宋亨國(guó)，周愛(ài)光（華南師范大學(xué) 體育科學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510006）

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非政府體育組織的含義、自治形態(tài)及我國(guó)社會(huì)體育組織的轉(zhuǎn)型

宋亨國(guó)，周愛(ài)光3
（華南師范大學(xué) 體育科學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510006）

摘 要：以非政府組織自治權(quán)為立論基礎(chǔ)，分析非政府體育組織的含義及自治的基本形態(tài)，并在此基礎(chǔ)上探討我國(guó)社會(huì)體育組織的轉(zhuǎn)型問(wèn)題。研究認(rèn)為“自治權(quán)”是非政府體育組織自治的核心內(nèi)容，作為社團(tuán)法人，其價(jià)值目標(biāo)在于穩(wěn)定體育秩序，逐步推動(dòng)社會(huì)體育公共利益的最大化；非政府體育組織的自治程度決定著體育領(lǐng)域“治理”的范圍和層次，它能夠?qū)⒉煌瑏?lái)源的社會(huì)資本納入到治理體系中，通過(guò)體育法律關(guān)系的有序推動(dòng)，發(fā)揮出切實(shí)的支配力和影響力；從“依法治理”視角看，我國(guó)一些半官方體育組織正在經(jīng)歷重大變革，而民間體育組織則獲得新的發(fā)展契機(jī)。

關(guān) 鍵 詞：體育法；非政府體育組織；自治形態(tài)；中國(guó)

20世紀(jì)60年代以來(lái)，非政府體育組織的社會(huì)、法治和政治功能得到全面拓展，“自治性”日益突顯。自治權(quán)是非政府體育組織自治的核心，作為一類(lèi)社會(huì)權(quán)力，其體現(xiàn)出的是在復(fù)雜關(guān)系中，非政府體育組織對(duì)社會(huì)資源的支配力和影響力。在發(fā)達(dá)國(guó)家的民主與法治進(jìn)程中，通過(guò)“權(quán)力配給”制度已經(jīng)構(gòu)建起以非政府體育組織為主體的體育管理體系。我國(guó)的社會(huì)體育組織自20世紀(jì)90年代介入到體育管理中，經(jīng)過(guò)20多年發(fā)展，雖然已經(jīng)初具規(guī)模，在各體育領(lǐng)域中發(fā)揮出一定的作用，但整體看仍然存在和行政部門(mén)關(guān)系模糊、管理效率不高、自治權(quán)力缺失等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本研究以非政府組織自治權(quán)為立論基礎(chǔ)，對(duì)非政府體育組織含義、自治基本形態(tài)以及我國(guó)社會(huì)體育組織的轉(zhuǎn)型進(jìn)行探討。

1 非政府體育組織的含義

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)非政府組織的含義進(jìn)行深入的研究。美國(guó)學(xué)者萊斯特·薩拉蒙［1］從7個(gè)方面定義非政府組織，被學(xué)界廣泛認(rèn)同，即具有組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、自愿性，以及兩條屬性限制:非宗教性（活動(dòng)不是為吸收新教徒）和非政治性（不卷入推選公職候選人）。日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家川口清史［2］從發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā)，提出非政府組織是指不以獲取利潤(rùn)為目的的民間組織，慈善性和利他性是重要指標(biāo)。該定義突出亞洲國(guó)家非政府組織在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)上救助弱勢(shì)群體的重要性。Stephen［3］從非政府組織在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中的特殊地位，將其界定為是與國(guó)家處于相對(duì)一極的特殊“市民社會(huì)”組織。沃夫從組織特征的角度提出非政府組織是指有服務(wù)大眾的宗旨，不以營(yíng)利為目的，組織所得不為任何人牟取私利，組織自身具有合法免稅資格和提供捐助人減免稅的合法地位的組織［4］。

國(guó)內(nèi)學(xué)者也從不同角度對(duì)我國(guó)的非政府組織進(jìn)行界定，其中比較有代表性的有以下4類(lèi)觀(guān)點(diǎn)。第1類(lèi)是從“第三部門(mén)”的屬性進(jìn)行界定。如陳曉春［5］提出非政府組織是指不以獲取利潤(rùn)為目的，為社會(huì)公益或共益服務(wù)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，是介于政府組織、營(yíng)利機(jī)構(gòu)之間的組織。第2類(lèi)是從發(fā)揮的社會(huì)功能進(jìn)行界定。如非政府體育組織是指不以盈利為目的，主要開(kāi)展各種志愿性和公益性活動(dòng)的非政府社會(huì)組織，它有3個(gè)屬性：非營(yíng)利性、志愿性和非政府性［6］。第3類(lèi)是從組織形式的角度進(jìn)行界定。如非政府組織是指不以營(yíng)利為目的且具有正式的組織形式，屬于非政府體系的社會(huì)組織，它們具有自治性、志愿性、公益性或互益性，但不一定完全滿(mǎn)足前幾項(xiàng)要求，還需對(duì)這些組織進(jìn)行客觀(guān)動(dòng)態(tài)的觀(guān)察［7］。第4類(lèi)是從法律視角進(jìn)行界定。如非政府組織是指社會(huì)中介組織，處于政府與公民或企業(yè)之間，起溝通、聯(lián)結(jié)作用，承擔(dān)特定的服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理職能的具有相對(duì)獨(dú)立法律地位的社會(huì)組織［8］。

