我國PPP項(xiàng)目推廣的實(shí)踐及對策分析

賀青

摘 要：現(xiàn)階段我國PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，由于在合作雙方關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)與收益匹配、前后期設(shè)計(jì)投入、機(jī)制設(shè)計(jì)等方面存在各種“不對等”因素致使項(xiàng)目推進(jìn)受阻或失敗。政府應(yīng)當(dāng)針對PPP項(xiàng)目在立法推進(jìn)、統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)設(shè)置、投融資機(jī)制完善等方面的政策供給，為我國PPP模式健康發(fā)展提供制度保障。

關(guān)鍵詞：PPP模式 社會(huì)資本 對策

一、引言

PPP合作模式（Public Private Partnership）的推廣對于加快新型城鎮(zhèn)化、緩解政府債務(wù)壓力、盤活社會(huì)資本、規(guī)范財(cái)政收支管理具有重要意義。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域通過PPP機(jī)制引進(jìn)入社會(huì)資本，一方面可以緩解現(xiàn)階段政府財(cái)政壓力，并為公共工程和公共服務(wù)提供更有效的供給；另一方面為社會(huì)資本提供市場發(fā)展空間。2014年起我國密集出臺(tái)了《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》、《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》等一系列文件大力推廣使用PPP合作，并不斷明確運(yùn)作規(guī)范和方法，然而，PPP項(xiàng)目的實(shí)際簽約情況卻不盡如人意。

二、我國PPP項(xiàng)目的實(shí)踐困境

1.傳統(tǒng)政府本位觀念下政企合作關(guān)系的不對等，導(dǎo)致社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目交易成本過高。PPP運(yùn)行中強(qiáng)調(diào)的平等、互利的契約精神，要求政府真正能夠以“平等”身份與非政府主體建立長期合作共贏關(guān)系，這與中國傳統(tǒng)的政府本位體制存在較大差異。一方面，地方政府在信息掌握的全面性上，具有先天優(yōu)勢，包括PPP項(xiàng)目的信息公開程度、地方債務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性評估、公共服務(wù)的數(shù)據(jù)（如：供水、垃圾處理、軌道運(yùn)營等實(shí)際用量參數(shù)）等一系列數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性，主動(dòng)權(quán)基本都由地方政府掌控。社會(huì)資本為取得有效信息，需要付出比政府更大的交易成本，也很可能因?yàn)樾畔⒄莆杖笔В瑢?dǎo)致決策失誤。另一方面，政府缺乏契約精神和對政府的違約責(zé)任追究機(jī)制不健全，使得社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)大于政府一方。政府失信是以往PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中最難防控的風(fēng)險(xiǎn)，地方政府換屆、政策調(diào)整、合同兌付等風(fēng)險(xiǎn)，是社會(huì)資本不得不反復(fù)考量的問題。一些地方政府為急于緩解地方債務(wù)壓力，招商引資時(shí)積極承諾，完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營后不能按照合同約定進(jìn)行支付，尤其是面臨政府換屆、重大政策調(diào)整時(shí)，政府之間推諉責(zé)任現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，損害了社會(huì)資本的合法權(quán)益。分析失敗的PPP案例，多數(shù)是因?yàn)檎皇匦庞谩⑦`背承諾而致投資方利益受損，導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。如長春匯津北郊污水處理廠因政府違約而訴諸法律，又如青島威立雅污水處理項(xiàng)目，當(dāng)?shù)卣诤灱s后又單方面要求重新談判以降低承諾價(jià)格；長春匯津污水處理廠項(xiàng)目，政府廢止了當(dāng)初制定的管理辦法，導(dǎo)致實(shí)施機(jī)構(gòu)拖欠合作公司污水處理費(fèi)從而使項(xiàng)目失敗。

2.風(fēng)險(xiǎn)分配與收益分配不對等，PPP項(xiàng)目對社會(huì)資本沒有吸引力。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享是PPP的重要特征，而實(shí)踐中由于政府和社會(huì)資本對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)難以達(dá)成一致，導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目談判時(shí)間長、成本高。PPP模式下的項(xiàng)目管理和運(yùn)營主體，由傳統(tǒng)政府變?yōu)楦呤袌鲂实纳鐣?huì)資本，社會(huì)資本成為很多額外風(fēng)險(xiǎn)或成本的承擔(dān)者，本身就承擔(dān)了在工程設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、債務(wù)融資等各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)，這應(yīng)允許其能獲得相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)。同時(shí)，PPP項(xiàng)目投資資金量大、回報(bào)期長的特點(diǎn)，決定了其需要通過融資解決資金來源。從社會(huì)資本追求收益的特性來看，社會(huì)資本的PPP項(xiàng)目融資理論上應(yīng)當(dāng)高于政府項(xiàng)目融資成本，只有PPP項(xiàng)目綜合效益能夠節(jié)約足夠多的成本，以覆蓋采用PPP模式而增加的綜合融資成本，才能稱其為物有所值。政府代表公共利益對PPP項(xiàng)目的成本控制，使得付費(fèi)不能有太多“溢價(jià)”，而假設(shè)政府給的資本金回報(bào)率及債權(quán)融資成本太低，社會(huì)資本將不合算甚至根本無法融到資金。在“融資成本高、項(xiàng)目低收益和政策的高度不確定性”三重約束之下，PPP項(xiàng)目難以吸引社會(huì)資本的投入。

