石建華

新修訂的《預(yù)算法》（以下簡稱新《預(yù)算法》）作為財政領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，自2015年1月1日實施以來，對財政工作帶來了哪些影響？如何更好地發(fā)揮“經(jīng)濟憲法”對經(jīng)濟社會發(fā)展和財政改革的引領(lǐng)作用，可以說是社會各界，特別是財經(jīng)領(lǐng)域相關(guān)人士需要認(rèn)真思考的問題。

多重影響

新《預(yù)算法》在對財政工作給予規(guī)范和指導(dǎo)的同時，更多地是對財政管理帶來了一系列觀念和理念等方面的影響。

首先，全口徑預(yù)算概念。新《預(yù)算法》第五條明確：預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。新《預(yù)算法》對四本預(yù)算所包含的內(nèi)容和相互之間的關(guān)系也進行了具體明確。新《預(yù)算法》實施后，各級人大在審查政府預(yù)算時，明確提出要包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算。部分地方，特別是縣級因不具備編制國有資本經(jīng)營預(yù)算條件，也要經(jīng)人大批準(zhǔn)才可不編制國有資本經(jīng)營預(yù)算。

另外，新《預(yù)算法》第十四條等條款，對政府性債務(wù)的管理，特別是政府債務(wù)的舉借方式、使用方向和監(jiān)督管理等進行了明確，并且須經(jīng)人大審查批準(zhǔn)。新《預(yù)算法》的實施，使得各級財政部門在編制政府預(yù)算時，除了按要求編制好四本預(yù)算外，更要將政府債務(wù)等納入預(yù)算管理，統(tǒng)一報送同級人大審查批準(zhǔn)，真正使政府的所有收支行為，全面體現(xiàn)在四本預(yù)算之中，樹立全口徑預(yù)算概念。

第二，績效預(yù)算理念。新《預(yù)算法》第十二條明確：各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則?？冃ё鳛樾隆额A(yù)算法》的亮點之一，全文共有6處提到。新《預(yù)算法》實施后，如何開展績效預(yù)算，更好地將績效預(yù)算理念貫穿到整個財政管理工作中，可以說是各級財政部門工作理念的一大轉(zhuǎn)變。

目前，各級財政部門不斷深化績效預(yù)算理念，強化績效管理在財政工作，特別是支出管理方面的應(yīng)用，具體體現(xiàn)在：一是在績效預(yù)算的重要性方面，從預(yù)算編制時參考績效評價結(jié)果改變?yōu)橐罁?jù)績效評價申報和審核情況等編制預(yù)算；二是在績效預(yù)算范圍方面，從項目支出績效評價擴展到部門整體支出績效評價；三是在績效預(yù)算方式上，從部門自身的績效評價轉(zhuǎn)變?yōu)橐胫薪闄C構(gòu)開展第三方績效評價等。

第三，依法管理思維。新《預(yù)算法》第十章“法律責(zé)任”，由原來的3條增加為5條，并且具體列舉了16種違法行為。將法律責(zé)任具體化和具有針對性，實現(xiàn)“管理法”向“控權(quán)法”的轉(zhuǎn)變，強化依法理財是新《預(yù)算法》的宗旨之一。

新《預(yù)算法》實施后，各級財政部門以及財經(jīng)工作者，開始更多地關(guān)注法律法規(guī)，特別是對新《預(yù)算法》明令禁止的行為。同時，新《預(yù)算法》也使得財政、人大、審計等部門的職責(zé)更加明確，如何做好各部門之間的銜接配合，更好地使預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行等符合法律法規(guī)，成為新《預(yù)算法》實施后政府收支管理思維的重點。

第四，推動財政改革。新《預(yù)算法》不僅是將財政管理的實踐經(jīng)驗吸收其中，更多地是為規(guī)范和指導(dǎo)今后的財政工作。新《預(yù)算法》第十二條“各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機制”，第四十一條“各級一般公共預(yù)算按照國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”，第九十七條“各級政府財政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告，報告政府整體財務(wù)狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性”，這些內(nèi)容可以說是目前以及今后財政改革的重點。

為配合新《預(yù)算法》的實施，湖南省先后下發(fā)了《關(guān)于全面深化財稅體制改革的意見》和《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的實施意見》，對全口徑預(yù)算管理、推進預(yù)算公開、建立跨年度預(yù)算平衡機制、規(guī)范財政收入征管、完善轉(zhuǎn)移支付體系、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、加強政府債務(wù)管理等提出了明確要求和具體時間表?？梢哉f，新《預(yù)算法》的實施，為各地推進財政改革指出了方向和提出了要求，成為各級財政部門目前及今后財政工作及財政改革的指南。

