曹湖云

摘 要：2013年底，習(xí)近平總書記在湖南湘西調(diào)研扶貧攻堅(jiān)時(shí)提出了精準(zhǔn)扶貧的重要指示。自此，精準(zhǔn)扶貧得到了政府和相關(guān)部門的重視。該思想的提出表明了我國的扶貧方式正在發(fā)生根本性的改變，將由原來的“粗放漫灌”的扶貧方式轉(zhuǎn)變?yōu)楦茖W(xué)的“精準(zhǔn)滴灌型”的扶貧方式。精準(zhǔn)扶貧作為我國在新時(shí)期農(nóng)村扶貧的重要戰(zhàn)略性思想之一，已成為完善我國農(nóng)村貧困治理體系的重要手段，它的有效展開與實(shí)施具有重大意義。但是，由于我國地廣人稀，貧困戶的分布多且不均，存在著不少“老少邊窮”地區(qū)，我國農(nóng)村扶貧工作的順利推進(jìn)尚存在著諸多障礙。為了進(jìn)一步理解精準(zhǔn)扶貧這一思想并推動(dòng)其實(shí)施，實(shí)現(xiàn)2020年貧困縣全部“摘帽”和全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，本文將對目前我國農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作中存在的問題展開分析，探討相應(yīng)的解決對策，以期建立更完善更科學(xué)的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制和農(nóng)村貧困治理體系。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；貧困治理；問題；措施

一、我國農(nóng)村貧困現(xiàn)狀與貧困治理體系的發(fā)展

自改革開放以來，我國農(nóng)村貧困問題得到了極大改善，貧困人口的數(shù)量也呈現(xiàn)出大幅度下降趨勢。政府牢牢掌握著扶貧工作的進(jìn)程與調(diào)整，力爭推進(jìn)我國農(nóng)村貧困治理體系的進(jìn)一步完善。改革開放初期，為了解決農(nóng)民的貧困問題，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制深入我國農(nóng)村，為廣大農(nóng)民提供了生產(chǎn)自主權(quán)，鼓舞了農(nóng)村居民的勞動(dòng)積極性，快速推動(dòng)了當(dāng)時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革與創(chuàng)新，使得糧食的產(chǎn)量逐年攀升，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出一片良好的發(fā)展態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國的貧困人口由1978年的2.5億迅速下降為1985年的1.25億人，貧困數(shù)量占據(jù)農(nóng)村總?cè)藬?shù)的比例也有了大幅下降，從30.7%降為14.8%。

1986年，為了進(jìn)一步解決我國農(nóng)村貧困問題，我國農(nóng)村貧困治理體系在制度上進(jìn)行了創(chuàng)新，將原先的救濟(jì)式扶貧策略轉(zhuǎn)化為開發(fā)式扶貧，并采取了一系列相關(guān)的措施，如建立專門的扶貧機(jī)構(gòu)、規(guī)定扶貧資金數(shù)額、采取相關(guān)優(yōu)惠政策、設(shè)立貧困縣并給予一定的救濟(jì)補(bǔ)助等。這一系列的創(chuàng)新改革快速推動(dòng)了扶貧工作的順利展開，有效緩解了貧困縣居民的生活水平，使得貧困人口的數(shù)量再次有所下降。到2000年，貧困人口數(shù)量降為3000萬，與1985年相比，貧困發(fā)生率也進(jìn)一步減少，大約在3%左右。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，扶貧工作也日趨成熟，21世紀(jì)，我國采取了進(jìn)一步的扶貧措施，以村為主體，從產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)力兩方面著手，進(jìn)行重點(diǎn)救濟(jì)。同時(shí)將連片的14個(gè)特困地區(qū)納入扶貧的重點(diǎn)對象，構(gòu)造專項(xiàng)扶貧、社會扶貧與行業(yè)扶貧“三位一體”的具有針對性的農(nóng)村扶貧治理體系，全面推進(jìn)貧困縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在2010年國家規(guī)定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)下，全國農(nóng)村貧困人口相比2000年底的9000多萬降為2600多萬，貧困發(fā)生率也相對下降。