眾多學(xué)者在分析非政府組織含義時(shí)的視角及切入點(diǎn)雖不相同，但具有幾點(diǎn)共識(shí)：一是非政府組織具有法定的獨(dú)立身份和地位，其在公共事務(wù)的管理中發(fā)揮著重要的作用；二是非政府組織具有多元屬性，其中非營(yíng)利性不僅是基本屬性，也是核心目的，是其公益性和服務(wù)性社會(huì)價(jià)值的具體體現(xiàn)；三是非政府組織與政府、企業(yè)、社會(huì)公眾之間存在互動(dòng)關(guān)系，良性的運(yùn)作機(jī)制能夠充分發(fā)揮多方協(xié)作、相互補(bǔ)充的功能。這對(duì)進(jìn)一步探討非政府體育組織含義提供有益的參考。但是應(yīng)該看到，我國(guó)的非政府體育組織處于發(fā)展的初級(jí)階段，存在諸多歷史遺留問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)矛盾，因此“自治權(quán)”是當(dāng)前亟待解決的首要問(wèn)題。體制內(nèi)的改革涉及現(xiàn)有多方主體利益往往不能徹底進(jìn)行，只有通過(guò)體制外的有序推動(dòng)，才可能實(shí)現(xiàn)“權(quán)力資源”的合理配置。自上而下，由外及內(nèi)的改革舉措能夠撼動(dòng)部分群體的既得利益，從而在體制上確立非政府體育組織的權(quán)力主體地位，這是根本所在。

鑒于以上分析，本研究將非政府體育組織界定為：不以營(yíng)利為目的，具有明確社會(huì)自治權(quán)力指向，享有體育權(quán)利和履行體育義務(wù)，能夠負(fù)擔(dān)體育責(zé)任的社團(tuán)法人。該定義突出我國(guó)非政府體育組織只能依法實(shí)現(xiàn)發(fā)展：一是非政府體育組織具有獨(dú)立的法律資格。一方面，在法律上具有相對(duì)獨(dú)立的地位，能夠依法自由決定管理行為；另一方面，享有自身的利益訴求，并能夠通過(guò)合法途徑予以滿(mǎn)足，如法人權(quán)益和財(cái)產(chǎn)利益，自我組織、自我管理和自我發(fā)展的權(quán)利等。二是權(quán)力（權(quán)利）能力、法律行為能力、責(zé)任能力是非政府體育組織自主進(jìn)行各類(lèi)活動(dòng)的先決條件。自治權(quán)指向不僅是一種社會(huì)、法律認(rèn)可的資格，而且也是現(xiàn)實(shí)中非政府體育組織能夠具有的權(quán)力內(nèi)容和范圍。同時(shí)，我國(guó)法制建設(shè)相對(duì)薄弱的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，可以積極考察因社會(huì)、行業(yè)公益和公意，自下而上形成的“賦予權(quán)”。權(quán)利、義務(wù)是法律關(guān)系的核心內(nèi)容，非政府體育組織的管理必須要以明確的體育權(quán)利、體育義務(wù)為準(zhǔn)繩和依據(jù)，否則，法律關(guān)系無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)。自治權(quán)是非政府體育組織自治的核心，離開(kāi)這一要素，其權(quán)利義務(wù)也就無(wú)法得到真正體現(xiàn)。以法律關(guān)系為延伸而出現(xiàn)的責(zé)任負(fù)擔(dān)，是監(jiān)管非政府體育組織自治行為的重要手段，同時(shí)也是考察其資質(zhì)的主要依據(jù)。任何不具有責(zé)任能力的社會(huì)組織，無(wú)法獲得進(jìn)一步的發(fā)展空間。三是通過(guò)有效的制度實(shí)現(xiàn)與體育行政部門(mén)的有機(jī)聯(lián)結(jié)。社團(tuán)法人既體現(xiàn)出非政府體育組織的合法性和相對(duì)獨(dú)立性，同時(shí)也反映出和政府之間具有極強(qiáng)關(guān)系，二者逐漸剝離，依據(jù)法律進(jìn)行分工、管理，是非政府體育組織自治的基本目標(biāo)之一。

2 非政府體育組織自治的基本形態(tài)

非政府組織自治與權(quán)力制衡思想以及社會(huì)結(jié)構(gòu)功能學(xué)說(shuō)緊密聯(lián)系。孟德斯鳩［9］在《論法的精神》一書(shū)中提出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”基于這一邏輯前提，他主張用法律和民主制度的途徑約束權(quán)力，即通過(guò)“權(quán)力制衡”限制權(quán)力的消極作用，發(fā)揮其最大積極效用。非政府體育組織逐漸成為政府和體育市場(chǎng)之外的重要力量，發(fā)展也遵循著體育社會(huì)權(quán)力制衡以及社會(huì)結(jié)構(gòu)功能分化的基本邏輯，即逐漸建構(gòu)起動(dòng)態(tài)的“自治權(quán)體系”。社會(huì)結(jié)構(gòu)功能主義代表人物尼克拉斯·盧曼認(rèn)為：“社會(huì)進(jìn)化是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的重要表象，所謂社會(huì)進(jìn)化就是互動(dòng)系統(tǒng)、組織系統(tǒng)和全社會(huì)系統(tǒng)相互變得日益分化的過(guò)程。它包含著3種類(lèi)型的內(nèi)部分化，一是形形色色的互動(dòng)系統(tǒng)成倍地增加并且變得樣樣不同；二是組織系統(tǒng)在數(shù)量方面的增加；三是在不同活動(dòng)方面逐漸專(zhuān)門(mén)化?！保?0］在他看來(lái)，社會(huì)進(jìn)化過(guò)程中，借助于良好的系統(tǒng)環(huán)境和平等的社會(huì)交往，遵循有限可能性原則，可以將不同的社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行針對(duì)性分割、分層和功能分化，其中功能分化是最新產(chǎn)物。非政府體育組織的興起既是體育社會(huì)活動(dòng)專(zhuān)門(mén)化發(fā)展，也是體育文化獨(dú)特社會(huì)功能和價(jià)值作用的結(jié)果，它對(duì)優(yōu)化體育秩序、降低管理成本、實(shí)現(xiàn)體育公共利益的最大化具有突出的作用?！白灾螜?quán)”是非政府體育組織自治的決定性因素，也是考量其自治程度的核心依據(jù)。具體而言：