3.前期建設(shè)與后期運(yùn)營的設(shè)計(jì)投入不對等，使得PPP項(xiàng)目未來風(fēng)險(xiǎn)不確定因素增加。按照財(cái)政部相關(guān)文件，我國推廣的PPP模式，也不僅限于項(xiàng)目融資模式，更是“一種長期合作關(guān)系”，強(qiáng)調(diào)的是“全過程管理”，旨在通過風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享，引入市場競爭和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。但部分地方政府把引入社會(huì)資本的PPP模式，視為解決基礎(chǔ)設(shè)施融資和化解地方政府債務(wù)的“靈藥”，并未充分重視其提升公共服務(wù)效率的本質(zhì)。因此經(jīng)常在項(xiàng)目推廣過程中本末倒置，將大量時(shí)間精力耗費(fèi)在投資建設(shè)階段的模式設(shè)計(jì)、利益分成博弈上，而對更長期的項(xiàng)目運(yùn)營期管理機(jī)制、價(jià)格調(diào)整、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，缺乏足夠的論證與假設(shè)。有的地方政府甚至為了吸引資金降低短期融資壓力，做出脫離實(shí)際承受能力的承諾，在項(xiàng)目運(yùn)行后期缺乏有效的盈利模式和政府補(bǔ)貼機(jī)制的情況下，項(xiàng)目資金鏈難以平衡，最終只能以政府失信和項(xiàng)目失敗告終。在項(xiàng)目談判前期，重視投資建設(shè)，忽視運(yùn)營管理、爭議協(xié)調(diào)和合理退出機(jī)制的建立，導(dǎo)致一些PPP項(xiàng)目“先天不良”。如“北京國家體育場（鳥巢）因中信集團(tuán)聯(lián)合體無力正常經(jīng)營，于奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后僅一年就將經(jīng)營權(quán)拱手交給北京市政府?！?4城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營項(xiàng)目投資資金量大、投資利潤較低、投資回報(bào)渠道比較單一、投資回報(bào)周期長，社會(huì)資本的大部分或全部投資回報(bào)資金來源于政府財(cái)政支付，一旦政府出現(xiàn)支付違約，社會(huì)資本便會(huì)陷入困境。

4.模式研究、推廣與項(xiàng)目爭議解決的機(jī)制建設(shè)不對等，使得PPP模式未來存。我國仍處于PPP模式的推廣階段，相關(guān)機(jī)制不健全，特別是缺少一個(gè)全國性的負(fù)責(zé)PPP模式的機(jī)構(gòu)。在PPP模式起步較早的國家都有一個(gè)專門負(fù)責(zé)PPP融資項(xiàng)目的全國性機(jī)構(gòu)，如美國的全國公私營機(jī)構(gòu)合作委員會(huì)就是負(fù)責(zé)美國PPP項(xiàng)目的全國性機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)對全國的PPP政策、方針、文本解釋等等給予全面性、權(quán)威性的控制與管理，同時(shí)對PPP模式的發(fā)展提供有力的支持。3我國現(xiàn)階段推廣成立的“政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組”、“政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心”，從其職責(zé)而言，主要停留在政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)等層面，未涉及分爭的仲裁、協(xié)調(diào)。

三、對策分析

1.加快PPP立法推動(dòng)，是PPP模式健康發(fā)展的基本保證。在長久的PPP合同有效期內(nèi)，有效保障公共部門和私人部門的合法權(quán)益是雙方共同關(guān)注的問題。我國與世界各國的實(shí)踐證明，健全的、與PPP相關(guān)的法律法規(guī)是項(xiàng)目順利啟動(dòng)、成功實(shí)施、平穩(wěn)運(yùn)營的基本保證，也是防止和減少風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。在缺少頂層設(shè)計(jì)的現(xiàn)狀下，即使PPP模式操作的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)再好，沒有政策保障也很難吸引社會(huì)資本的參與。目前我國PPP模式的運(yùn)作缺乏國家法律法規(guī)層面的支持，現(xiàn)行的不論是操作指南還是特許經(jīng)營辦法，都仍停留在部委規(guī)范的較低層面，因此，亟需國家出臺(tái)規(guī)范全面的法律政策，以消除實(shí)施PPP的法律障礙。以法律的形式，對PPP項(xiàng)目運(yùn)作的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營、管理和維護(hù)等各個(gè)階段對政府部門和企業(yè)各自需承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保證基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的質(zhì)量的同時(shí)，又確保合作雙方的合法權(quán)益，推動(dòng)PPP模式有效規(guī)范地執(zhí)行，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