但是，由于我國貧困居民人數(shù)多且統(tǒng)計(jì)不精確、相關(guān)政府的指示性及針對性不強(qiáng)，扶貧工作依然任重而道遠(yuǎn)。就我國農(nóng)村貧困問題而言，仍是影響我國綜合國力的重要因素。自二十世紀(jì)八十年代貧困問題被提出后，相關(guān)的解決措施得到了有力的推進(jìn)，扶貧工作也取得了令人矚目的成就。絕對貧困人口的數(shù)量極速減少，從之前的2.5億下降至2000多萬，在發(fā)展中國家里中國躋身為貧困發(fā)生率極低國家之列，但對于貧困線的劃分，我國仍然保持一個(gè)較低水準(zhǔn)，我國貧困人口的數(shù)量依舊占據(jù)總?cè)丝谙喈?dāng)一部分。

我國貧困人口的經(jīng)濟(jì)收入極低，在物質(zhì)生活上得不到有力的保障，關(guān)于貧困問題的研究與探討歷年來都是社會關(guān)注的重點(diǎn)。針對我國農(nóng)村貧困人數(shù)，國家統(tǒng)計(jì)局也曾發(fā)布過相關(guān)的報(bào)告，以1978至2000年為統(tǒng)計(jì)對象，對農(nóng)村貧困情況做出分析與對比，指出2000年農(nóng)村貧困人口數(shù)量接近3200萬，其中貧困發(fā)生率接近3.5%。馮文策等相關(guān)人士也對貧困問題展開調(diào)查研究，指出2004年我國貧困人口的數(shù)量高達(dá)2600萬人。

二、 我國精準(zhǔn)扶貧工作中存在的突出問題

（一）政府主導(dǎo)性強(qiáng)，偏離預(yù)期效果

就我國當(dāng)前的扶貧工作而言，政府主導(dǎo)性過強(qiáng)，扶貧工作達(dá)不到理想的效果。扶貧工作從制定、規(guī)劃、調(diào)整直至設(shè)計(jì)都是中央政府負(fù)責(zé)組織，然后具體規(guī)劃到下面政府部門進(jìn)行展開落實(shí)。在工作實(shí)施的過程中，話語權(quán)被政府獨(dú)占，貧困人民參與度低，很難發(fā)表自己的看法與建議，難免會存在一些組織機(jī)構(gòu)不嚴(yán)格履行中央政府指示的現(xiàn)象，做出偏離實(shí)際的指導(dǎo)工作，這就無法從本質(zhì)上解決貧困居民生活難的問題。此外，在政府主導(dǎo)下的扶貧工作中，貧困人民存在受到輕視、排斥的情況，對扶貧工作安排他們往往只能被動(dòng)接受，這就影響了配合、參與扶貧工作的積極性，使得扶貧工作嚴(yán)重偏離預(yù)期效果。

（二）整合力度較低，扶貧策略缺乏靈活性

首先，扶貧策略從開發(fā)直至實(shí)施需要經(jīng)歷層層復(fù)雜程序，在審批上更得自上而下進(jìn)行，針對規(guī)定的項(xiàng)目采取分割的方式去展開，對于資源的整合缺乏強(qiáng)有力的機(jī)制保障，極大阻礙了扶貧項(xiàng)目的順利推進(jìn)且對其效益的影響也是無法忽略的。其次，扶貧策略缺乏靈活性，在推進(jìn)扶貧工作中，有效的政策指導(dǎo)與支持起著決定性的作用，但目前扶貧政策存在諸多問題，如針對性不強(qiáng)、落實(shí)力度輕等，在資金的使用上缺乏有效合理性，相關(guān)的配套設(shè)備設(shè)施不齊全，甚至跟不上扶貧工作進(jìn)度的需要。最后，貧困縣的退出缺乏明確的規(guī)定與指示，在政府政策與資金的支持幫助下，貧困縣在投資與貸款方面擁有更大的優(yōu)惠，主動(dòng)退出的內(nèi)外動(dòng)力實(shí)在不強(qiáng)，退出考核機(jī)制也有待進(jìn)一步探討制定。