1）非政府體育組織自治以體育文化為載體，本質(zhì)是社會(huì)主導(dǎo)價(jià)值觀(guān)和群體意志的綜合，具有自主性、合法性以及社會(huì)正當(dāng)性基礎(chǔ)。

一方面，體育文化的精神特質(zhì)是公平，也是體育法理念的核心價(jià)值?，F(xiàn)代體育利用全球化網(wǎng)絡(luò)形成具有高顯示度的向心力和文化滲透力，它不僅深刻影響和塑造著社會(huì)的生活方式和主導(dǎo)價(jià)值觀(guān)，而且能夠轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大的生產(chǎn)力。這種文化話(huà)語(yǔ)權(quán)和表達(dá)權(quán)的確立可以直接賦予非政府體育組織的文化權(quán)力主體地位。另一方面，非政府體育組織承載著社會(huì)成員公意的權(quán)力意志和主張，具有獨(dú)立性和系統(tǒng)性，以成員讓渡為主要形式呈現(xiàn)。非政府體育組織將成員所具有的權(quán)利以組織的形式匯總——集合行使，能夠形成共識(shí)性的意志和訴求，從而在戰(zhàn)略層面形成強(qiáng)大的影響力的社會(huì)權(quán)力。馬斯泰羅內(nèi)［11］認(rèn)為：“作為社會(huì)團(tuán)體，協(xié)會(huì)要求得到的是自身的自治，并且力圖建成這樣一種政治共同體?！蔽覈?guó)學(xué)者也提出：“社會(huì)權(quán)力的主體和載體是社會(huì)主體，主要是政府組織以外的公民和各種社會(huì)組織，或稱(chēng)非政府組織，他們是社會(huì)權(quán)力的核心力量?！保?2］非政府體育組織自治來(lái)自于成員的公共訴求，通過(guò)建立“共同體”形成一種可以“對(duì)抗”的社會(huì)力量，從而實(shí)現(xiàn)不同的利益目的。在這一導(dǎo)向下，成員自愿讓渡權(quán)利，賦予非政府體育組織一定權(quán)力，當(dāng)其進(jìn)一步被法律、國(guó)家、社會(huì)認(rèn)可后，就固化為組織自身的自治權(quán)，發(fā)揮出切實(shí)的決策力和影響力。

非政府體育組織自治遵循制度性原則。哈耶克［13］指出：“在自由的社會(huì)中，每個(gè)人都擁有一個(gè)明確區(qū)別于公共領(lǐng)域的確獲承認(rèn)的私域，而且在此一私域中，個(gè)人不能被政府或他人差來(lái)差去，而只能被期望服從那些平等適用于所有人的規(guī)則。”“平等規(guī)則”是民主社會(huì)中保護(hù)個(gè)體“私域”的重要法律手段，展現(xiàn)的是對(duì)“個(gè)體自由”的宣揚(yáng)。同樣，非政府體育組織的自治依賴(lài)于國(guó)家法律賦予的“制度建構(gòu)權(quán)”，這是確立其權(quán)威性、合法性和強(qiáng)制性的基礎(chǔ)，它所體現(xiàn)出的是“依法自治”原則。同時(shí)，國(guó)家體育體制對(duì)非政府體育組織的自治具有導(dǎo)向作用。比如英國(guó)始終致力非政府體育組織管理體系建設(shè)，已經(jīng)形成了政府部門(mén)、體育理事會(huì)、單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的多層次管理體系。其中非政府體育組織主要有英國(guó)奧委會(huì)、國(guó)家體育理事機(jī)構(gòu)、不列顛大學(xué)體育聯(lián)合會(huì)、青年體育基金會(huì)以及體育與娛樂(lè)中央委員會(huì)等。英國(guó)對(duì)體育的管理是由政府設(shè)立（或授權(quán)）體育部門(mén)（或協(xié)會(huì)），管理本區(qū)域的公共體育事務(wù)，利用十分有限的公共資源建設(shè)體育場(chǎng)館、發(fā)展體育教育、資助體育協(xié)會(huì)、舉辦體育賽事、促進(jìn)國(guó)際體育交流。政府和體育行政部門(mén)不插手日常管理，各類(lèi)非政府體育組織自主按照章程和相關(guān)法律進(jìn)行業(yè)務(wù)管理和處理糾紛。這種國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控、政府授權(quán)、多方主體依法管理的體育體制使英國(guó)的非政府體育組織表現(xiàn)出極強(qiáng)的活力。英國(guó)非政府體育組織覆蓋面廣，組織機(jī)構(gòu)精干得力，職責(zé)分工非常明確，其依靠大量的志愿者實(shí)施各項(xiàng)工作。休閑領(lǐng)域約有200個(gè)全國(guó)性非營(yíng)利組織，地方性組織就更多，這些組織的活動(dòng)涵蓋休閑領(lǐng)域的各個(gè)方面［14］。在“共治”框架下，依托完善的體育法制，非政府體育組織能夠形成鮮明的自治特征，呈現(xiàn)出“獨(dú)立自主”的價(jià)值向度。反之，非政府體育組織的發(fā)展就會(huì)滯后，自治缺失。