2.設(shè)立全國性的PPP綜合管理平臺(tái)，提升PPP管理和仲裁協(xié)調(diào)效率。在充分整合PPP信息資源基礎(chǔ)上，搭建國家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)、征信、運(yùn)作和監(jiān)管的公開化，從PPP項(xiàng)目的合同制定、融資方式、收益回報(bào)機(jī)制、績效管理、信用管理、擔(dān)保機(jī)制等方面加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，在每一個(gè)步驟、每一個(gè)環(huán)節(jié)都有一定的制度和機(jī)制的規(guī)劃，給予技術(shù)的支持，有效規(guī)避信息不對稱、尋租空間大、政府或企業(yè)違約失范等問題。專業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，也有利于PPP項(xiàng)目評估、運(yùn)作的專業(yè)人才培養(yǎng)和項(xiàng)目統(tǒng)籌管理。

而且合作雙方在長期合同履約過程中可能存在多方面的常規(guī)協(xié)調(diào)事項(xiàng)，并不適合“言必及法”。因此，借鑒外國PPP項(xiàng)目推廣經(jīng)驗(yàn)來看，從較高層面設(shè)立獨(dú)立于政府之外的第三方仲裁協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立平等的協(xié)調(diào)對話機(jī)制，督促雙方后期履約，將能夠一定程度緩釋社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，為確保這一第三方機(jī)構(gòu)的權(quán)威和協(xié)調(diào)效果，需要其級(jí)別高于一般地方政府，因此，最好由省級(jí)、甚至中央政府授權(quán)成立。

3.完善投融資機(jī)制建設(shè)，增加PPP項(xiàng)目資產(chǎn)的流動(dòng)性。在長達(dá)10-30年的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)營過程中，除了特許經(jīng)營或政府付費(fèi)之外，社會(huì)資本需要有更多靈活、可選擇的退出機(jī)制，才能增加社會(huì)資本對新項(xiàng)目的持續(xù)投融資能力，打造良好的PPP項(xiàng)目資本環(huán)境。按照《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號(hào)），明確指出了政府對于PPP項(xiàng)目進(jìn)行投資或進(jìn)行支持的方式：“支持重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目開展股權(quán)和債權(quán)融資。大力發(fā)展債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃、資產(chǎn)支持計(jì)劃等融資工具，延長投資期限，引導(dǎo)社保資金、保險(xiǎn)資金等用于收益穩(wěn)定、回收期長的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。除了傳統(tǒng)的銀行貸款、企業(yè)債、短融、中票、PPN等渠道外，還可以采用資產(chǎn)證券化和項(xiàng)目收益?zhèn)?。”一般情況下除長期貸款外，企業(yè)債、短融、中票、PPN等融資年限在3-10年不等，與動(dòng)輒10年以上的項(xiàng)目成本回收周期存在期限錯(cuò)配。此外，目前可見的融資支持政策，更多地集中在項(xiàng)目建設(shè)前期的籌資環(huán)節(jié)，而對于項(xiàng)目建成后期的資本退出機(jī)制，只提及“資產(chǎn)證券化和項(xiàng)目收益?zhèn)保瑹o法有效滿足社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目后的資產(chǎn)流動(dòng)性問題。因此，PPP項(xiàng)目融資的政策供給，在期限需求和品種選擇上明顯存在不足。建立全國性的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)評估交易平臺(tái)，提升PPP項(xiàng)目資產(chǎn)的流動(dòng)性，為社會(huì)資本提供市場化的資本退出機(jī)制，將彌補(bǔ)現(xiàn)有融資產(chǎn)品短板，有效緩解社會(huì)資本的中長期資金壓力，也有利于政府PPP項(xiàng)目招標(biāo)中的議價(jià)。

四、結(jié)語

成功的PPP是一種政府、企業(yè)、社會(huì)多方共贏的模式，這需要在雙方間建立起公平、有效的利益和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，并確保該機(jī)制的有效運(yùn)作，這是確保PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)“多贏”的前提和基礎(chǔ)。我國處于PPP模式推廣期，從專項(xiàng)立法、機(jī)構(gòu)建設(shè)、機(jī)制設(shè)計(jì)等方面都仍有待不斷完善和提升，最終在政府和社會(huì)資本之間建立的一種長期、平等、互利的合作關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)PPP模式可持續(xù)發(fā)展。

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