(xùn)，拓展失地農(nóng)民的就業(yè)途徑。從培養(yǎng)一批創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)人的角度出發(fā)，對有一定經(jīng)營頭腦和經(jīng)濟實力的失地農(nóng)民進(jìn)行創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，鼓勵他們開店、辦廠，并給予一定的政策扶持。

（四）制定失地農(nóng)民就業(yè)促進(jìn)政策，多創(chuàng)造就業(yè)崗位

對失地農(nóng)民就業(yè)安置問題，應(yīng)充分發(fā)揮公共政策緩解和消除不平等的作用，加強公共政策的執(zhí)行力度。首先，大力扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。因其經(jīng)營模式適合失地農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移，因此對吸納失地農(nóng)民的企業(yè)應(yīng)采取一些優(yōu)惠政策；其次，努力發(fā)掘第三產(chǎn)業(yè)，如在村、鎮(zhèn)改造中建立起各類專門市場或商業(yè)服務(wù)一條街，將部分?jǐn)偽粌?yōu)先租給失地農(nóng)民；再次，努力創(chuàng)造多種就業(yè)途徑。根據(jù)街道、社區(qū)建設(shè)的需要，適當(dāng)開發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位，將擴大就業(yè)同社區(qū)服務(wù)相結(jié)合；最后，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，降低創(chuàng)業(yè)準(zhǔn)入門檻。

制定多種優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo)和鼓勵失地農(nóng)民按照自愿原則發(fā)展多種形式的第三產(chǎn)業(yè)，并在工商、稅務(wù)、信貸等方面提供便利條件，充分發(fā)揮其增加就業(yè)和吸納剩余勞動力的獨特作用。

（五）政府要加強自身執(zhí)政能力建設(shè)，確保政策落到實處

政府官員過分注重自己的政績，濫用手中權(quán)力是失地農(nóng)民利益受到侵害的重要原因。因此，要保障失地農(nóng)民的利益，只有在進(jìn)行制度建設(shè)的同時，加強政府執(zhí)政能力建設(shè)，兩方面共同推進(jìn)，才能圓滿完成失地農(nóng)民就業(yè)安置工作。

政府需建立起一套保護(hù)農(nóng)民利益的制衡機制，使政府、商家等社會各方力量從自身利益出發(fā)而主動保護(hù)農(nóng)民利益。凡是侵害農(nóng)民土地權(quán)益的，終將受到法律制裁。在法律法規(guī)制定和監(jiān)督機制完善的基礎(chǔ)上，政府要不斷加強征地執(zhí)法人員隊伍的素質(zhì)建設(shè)，把崗位培訓(xùn)、理論學(xué)習(xí)、作風(fēng)建設(shè)作為工作重點長抓不懈，努力提高各級征地執(zhí)法人員的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，切實改進(jìn)工作作風(fēng)，不斷提升工作效率。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]