非政府體育組織的職責(zé)是推動(dòng)體育文化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)體育公共利益最大化，體現(xiàn)出其自治的社會(huì)責(zé)任屬性。哈耶克［15］將公共利益理解為“普遍利益”（a general interest），是一種與人類(lèi)愿望和利益相一致的具有建設(shè)性的社會(huì)公共秩序?！白杂缮鐣?huì)的共同福利或公共利益的概念，決不可定義為所要達(dá)至的已知的特定結(jié)果的總和，而只能定義為一種抽象的秩序。作為一個(gè)整體，它不指向任何特定的具體目標(biāo)，而是僅僅提供最佳渠道，使無(wú)論哪個(gè)成員都可以將自己的知識(shí)用于自己的目的?！蔽覈?guó)學(xué)者江平［16］也提出：“社會(huì)公共利益是一種既涉及個(gè)人利益又不專(zhuān)屬于任何個(gè)人的社會(huì)整體利益，具體表現(xiàn)為和平、穩(wěn)定的社會(huì)秩序和純樸善良的社會(huì)風(fēng)俗習(xí)慣?！睋?jù)此看，公共利益就是能夠滿(mǎn)足人們利益的一種良性社會(huì)公共秩序。非政府體育組織作為體育公共秩序的推動(dòng)者和管理者，必須要采取多種途徑實(shí)現(xiàn)社會(huì)的普遍體育利益。非政府體育組織自治的社會(huì)正當(dāng)性的核心在于“踐行社會(huì)責(zé)任”，這是貫穿于整個(gè)發(fā)展進(jìn)程的一條主線(xiàn)，如果社會(huì)責(zé)任缺失，就會(huì)引發(fā)社會(huì)信任危機(jī)，危害正常的體育秩序。因此，要建立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)制以及司法介入機(jī)制。比如，英國(guó)法院一般對(duì)非政府體育組織的裁決行使司法審查管轄權(quán)時(shí)會(huì)非常謹(jǐn)慎，會(huì)充分考慮其自主裁量權(quán)以及程序的正義和公平。但如果“體育組織的裁決違反了自然正義原則，或可能引發(fā)其它嚴(yán)重的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，或?qū)Q(mào)易構(gòu)成了限制或者使當(dāng)事人的生計(jì)或職業(yè)生命處于危險(xiǎn)的時(shí)候，法院也會(huì)及時(shí)插手干預(yù)體育問(wèn)題”［17］。

2）“自治權(quán)”是非政府體育組織自治的核心內(nèi)容。

“社會(huì)成員信任關(guān)系”是非政府體育組織自治權(quán)的主要來(lái)源?！坝捎谝粋€(gè)地區(qū)具有共同的歷史淵源和獨(dú)特的文化環(huán)境，人們?nèi)菀紫嗷ナ熘⒊蔀橐粋€(gè)關(guān)系密切的社區(qū)，組成緊密的公民參與網(wǎng)絡(luò)。這一網(wǎng)絡(luò)通過(guò)各種方式對(duì)破壞人們信任關(guān)系的人或行為進(jìn)行懲罰而得到加強(qiáng)。這種公民精神及公民參與所體現(xiàn)的就是社會(huì)資本。如果認(rèn)識(shí)到社會(huì)資本是重要的，那么它的重心不應(yīng)該放在增加個(gè)人的機(jī)會(huì)上，而必須把注意力放在社群發(fā)展上，為各種社會(huì)組織的存在留下空間”［18］。由此看來(lái)，社會(huì)信任程度的差異深刻影響民主制度的建立和功效。民主的健康發(fā)展要求公民履行公共職責(zé)；公共制度的健康發(fā)展取決于（至少部分地）公民廣泛參與私人志愿團(tuán)體；由公民參與所建立的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系（社會(huì)資本）創(chuàng)造了信任與合作，并通過(guò)推動(dòng)協(xié)調(diào)和行動(dòng)來(lái)提高社會(huì)效率［19］。以“信任關(guān)系”為紐帶，非政府體育組織能夠?qū)⒊蓡T擁有的社會(huì)資源，如文化表達(dá)、話(huà)語(yǔ)權(quán)以及社會(huì)威望等納入到組織體系中，通過(guò)內(nèi)部機(jī)制的有機(jī)聯(lián)結(jié)，形成組織的社會(huì)資本。成員將社會(huì)資源讓渡給組織，會(huì)快速形成整個(gè)組織內(nèi)部以及業(yè)務(wù)管理領(lǐng)域認(rèn)可的權(quán)力內(nèi)容。比如，英格蘭足球協(xié)會(huì)的主要權(quán)力直接來(lái)源于成員合意讓渡，主要包括機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、任命和罷免權(quán)、決議權(quán)、股份占有權(quán)、對(duì)外交流權(quán)、處罰權(quán)等［20］。