（三）扶貧資金投入不足，發(fā)展能力有待加強(qiáng)

1、在資金的投入上很難充分迎合貧困人口的實(shí)際需要。我國目前存在的貧困村大多數(shù)在資源、設(shè)施設(shè)備等方面大同小異，且多分部在偏遠(yuǎn)山區(qū)一帶，該區(qū)域交通不便，地區(qū)復(fù)雜且寬廣，在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施上難度極大、成本過高。絕大部分貧困居民有著強(qiáng)烈的改善物質(zhì)生活的欲望，政府實(shí)際投入的扶貧資金很難滿足其需求，缺口數(shù)量實(shí)在過高。此外，不充裕的資金投入嚴(yán)重影響了設(shè)施設(shè)備等的規(guī)范建設(shè)，對扶貧工作的有效實(shí)施帶來弊端，影響其效益的充分發(fā)揮。

2、各部門資金分散，整合力度小。大多數(shù)的機(jī)構(gòu)部門各自為政、自行其是，在資金的使用上缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一性，難以將扶貧資金的作用發(fā)揮到最大化。各行其是的資金安排只能在小范圍內(nèi)使用，作用不大，根本解決不了任何問題。

3、群眾缺乏充分的發(fā)展能力。我國現(xiàn)有的貧困村大多數(shù)都是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，多數(shù)土地沒有得到合理種植，開始或已經(jīng)荒蕪，民間企業(yè)及大戶人家等數(shù)量有限，其帶頭與影響作用也有限，居民的經(jīng)濟(jì)收入增長不理想?，F(xiàn)在的農(nóng)村外出務(wù)工人員居多，留守村莊的大多是老人與兒童，貧困人口受到的教育有限，初中及以上教育的人實(shí)在是寥寥無幾。保守的思想、陳舊的觀念、薄弱的科技意識、極低的生產(chǎn)能力等，這些都嚴(yán)重制約了其創(chuàng)造財(cái)富、改善生活的能力，自我發(fā)展和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的能力自然是不值一提的。

4、難以打破諸多影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展因素的束縛。在農(nóng)村，信息、市場、技術(shù)條件落后，很難發(fā)揮作用，專業(yè)性的技術(shù)人員缺乏，推廣及普及農(nóng)業(yè)知識、技術(shù)、設(shè)備等工作不到位，缺乏及時(shí)的市場信息，再加上極高的運(yùn)輸成本，致使農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展緩慢，精準(zhǔn)扶貧工作難度極大，涉及到戶型產(chǎn)業(yè)的幫扶工作項(xiàng)目更是零亂，針對養(yǎng)殖業(yè)項(xiàng)目的扶貧，難以將部分短期效應(yīng)的該類產(chǎn)業(yè)發(fā)展成支柱型產(chǎn)業(yè)。群眾思想、能力較低，一體化產(chǎn)業(yè)的幫扶及發(fā)展得不到優(yōu)秀務(wù)農(nóng)人員的經(jīng)營管理，收入來源主要以外出務(wù)工掙錢為主，缺乏持續(xù)穩(wěn)定增長的決定條件。