配套改革

為了更好地貫徹落實新《預(yù)算法》，除了強化新《預(yù)算法》的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和宣傳外，還需要不斷完善相關(guān)配套政策措施，并重點關(guān)注和深入推進部分事項。

第一，出臺實施條例。新《預(yù)算法》實施一年來，原定要配套出臺的《預(yù)算法實施條例》，卻遲遲不見下文。盡管新《預(yù)算法》對規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算約束，加強對預(yù)算的管理和監(jiān)督，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展等，制定了101條規(guī)定，但這些規(guī)定很多只是規(guī)范性、原則性或指導(dǎo)性的。新《預(yù)算法》能否落實以及執(zhí)行情況如何，還需要有一部相對具體細(xì)化和更具可操作性的《實施條例》。

目前，社會各界，特別是學(xué)術(shù)界對《實施條例》的立法宗旨、部門職責(zé)規(guī)范、預(yù)算公開與監(jiān)督等方面存在一些異議，但防止部門利益法律化可以說是一致的共識。黨的十八大和十八屆三中全會《決定》提出，“讓權(quán)力在陽光下運行”，“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”等具體要求。因此，《實施條例》應(yīng)該在新《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，將其原則、規(guī)范和要求等條款進一步具體細(xì)化，使新《預(yù)算法》的條款不僅具有可操作性，更要體現(xiàn)“規(guī)范與協(xié)調(diào)政府各部門的預(yù)算行為”的目的。

第二，完善相關(guān)措施。為了配合新《預(yù)算法》的實施，國務(wù)院和財政部先后出臺了《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務(wù)院關(guān)于實施中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號）、《財政部關(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問題的通知》（財預(yù)〔2014〕368號）等一系列規(guī)章制度。

在財稅體制和預(yù)算管理方面，從中央到地方出臺的規(guī)章制度不可謂不多，但如何使這些規(guī)章制度落實到位，防止改革“空轉(zhuǎn)”，已經(jīng)引起了專家學(xué)者的關(guān)注。為了使新《預(yù)算法》切實得到貫徹實施，在現(xiàn)有規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，還要完善相關(guān)措施，特別是對有關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行情況方面的監(jiān)督檢查措施，比如各級人大對預(yù)決算的審查監(jiān)督、預(yù)決算公開、績效預(yù)算審查與結(jié)果公開等方面的制度措施等等。只有在結(jié)合各地實際情況的基礎(chǔ)上，制定相關(guān)措施以提高規(guī)章制度的執(zhí)行力和落實率，才能確保各項改革落實到位。

第三，落實收入法定。新《預(yù)算法》第五十五條明確：預(yù)算收入征收部門和單位，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入。不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征的預(yù)算收入，不得截留、占用或者挪用預(yù)算收入。各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達收入指標(biāo)。第四條也明確：政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。

稅收法定原則可以說是新《預(yù)算法》的亮點之一，在新《預(yù)算法》的實施過程中，需要重點推進收入法定工作。目前，部分地方在推進金稅工程時，取消收入過渡戶，確保了稅款及時繳庫，但在收入法定方面還需要不斷推進和強化。一是要完善財政、稅務(wù)（海關(guān)）和人民銀行之間的信息共享系統(tǒng)，在充分掌握經(jīng)濟發(fā)展形勢和稅源狀況的情況下，確保收入應(yīng)收盡收。二是要逐步淡化收入增幅概念和增長考核要求，按照建立跨年度預(yù)算平衡機制的要求，切實提高收入質(zhì)量和收入預(yù)算的準(zhǔn)確性。

最后，加強支出管理。支出管理作為財政管理的重要一極，新《預(yù)算法》對財政支出管理制定了許多很詳細(xì)的條款，包括預(yù)算支出應(yīng)編列的內(nèi)容和細(xì)化要求、人大審查預(yù)算支出的重點，以及預(yù)決算公開對支出方面的具體要求等。新《預(yù)算法》第五十七條更是明確提出：各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價。2012年12月出臺的《中共中央關(guān)于改進工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》，明確要求“厲行勤儉節(jié)約”。

隨著我國財政管理從當(dāng)年收支平衡向跨年度預(yù)算平衡的轉(zhuǎn)變，加強財政支出管理就顯得更加重要。為了嚴(yán)格落實加強財政支出管理和提高財政支出績效的要求，各地采取了一系列政策措施，包括會議費、差旅費、公務(wù)用車和公務(wù)接待費等方面的制度規(guī)定。從各地的實際情況看，只有在細(xì)化和規(guī)范財政支出范圍與標(biāo)準(zhǔn)，同時嚴(yán)格支出管理，強化支出績效的情況下，才能更好地發(fā)揮財政資金效益，促進經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展。