社會(huì)資本的制度性建構(gòu)是非政府體育組織“自治權(quán)”的主體內(nèi)容。為獲得廣泛的社會(huì)資本，非政府體育組織必須將多方主體納入到“共治”框架下，建立高效的組織機(jī)構(gòu)，合理進(jìn)行人力資源配置。這就構(gòu)成了非政府體育組織人事權(quán)和外事權(quán)的基礎(chǔ)。當(dāng)然，非政府體育組織的社會(huì)資本并不是靜止的，而是立足于一定階段的生產(chǎn)關(guān)系，通過(guò)自主獲取“財(cái)”、“物”的方式呈現(xiàn)出來(lái)。非政府體育組織的資本權(quán)力是一項(xiàng)整體權(quán)力，需要觀(guān)念、組織條件、專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)的支撐，以“財(cái)權(quán)”為主要內(nèi)容。比如“滿(mǎn)足社會(huì)的體育需要”是德國(guó)非政府體育組織的核心目標(biāo)。為此，各類(lèi)非政府體育組織獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，通過(guò)對(duì)人力資源、財(cái)力資源、基礎(chǔ)設(shè)施（自主設(shè)施、公共設(shè)施）、文化資源（發(fā)展戰(zhàn)略、價(jià)值觀(guān)、體育項(xiàng)目）等有機(jī)整合，逐步提升自治能力。美國(guó)在體育各領(lǐng)域已經(jīng)形成非政府體育組織、政府、社會(huì)公眾間既積極互動(dòng)又相互制約的權(quán)力體系。良好的法律環(huán)境、政府的全面放權(quán)以及公眾的大力支持，為非營(yíng)利體育組織的持續(xù)發(fā)展提供了保障。美國(guó)學(xué)界普遍認(rèn)為公共管理有效性的提高，必須要建立完善的法律體系，增強(qiáng)政府公共管理決策力，有序擴(kuò)大社會(huì)力量，整合政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方力量解決公共管理中的問(wèn)題。美國(guó)主要從優(yōu)惠政策、政府監(jiān)督管理、行業(yè)評(píng)估管理三方面保障非政府體育組織的良性運(yùn)行。全面自治權(quán)的獲得使美國(guó)的非政府體育組織“自治性”特征突出，能夠自主行使籌資、非營(yíng)利經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)預(yù)算與支配等權(quán)力。美國(guó)非營(yíng)利組織一般均成立了顧問(wèn)委員會(huì)，積極與政府進(jìn)行溝通交流，最大限度爭(zhēng)取資源和政策支持，幫助組織更好地處理包括政府在內(nèi)的公共關(guān)系［21］。

3）“民主協(xié)商和行動(dòng)交往”是非政府體育組織自治權(quán)行使的具體路徑。

良好的法制是非政府體育組織自治的前提。比如，英國(guó)和足球密切相關(guān)的國(guó)家立法有10多部，涵蓋運(yùn)動(dòng)競(jìng)賽、足球場(chǎng)地安全、公共秩序、足球觀(guān)眾、球迷騷亂、足球犯罪等各領(lǐng)域。直接為足球運(yùn)動(dòng)的發(fā)展提供法律保障。比如，《體育場(chǎng)地安全法案》（Safety of Sports Grounds Act，1975）、《體育比賽法案》（1982年頒布，1992年修訂）、《公共秩序法案》（Public Order Act，1986年頒布，1996年修改）、《運(yùn)動(dòng)競(jìng)賽法案》（Sporting Events Act，1985），《體育場(chǎng)所安全和消防安全法案》（Fire Safety and Safety Places Sport Act，1987）、《足球觀(guān)眾法案》（Football Spectators Act，1989年頒布，2000年修訂形成《足球騷亂法》）、《足球犯罪法案》（Football Offences Act，1991年）等。完善的國(guó)家體育法律體系對(duì)各類(lèi)主體的責(zé)權(quán)利進(jìn)行了明確規(guī)定，成為足球治理的權(quán)威性法律依據(jù)和行為準(zhǔn)則。

在談到行動(dòng)交往時(shí)，哈貝馬斯［22］提出：“通過(guò)以交往為導(dǎo)向的行動(dòng)總體特征的分析方法來(lái)保證理性觀(guān)念。自然，這只是第一步。接下來(lái)要把交往合理性的概念運(yùn)用到社會(huì)關(guān)系和相互影響的體制中?！痹谒磥?lái)理性觀(guān)念、決策必須要運(yùn)用到現(xiàn)實(shí)的制度性聯(lián)結(jié)中才能發(fā)揮出現(xiàn)實(shí)作用。非政府體育組織的自治只有通過(guò)制度和機(jī)制將觀(guān)念、決策施加給關(guān)系主體才具有現(xiàn)實(shí)意義。比如，英足協(xié)承擔(dān)英格蘭足球的所有監(jiān)管職責(zé)，協(xié)會(huì)成立完全由會(huì)員單位代表選舉產(chǎn)生，通過(guò)共同制定協(xié)會(huì)章程選拔協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)；建立產(chǎn)權(quán)剝離制度，職業(yè)聯(lián)賽的市場(chǎng)運(yùn)作交由英超聯(lián)盟公司運(yùn)作，英足協(xié)負(fù)責(zé)國(guó)家隊(duì)以及足總杯賽事的組織和市場(chǎng)開(kāi)發(fā)。英足協(xié)通過(guò)建立“股份制”進(jìn)行利益分配，分成99個(gè)普通股和一個(gè)特別權(quán)利股。普通股只能發(fā)行或轉(zhuǎn)讓給英超聯(lián)盟成員的俱樂(lè)部，特別股則由英國(guó)足協(xié)持有。其股東包括英超聯(lián)盟公司、足球職業(yè)聯(lián)盟、郡級(jí)協(xié)會(huì)、會(huì)員俱樂(lè)部以及副會(huì)長(zhǎng)與理事等，足協(xié)作為一個(gè)獨(dú)立的股東不分享公司的紅利和利潤(rùn)。英超聯(lián)盟公司作為英格蘭超級(jí)聯(lián)賽的管理者，與英格蘭足協(xié)的關(guān)系不是對(duì)立的，對(duì)應(yīng)各部門(mén)間總體保持著溝通協(xié)調(diào)關(guān)系。英足協(xié)對(duì)英超聯(lián)盟公司最大的約束力，就是制定相關(guān)規(guī)章制度以及具有一些重大事項(xiàng)的否決權(quán)。分權(quán)管理機(jī)制的確立，不僅解決了英足協(xié)和職業(yè)俱樂(lè)部的矛盾，而且使職業(yè)足球?qū)崿F(xiàn)了相對(duì)的公平、公正［23］。