（四）缺乏有效扶貧機(jī)制，返貧現(xiàn)象明顯

扶貧工作在農(nóng)村尚未與其它工作有效連接，在資源整合分配、項(xiàng)目銜接等方面協(xié)調(diào)性不足，再加上還沒有構(gòu)建起完善的社會幫扶體系，扶貧工作的展開難免遇到了諸多不順。一方面，各部門各行其是的作風(fēng)嚴(yán)重影響了彼此間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使得扶貧工作的效益大大折扣。另一方面，存在著不少的的部門機(jī)構(gòu)對扶貧工作重要性認(rèn)識不足，使得其實(shí)施、組織力度不強(qiáng)，產(chǎn)生的效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離預(yù)期值。由于病因所致，歷年來返貧現(xiàn)象比較明顯，彼此交錯(cuò)往返的脫貧與返貧人口難以控制、平衡，近百分之四十以上的貧困人口是重大疾病、年老體力不支、殘疾所致。此外，有不少家庭因?yàn)樽优蠈W(xué)支付教育費(fèi)用，而這樣費(fèi)用對他們來說是一筆巨大的開支，使得生活變得貧困，且貧困居民很難擺脫貧困。突發(fā)的自然災(zāi)害及市場經(jīng)濟(jì)的不景氣都會使得群眾面臨貧困局面。

三、完善精準(zhǔn)扶貧工作的措施

（一）賦予群眾更多的權(quán)利

1、增加經(jīng)濟(jì)權(quán)利

首先，政府資金的支持要到位，充分完善激勵(lì)機(jī)制，使得資金的利用趨于合理化、有效化，修改調(diào)整項(xiàng)目與資金政策制度，建立起有效的評估機(jī)制，嚴(yán)格杜絕重資金輕項(xiàng)目的不良做法，從本質(zhì)上解決問題。其次，適當(dāng)調(diào)整貸款制度，給小額貸款提供更多的機(jī)會，針對貧困人口，定期給予一定的資金補(bǔ)貼、適當(dāng)減少其貸款利率，完善其風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。

2、增加制度權(quán)利

進(jìn)一步完善中國的社會保障制度，一方面，從農(nóng)村五保及看病補(bǔ)貼方面入手，政府可以適當(dāng)增加補(bǔ)償金額，對于最低生活補(bǔ)助費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)給予針對性的政策制度的保護(hù)，規(guī)定明確的費(fèi)用，從制度角度促進(jìn)扶貧工作。另一方面，改變目前政府主導(dǎo)的扶貧體系，倡導(dǎo)更多的社會群眾、民間組織等相關(guān)人員加入扶貧工作隊(duì)伍中。針對區(qū)域的不同、建立針對性的扶貧機(jī)制，加大各部門的合作力度，建立與完善扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，扶貧人口管理制度、貧困人口退出制度等。

3、增加社會權(quán)利

第一，積極帶動(dòng)社會群眾的參與度、細(xì)心聆聽貧困居民的心聲、了解他們真正的需要，并定期拜訪探問。對自愿參加扶貧項(xiàng)目的群眾根據(jù)其能力高低展開分類，將扶貧工作的開發(fā)充分切合實(shí)際，確保扶貧工作的展開能夠有所針對，使其效益得以充分發(fā)揮。第二，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建，為扶貧工作的實(shí)施提供物質(zhì)條件，不斷完善基層組織，進(jìn)一步加強(qiáng)居民與政府、居民與企業(yè)、居民與居民間的溝通交流，為分享創(chuàng)造財(cái)富、提高生產(chǎn)能力等提供支持性的平臺，提高大家脫貧的熱情與信心。

4、增加教育權(quán)利

思想理念與技術(shù)能力是導(dǎo)致居民貧困的兩個(gè)重要影響因素。其一，政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村居民的思想教育，給予農(nóng)業(yè)知識、技術(shù)的扶持與教育，充分挖掘每個(gè)居民的能力，盡可能的提升農(nóng)村人口的整體素質(zhì)。其二，加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校的建設(shè)，投入優(yōu)秀齊全的教育資源，改善農(nóng)村教育工作者的工資及待遇，對貧困子女給予教育補(bǔ)助，維護(hù)其受教育的合法權(quán)益，使農(nóng)村教育全面化、深入化。

