政府支出的另類壓力

黃前柏

財政部部長樓繼偉在2016年最新一期《求事》雜志上發(fā)表署名文章《中國經(jīng)濟最大潛力在于改革》，文中提出“改革醫(yī)療保險制度，建立合理分擔(dān)、可持續(xù)的醫(yī)?；I資機制，研究實行職工醫(yī)保退休人員繳費政策，建立與籌資水平相適應(yīng)的醫(yī)保待遇調(diào)整機制?！?/p>

其實，早在去年12月中旬，樓繼偉已經(jīng)在署名文章《建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度》上提出，研究實行參加職工醫(yī)保的退休人員繳費政策。文章一出，引起社會熱議？其中也不乏質(zhì)疑聲：退休人員也要繳納醫(yī)療保險費用？

“退休人員需不需要繳納醫(yī)療保險費用？”這個話題不是我們這篇文章討論的重點，話題背后存在的社會現(xiàn)象更值得關(guān)注：福利期望值、民意綁架與政府財政支出壓力。

這是一個很有意思的話題，它結(jié)合了當(dāng)前的幾大社會關(guān)切。通過觀察，我們可以看到，一方面，轉(zhuǎn)型時期普遍性的社會不滿情緒和不穩(wěn)定因素增加。雖然政府不斷努力改進(jìn)福利，但是并未獲得民眾更大的滿意度。另一方面，一切以老百姓是否滿意為衡量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了民粹主義思潮的泛起。一些所謂“民生財政”、“維穩(wěn)”等因素，使得政府支出責(zé)任無限大。

福利期望值

根據(jù)相關(guān)調(diào)查，社會民眾對于政府滿意度評分不是很高，這里有很多主客觀的原因。其中，還有一個容易被忽視的社會規(guī)律：社會持續(xù)繁榮背景下，民眾對于改進(jìn)福利的期望值始終存在差距。

導(dǎo)致民眾福利期望值高，有諸多原因。比如，現(xiàn)實中的政府行為：單純致力于提高滿意度，忽視需求側(cè)管理；“穩(wěn)定壓倒一切”背景下的非常規(guī)做法；政府自身行為不當(dāng)推動民眾期望值。

政府自身行為不當(dāng)體現(xiàn)如下：政府責(zé)任不限化；選舉政治的后遺癥；不切實際的承諾（所謂確保“漲工資”、保就業(yè)等）；政府超前消費行為的負(fù)面影響等等。

除此之外，社會高福利可能帶來更深遠(yuǎn)的影響在于，如何跨越中等收入陷阱？著名經(jīng)濟學(xué)家樊綱認(rèn)為，中等收入陷阱本質(zhì)上是福利陷阱。真正的中等收入陷阱一定是工資福利的提高快于生產(chǎn)力的提高，快于還不夠中等的，中等收入一定是生產(chǎn)力要到中等水平，如果收入增長速度快于生產(chǎn)力的提高速度就出問題了。

2006年，世界銀行在《東亞經(jīng)濟發(fā)展報告》首次提出了“中等收入陷阱”（Middle Income Trap）的概念，其意是指：一個國家在經(jīng)歷中等收入以后，往往陷入了經(jīng)濟增長的停滯期，既無法在工資方面與低收入國家競爭，又無法在尖端技術(shù)研制方面與富裕國家競爭。因而很難躋身成為高收入國家。

回顧拉美國家的問題，回顧現(xiàn)在歐洲的處境，都是因為這些國家當(dāng)時是在人均GDP2000美元的時候想要搞人均GDP20000美元國家的福利制度，社保、養(yǎng)老、醫(yī)療，然后入不敷出，財政赤字，金融危機，貨幣貶值，債務(wù)危機，出了一系列的事情，失去十年又十年。

民意綁架

文章開頭提及到的“退休人員需不需要繳納醫(yī)療保險費用？”，之所以引起這么大的爭議，這背后還有一些現(xiàn)象值得注意。目前社會輿論中逐漸形成一種傾向：增進(jìn)福利是不可挑戰(zhàn)的話題，福利水平和財政支出水平動輒向西方看齊，所謂的“民生支出”、“民生財政”之類的概念被濫用，政府忙于曬民生支出比重。概括來講，就是民粹主義對于政府財政的“綁架”。

民粹主義（Populism）是一種政治哲學(xué)或是政治語言。民粹主義認(rèn)為平民被社會中的精英所壓制，而國家這個工具需要從這些自私自利的精英團體復(fù)原健康，用來改善全民的福祉和進(jìn)步。民粹主義者會接觸平民，跟這些平民討論他們在經(jīng)濟和社會上的問題，而且訴諸他們的常識。1980年以后，大部分的學(xué)者都將民粹主義當(dāng)成一種可以推廣許多不同的意識形態(tài)的政治語言來討論。許多民粹主義者曾經(jīng)承諾過要移除“腐敗的”精英階層，并且倡導(dǎo)“人民優(yōu)先”。