4）非政府體育組織的“自治權(quán)”不可分割、轉(zhuǎn)借或限制，否則就會(huì)造成體育管理力量弱化，甚至引發(fā)整個(gè)體育系統(tǒng)的無(wú)序。

非政府組織自治權(quán)具有公權(quán)性質(zhì)，但不能完全等同于國(guó)家公權(quán)力，它只是國(guó)家或法律認(rèn)可和賦予的一種具有限制性的自主管理權(quán)。馬托·贊帕尼認(rèn)為：“社會(huì)組織的興起是由于自保，為了保護(hù)自己的安全、和平，產(chǎn)生國(guó)家，這是一個(gè)完全自我滿(mǎn)足的能夠保衛(wèi)自我的政治組織。在國(guó)家之中存在著作為最高意志和權(quán)力的主張，這種主權(quán)既不能被分割也不能受限制。所有限制都包含著分割，而主權(quán)的分割將只會(huì)帶來(lái)國(guó)家的混亂?！保?4］非政府體育組織的“自治權(quán)”依賴(lài)于多種力量的共同作用。組織制度、規(guī)范建設(shè)是實(shí)現(xiàn)非政府體育組織社會(huì)影響力和決定力的基本手段，而外部力量有序推動(dòng)是重要保障。只有內(nèi)外部形成合力，非政府體育組織的自治才會(huì)逐步深入。如果外部力量缺失或限制、干預(yù)非政府體育組織自治權(quán)的行使，就會(huì)影響自治進(jìn)程，嚴(yán)重時(shí)會(huì)造成體育秩序紊亂。因此，國(guó)家、政府必須要給予非政府體育組織充分的“自由”，提供各類(lèi)保障。

綜上所述，非政府組織自治權(quán)將自治的宏觀(guān)設(shè)計(jì)和微觀(guān)治理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，將獨(dú)立自主作為自治的基礎(chǔ)，突出“權(quán)力”這一核心要素，同時(shí)以“法治”作為重要途徑，明確法律關(guān)系、責(zé)任等一系列問(wèn)題。非政府體育組織自治權(quán)主要包括人事權(quán)、財(cái)權(quán)、業(yè)務(wù)管理權(quán)、外事權(quán)、調(diào)解和處罰權(quán)。每一類(lèi)非政府組織的自治權(quán)雖然不具有社會(huì)普遍意義，但能夠在一定程度上制約國(guó)家公權(quán)力，同時(shí)對(duì)成員具有突出的“法定性”。這為探討我國(guó)非政府體育組織的自治提供思路：一是獨(dú)立自主的權(quán)力主體地位是承載非政府體育組織自治的基礎(chǔ)。二是明確的自治權(quán)性質(zhì)、構(gòu)成和制度性建構(gòu)是非政府體育組織自治的主體性?xún)?nèi)容，離開(kāi)了有效的“自治權(quán)體系”，便失去支柱。三是非政府體育組織自治權(quán)的行使依賴(lài)于體育法律關(guān)系的良性運(yùn)行，即法律規(guī)范能夠?qū)Ω黝?lèi)體育法律關(guān)系進(jìn)行及時(shí)和有效的調(diào)整。

3 我國(guó)社會(huì)體育組織的轉(zhuǎn)型

自治權(quán)是非政府體育組織自治的核心內(nèi)容，我國(guó)當(dāng)前的深化改革以“社會(huì)體育組織享有獨(dú)立的自治關(guān)系及自治權(quán)”作為核心內(nèi)容。從現(xiàn)實(shí)狀態(tài)看，我國(guó)的社會(huì)體育組織主要包括3種類(lèi)型：一是官方社會(huì)體育組織，如中華全國(guó)體育總會(huì)、中國(guó)奧委會(huì)等。此類(lèi)組織雖然在章程中規(guī)定為“非營(yíng)利性體育組織”，但已經(jīng)是實(shí)際“體育行政機(jī)構(gòu)”，掌握著廣泛的行政職權(quán)，目前不具備自治的基礎(chǔ)和條件。二是半官方社會(huì)體育組織，如行業(yè)體育協(xié)會(huì)、中華全國(guó)體育基金會(huì)等。此類(lèi)組織具有行政管理、行業(yè)自律管理雙重屬性，是我國(guó)重點(diǎn)改革的一類(lèi)體育組織。三是民間體育組織，如群眾體育社團(tuán)、體育志愿者協(xié)會(huì)等。此類(lèi)組織是真正的非政府體育組織，但面臨發(fā)展的諸多矛盾，目前處于“優(yōu)化升級(jí)”的改革階段。本研究重點(diǎn)對(duì)后兩者的轉(zhuǎn)型進(jìn)行分析。