（二）分類指導(dǎo)，落到實(shí)處

合理使用扶貧資金，將其投入到基礎(chǔ)設(shè)施薄弱但發(fā)展?jié)摿^大的地區(qū)，將連片集中扶貧落到實(shí)處。根據(jù)區(qū)域各項(xiàng)條件的不同，制定不同的扶貧方法，敢于開拓創(chuàng)新，對貧困戶產(chǎn)業(yè)的扶持力度加大加強(qiáng)，為貧困人口與龍頭產(chǎn)業(yè)、大型私營企業(yè)等之間的合作牽線搭橋，提供一定的支持與幫助，促進(jìn)居民的經(jīng)濟(jì)收入增長。與此同時(shí)，要準(zhǔn)確掌握我國現(xiàn)有貧困人口的數(shù)量、分布、特點(diǎn)，進(jìn)行分類指導(dǎo)，將“精確”落到實(shí)處。對于具備一定的能力且有志脫貧的居民要優(yōu)先扶持幫助，讓其先富而后帶動(dòng)村民富，原則發(fā)展?jié)摿Ω?、見效快、能帶來持續(xù)穩(wěn)定增長經(jīng)濟(jì)利益的項(xiàng)目給予幫扶。就疾病、殘疾、勞動(dòng)力低等弱勢群體的群眾將他們列為社會保障對像，政府給予合適的補(bǔ)助，確保其基本生活無礙。

此外，對于貧困戶的培訓(xùn)也尤為必要，政府應(yīng)加大培訓(xùn)力度，在技術(shù)、能力、知識等方面給予點(diǎn)到點(diǎn)的指導(dǎo)，結(jié)合實(shí)際情況分析，避免培訓(xùn)內(nèi)容大而虛。

（三）完善扶貧機(jī)制，確保扶貧工作充分落實(shí)

1、機(jī)制的進(jìn)一步完善。充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的作用，做好本職工作，將多方面資源進(jìn)行有效整合，促進(jìn)貧困村的整體發(fā)展，充分激勵(lì)社會群眾，帶動(dòng)其參與扶貧工作的積極性。給予貧困村更多的資金幫助和政策支持。將扶貧項(xiàng)目的管理和相關(guān)制度的實(shí)施相結(jié)合，進(jìn)一步為扶貧開發(fā)工作做好準(zhǔn)備。使得我國扶貧組織機(jī)構(gòu)更加健全，扶貧力量更加集中有力，各部門機(jī)構(gòu)扶貧工作協(xié)調(diào)能力更加一致性。

2、增加爭取的力度，貧困區(qū)在清楚自身情況下向上級爭取更多扶貧資金、政策的支持。對具有獨(dú)特優(yōu)勢的區(qū)域更要明確政府資金、技術(shù)、政策的投入重點(diǎn)，扶貧力度的強(qiáng)弱能直接影響貧困區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程，有利靈活的優(yōu)惠機(jī)制十分重要。

3、加強(qiáng)結(jié)對幫扶工作。建立起駐村扶貧工作機(jī)制，挑選合適的扶貧工作人員，讓其深入到貧困群眾的生活中，為貧困居民提供指導(dǎo)，并且制定有效的詳細(xì)幫扶計(jì)劃，充分實(shí)施，扶貧組織機(jī)構(gòu)要對幫扶的對象認(rèn)真負(fù)責(zé)，彼此間充分協(xié)調(diào)配合，讓優(yōu)秀的扶貧政策能夠發(fā)揮最大的作用。

四、結(jié)束語

貧困的產(chǎn)生是一個(gè)漫長的過程，要想將其根治，必須和發(fā)展相結(jié)合。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口數(shù)量眾多，三農(nóng)問題與民生問題是國家極其關(guān)注的。近年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，政府對農(nóng)村相關(guān)優(yōu)惠幫扶政策制度的頒布實(shí)行，確實(shí)讓不少農(nóng)民的生活水平有所提升。但是，我國地區(qū)遼闊，農(nóng)村貧困人口數(shù)量居多，每年都會有貧困者饑寒交迫甚至死亡。在當(dāng)前扶貧工作中，必須貫徹落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的思想，政府、社會、群眾共同努力與配合，將“輸血”變?yōu)椤霸煅?，才能使貧困人口如期脫貧，并且有效防止返貧，從而?shí)現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)。

（作者單位：南華大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

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