民粹主義片面追求人與人之間的絕對平等，反精英情結(jié)十分突出，對不同意見缺乏容忍。民粹主義有時是社會平等化的強大動力，但往往又以理想和激情代替理性。

不只是政府財政政策容易被民意“綁架”，官方在很多問題決策上，的確有被民意綁架的傾向，使得一些應(yīng)該改革遲遲難行。政府決策應(yīng)尊重民意，但又不能被其綁架和裹脅：一方面，民意不是唯一的參考因素，在很多問題上正當(dāng)程序比民意更重要，民主才是一種正當(dāng)程序。

某知名學(xué)者認(rèn)為，更多時候，“政府被民意綁架”是一個偽問題，因為很多受到輿論狙擊的規(guī)定，最終都還是或明或暗地實施了。更關(guān)鍵的問題在于，政府本身在很多改革上缺乏足夠的制度自信和程序自信。改革最大的問題不是“被民粹綁架”，而是被固化的官僚既得利益。

政府支出壓力

不管是福利期望值高，還是民粹主義，帶來的都是政府支出壓力倍增。

現(xiàn)實工作中，財政支出責(zé)任無限化體現(xiàn)在“?！?、“包”、“冒”、“高”等幾個方面。比如，保增長、保民生、財政“無所不?！钡耐械棕?zé)任；在宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)政策等，財政政策的“包打天下”；財政“越位”，干了許多不該干的事情，讓市場配置資源產(chǎn)生扭曲；財政保障標(biāo)準(zhǔn)過高，超出了財政在公共服務(wù)提供方面，保障“基本”的作用。

在跨越中等收入陷阱的過程中，財稅如何發(fā)揮重要作用？著名經(jīng)濟學(xué)家巴曙松認(rèn)為，面對當(dāng)前的經(jīng)濟狀況，財稅政策需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)奈⒄{(diào)。應(yīng)該看到，中等收入陷阱是一個復(fù)雜的系統(tǒng)問題。在制定政策的時候，需要全盤考慮，多管齊下。基于財稅政策視角，提出以下建議。

一是縮減財富差距。運用財稅政策來調(diào)節(jié)收入差距，解決收入分配不均問題。具體來說，有如下幾種渠道來實現(xiàn)目標(biāo)。（1）完善個人所得稅制度和征繳管理。當(dāng)前我國的個人所得稅采取分類征收，同時根據(jù)不同的收入，實施不同累進(jìn)稅率的形式。（2）調(diào)整個人所得稅的優(yōu)惠結(jié)構(gòu)。（3）優(yōu)化征稅對象。真正讓富人交稅，才是調(diào)整貧富差距的有效之舉。應(yīng)該適當(dāng)提高對財產(chǎn)性收入征稅、減少對工資性收入征稅。（4）降低整體稅負(fù)水平。要想根本上改變我國貧富差距大的問題，需要降低政府宏觀稅負(fù)水平。

二是提升公共福利品。制約著我國經(jīng)濟發(fā)展的重要因素之一是社會公共福利的質(zhì)量有待提高。我國國民的整體收入雖然有較快的增長，但是國內(nèi)消費能力卻始終不高。這主要是有兩方面造成的，一方面是貧富差距較大，另一方面是社會公共福利水平不高，造成廣大居民需要準(zhǔn)備充分的資金以應(yīng)對教育，醫(yī)療，養(yǎng)老等方面的問題。

三是加快技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)升級。當(dāng)前我國的稅收制度針對企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級不能發(fā)揮很好的作用，主要是由于在稅收優(yōu)惠政策設(shè)置上存在著一些問題。一方面要完善稅收優(yōu)惠結(jié)構(gòu)。另一方面要調(diào)整稅收優(yōu)惠對象。

要從根本上環(huán)節(jié)政府支出壓力，關(guān)鍵是要從財政政策和管理上下功夫。財政部財政科學(xué)研究所研究員傅志華認(rèn)為。第一，在推動基本公共服務(wù)均等化過程中，避免標(biāo)準(zhǔn)過高，范圍過廣，國情決定總體上屬于“溫飽型”基本公共服務(wù)。

第二，財政資金項目支出嚴(yán)格管理。內(nèi)容上，要控制對豪華辦公樓，鋪張浪費等形象工程的支出。標(biāo)準(zhǔn)上，嚴(yán)格控制三公經(jīng)費支出。

第三，處理好財政責(zé)任和社會治理。

第四，根本上是要通過全面深化改革，致力于國家治理現(xiàn)代化。充分認(rèn)識財政在國家治理現(xiàn)代化中的定位與作用。處理好基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與財政可持續(xù)能力的關(guān)系，將“支出責(zé)任無限化”關(guān)進(jìn)“理性財政”的籠子里。