半官方體育組織的形成有一定歷史背景，主要是隨著政府職能轉(zhuǎn)變，由體育行政部門(mén)委托授權(quán)下，承擔(dān)部分行業(yè)管理職能的同業(yè)協(xié)會(huì)組織，如各運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目協(xié)會(huì)、中國(guó)企業(yè)體育協(xié)會(huì)、中國(guó)體育科學(xué)學(xué)會(huì)、中華全國(guó)體育基金會(huì)等。主要特征表現(xiàn)為：一是接受體育行政機(jī)關(guān)直接控制和管理，組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)一致；二是體現(xiàn)為行政職能管理與行業(yè)自律管理相結(jié)合；三是管理行為的法律性質(zhì)多樣性，既有法律法規(guī)授權(quán)的行政管理行為，上級(jí)的行政委托管理行為，也有協(xié)會(huì)內(nèi)部協(xié)調(diào)與服務(wù)行為。半官方體育組織是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的產(chǎn)物，它們作為政府和行政部門(mén)的延伸，獲得一定的體育行政職權(quán)，履行一些原本應(yīng)該由后者擔(dān)負(fù)的職能。由于多種因素的制約，我國(guó)的這些體育組織在發(fā)展中始終和體育行政部門(mén)關(guān)系模糊，不具備行業(yè)公認(rèn)的法定身份，“依法（依規(guī)）治理能力”嚴(yán)重不足。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，逐步擺脫其發(fā)展始終限制于體制內(nèi)的局面，最大限度融入社會(huì)、市場(chǎng)和體育行業(yè)的發(fā)展中，同時(shí)以體育法制建設(shè)明確責(zé)權(quán)利是關(guān)鍵路徑。中國(guó)足球協(xié)會(huì)是此類(lèi)組織的代表，在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的改革中已經(jīng)具備自治的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件。2014年12月，國(guó)家體育總局根據(jù)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》頒布《關(guān)于推進(jìn)體育賽事審批制度改革的若干意》、《以運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心和單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革為突破口，深化體育管理體制改革的方案》。明確提出“加大中國(guó)足球協(xié)會(huì)作為單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)綜合體制改革試點(diǎn)的力度”。新時(shí)期改革的主要內(nèi)容和目標(biāo)：創(chuàng)新體制機(jī)制，簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)職業(yè)足球改革；“頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌考慮、試點(diǎn)先行、分類(lèi)推進(jìn)、分步實(shí)施”深化中國(guó)足協(xié)目前的管理體制；打破行業(yè)壁壘，培育多元主體，廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極參與；拓展足球文化內(nèi)涵，營(yíng)造全社會(huì)參與的氛圍等。同年，中國(guó)足協(xié)也出臺(tái)“2015賽季聯(lián)賽分離方案”，提出中超公司將負(fù)責(zé)原本由執(zhí)行局管理的中超聯(lián)賽、中超預(yù)備隊(duì)聯(lián)賽和中超精英梯隊(duì)聯(lián)賽的競(jìng)賽組織、場(chǎng)地安排、賽程編排、俱樂(lè)部管理等事項(xiàng)，執(zhí)行局則負(fù)責(zé)上述賽事的監(jiān)管、注冊(cè)和準(zhǔn)入。職能的明確和針對(duì)性的管理邁出了“管辦分離”的實(shí)質(zhì)性一步。2015年3月，國(guó)務(wù)院正式頒布了具有劃時(shí)代意義的《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》（國(guó)辦發(fā)［2015］11號(hào)）。進(jìn)一步明確提出中國(guó)足協(xié)自治的總體改革思路。其中對(duì)足球協(xié)會(huì)的定位和職能、調(diào)整組建中國(guó)足球協(xié)會(huì)、優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、健全內(nèi)部管理機(jī)制、健全協(xié)會(huì)管理體系、以黨管政的管理體制和架構(gòu)、成立中國(guó)足球發(fā)展基金會(huì)、建立足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議制度等進(jìn)行細(xì)化要求。8月，出臺(tái)《中國(guó)足球協(xié)會(huì)調(diào)整改革方案》，進(jìn)一步明確中國(guó)足協(xié)和國(guó)家體育總局脫鉤，依法獨(dú)立運(yùn)行，在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作計(jì)劃制定、財(cái)務(wù)和薪酬管理、人事管理、國(guó)際專(zhuān)業(yè)交流等方面擁有自主權(quán)。這些全國(guó)性的體育法規(guī)是足球協(xié)會(huì)自治權(quán)力的重要來(lái)源，奠定其自治的基礎(chǔ)。

而民間體育組織雖然數(shù)量龐大，但大部分面臨生存和發(fā)展困境。此類(lèi)組織主要包括3種情況：第1種情況是依法成立，經(jīng)過(guò)主管部門(mén)注冊(cè)審批的體育組織。其中較有代表性的是具有事業(yè)單位性質(zhì)的各級(jí)社會(huì)體育管理中心、中國(guó)關(guān)心下一代健康體育基金會(huì)、大學(xué)生體育協(xié)會(huì)、中國(guó)老年人體育協(xié)會(huì)、各類(lèi)體育促進(jìn)會(huì)等。第2種情況是因行業(yè)發(fā)展或需要而成立的一些自治性社會(huì)組織，如群眾體育社團(tuán)、體育志愿者協(xié)會(huì)、體育商會(huì)等。這些組織具有正式機(jī)構(gòu)、規(guī)章制度，能夠在限定的地域內(nèi)開(kāi)展體育活動(dòng)，但因?yàn)楦鞣N原因沒(méi)有或無(wú)法到主管部門(mén)注冊(cè)登記。第3種情況是因愛(ài)好、情感等為紐帶建立的一些草根體育組織。此類(lèi)組織結(jié)構(gòu)松散，一般靠約定俗成開(kāi)展活動(dòng)，具有臨時(shí)性。目前，此類(lèi)體育組織的生存和發(fā)展面臨諸多問(wèn)題，尚不能發(fā)揮實(shí)質(zhì)的管理功能。一方面，“歸口登記”、“雙重負(fù)責(zé)”和“分級(jí)管理”是我國(guó)社會(huì)體育組織管理的基本模式?！胺旨?jí)”和“歸口”延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下“條塊分割”的行政管理，“雙重負(fù)責(zé)”屬于典型的控制性管理。這種管理體制既給社會(huì)體育組織的成立條件、程序、資格準(zhǔn)入等極大限制，而且給體育行政部門(mén)增加負(fù)擔(dān)，無(wú)法進(jìn)行有效的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督；另一方面，此類(lèi)組織存在自身發(fā)展的制約因素，如公信力不高、資金短缺、人才匱乏、自身發(fā)展能力不強(qiáng)等。這些使得我國(guó)大部分民間體育組織不具備法定身份，組織架構(gòu)松散、功能不健全、社會(huì)影響力不夠，不能夠依法開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)。2012年起，我國(guó)開(kāi)啟社會(huì)組織的深化改革。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，重點(diǎn)培養(yǎng)和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織，成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記。廣州市率先全面實(shí)施社會(huì)組織直接登記，不斷深化登記管理改革，初步構(gòu)建了統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制。其中《廣州市社會(huì)組織管理辦法》從2015年1月1日起實(shí)施。該文件的焦點(diǎn)主要有：放開(kāi)激活社會(huì)組織可直接登記；“去壟斷化”、“一業(yè)多會(huì)”將成常態(tài)；“去行政化”公務(wù)員不得在社會(huì)組織兼職；培育支持政府編制向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄。全面放開(kāi)、明確主體、重點(diǎn)扶持、責(zé)任落實(shí)是此次全國(guó)范圍內(nèi)改革的基本原則，其中還權(quán)于民、還權(quán)于社會(huì)是重點(diǎn)。戰(zhàn)略性的改革將使此類(lèi)體育組織獲得新的發(fā)展契機(jī)，其支配力和影響力也將逐步顯現(xiàn)。

半官方體育組織和民間體育組織雖然是我國(guó)非政府體育組織的主要類(lèi)型，但其“自治權(quán)”缺失，“自治能力”亟待提升?！皣?guó)家治理”理念下，“社會(huì)力量”已經(jīng)作為重要的管理主體，這為建立“我國(guó)的非政府體育組織體系”奠定了政策基礎(chǔ)。但同時(shí)也應(yīng)該看到，作為動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程，我國(guó)的社會(huì)體育組織依然面臨發(fā)展困境和矛盾，尚不能發(fā)揮“依法治體”的現(xiàn)實(shí)作用，亟需對(duì)一些重大的理論和實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行深入研究。

“自治權(quán)”的獲取是非政府體育組織自治的基礎(chǔ)?！绑w育文化”確立非政府體育組織的獨(dú)立自主地位，并賦予其具有極大影響力的“話(huà)語(yǔ)權(quán)”，它將推動(dòng)“社會(huì)體育公共利益最大化”作為核心的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。而對(duì)“社會(huì)資本的制度性建構(gòu)”逐步固化和拓展了非政府體育組織的“自治權(quán)體系”。二者相輔相成，有機(jī)聯(lián)結(jié)，使非政府體育組織具備“自我型構(gòu)”的基礎(chǔ)和能力。在“依法治理”的背景下，非政府體育組織自治依賴(lài)于良好的體育法律關(guān)系，這是不可或缺的“法治手段”。我國(guó)的非政府體育組織體系尚未建立，積極推動(dòng)不同類(lèi)型社會(huì)體育組織的轉(zhuǎn)型及優(yōu)化發(fā)展是當(dāng)前的重要任務(wù)。

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The meaning and autonomic form of non-governmental sports organizations and the transformation of social sports organizations in China

SONG Heng-guo，ZHOU Ai-guang
（School of Physical Education，South China Normal University，Guangzhou 510006，China）

Abstract:By basing their theoretical foundation on the right of autonomy of non-governmental organizations, the authors analyzed the meaning of non-governmental sports organizations and their basic form of autonomy, and on such a basis, probed into the issue of transformation of social sports organizations in China, and put forward the following opinions: “the right of autonomy” is the core content of non-governmental sports organizations; as corporate legal bodies, their value objectives are to stabilize sports orders, and to gradually boost the maximization of social sports public interests; the degree of autonomy of non-governmental sports organizations determines the scope and level of governance of the sports field, it can bring social capital of different sources into the governance system, exert practical dominating power and influence power via the orderly driving of sports legal relationship; from the perspective of “governance according to the law”, in China, some semi-official sports organizations are going through major changes, while folk sports organizations are getting new opportunities for development.

Key words:sports law；non-government sports organization；autonomic form；China

作者簡(jiǎn)介：宋亨國(guó)（1974-），男，副教授，博士研究生，研究方向：體育法學(xué)。E-mail：tiyuxuey@126.com 通訊作者：周愛(ài)光教授。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)非政府體育組織自治的法學(xué)研究”（13CTY018）。

收稿日期：2015-09-05

中圖分類(lèi)號(hào)：G80-05

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1006-7116（2016）03-0016-07