環(huán)保組織能力建設(shè)的機遇、困境和路徑探析

陳　巖

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環(huán)保組織能力建設(shè)的機遇、困境和路徑探析

陳巖

摘 要：新《環(huán)境保護法》修訂之后，明確了環(huán)保類的社會組織可以作為環(huán)境公益訴訟的主體。這為環(huán)保組織的能力建設(shè)帶來了新的機遇。但是，由于我國環(huán)保組織發(fā)展的短板正是能力建設(shè)不足，它很難承擔起通過環(huán)境公益訴訟保護生態(tài)環(huán)境的使命。環(huán)保類的社會組織存在著環(huán)保資金籌集能力、環(huán)保人力儲備能力、環(huán)保專業(yè)知識能力、環(huán)保公益支撐能力和環(huán)保信譽建立能力五項能力建設(shè)困境。為此，提出了構(gòu)建政府向環(huán)保組織購買服務(wù)的市場、優(yōu)化環(huán)保組織與企業(yè)的互動關(guān)系、設(shè)立環(huán)境資金專戶或環(huán)境基金、建設(shè)環(huán)保組織聯(lián)盟和加強環(huán)保組織公信力建設(shè)、人才隊伍建設(shè)等能力建設(shè)路徑。

關(guān) 鍵 詞：環(huán)保組織 ； 能力建設(shè) ； 環(huán)境公益訴訟

社會組織參與環(huán)保公益訴訟制度的基本建立，被選為去年社會組織的十件大事之一。2012年新修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定了對環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這是公益訴訟制度在我國的法律當中首次適用。2015年正式實施的新《環(huán)保法》第58條規(guī)定：凡依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織，都能向人民法院提起訴訟。它首次以法律的形式確定了社會組織在公益訴訟中的主體資格和認定標準。

一、環(huán)保組織發(fā)展的新機遇

（一）核心概念的界定

環(huán)保組織指的是主要活動領(lǐng)域在生態(tài)環(huán)境方面的社會組織。社會組織是一個存在于中文語境下的概念。它主要指的是由各級民政部門作為登記管理機關(guān)，納入登記管理范圍的社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會這三種類型的組織。民政部發(fā)布的《2013年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，全國生態(tài)環(huán)境類的民辦非企業(yè)單位有377個，生態(tài)環(huán)境類的社會團體有6636個，

環(huán)保組織的能力指的是環(huán)保組織在利用資源，通過制定組織目標并實施組織目標為社會提供非營利性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，保證組織與內(nèi)外環(huán)境的良性互動，實現(xiàn)組織穩(wěn)步發(fā)展的潛能和素質(zhì)。從概念出發(fā)，環(huán)保組織的能力要素主要包括，利用資源的能力，制定并且實施組織目標的能力，提供非營利性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)的能力，與環(huán)境的互動能力，以及組織的發(fā)展能力。

（二）我國環(huán)保組織的現(xiàn)狀

在我國的社會組織中，環(huán)保組織雖然不是其中規(guī)模最大的社會組織，但卻是其中最活躍、影響最大的一類群體。長期以來環(huán)保組織所承擔的主要職能有：（1）開展環(huán)境意識的普及、教育和宣傳活動；（2）推動和促進環(huán)境保護方面的利益表達；（3）積極配合環(huán)保部門開展環(huán)境保護方面的倡導活動；（4）積極應(yīng)對氣候變化；（5）運用法律手段為環(huán)境污染受害者提供幫助。

我國境內(nèi)的環(huán)保組織主要分為四大類。第一類是由政府部門發(fā)起成立的環(huán)保民間組織，如中華環(huán)境保護基金會、中華環(huán)保聯(lián)合會；第二類是草根環(huán)保民間組織，如自然之友、綠色家園環(huán)境保護中心、綠色漢江；第三類是學生環(huán)保社團，如北京綠色大學生論壇、上海市青少年環(huán)境愛好者協(xié)會；第四類是國際環(huán)保組織及其駐華機構(gòu)，如綠色和平。

（三）環(huán)保組織成為環(huán)境公益訴訟制度主體背景下的新機遇

環(huán)保類的社會組織在進行環(huán)境公益訴訟中有自己獨特的立場和優(yōu)勢。在環(huán)保事業(yè)中，有環(huán)境保護類社會組織的參與一定會改善我國嚴峻的環(huán)保形勢，開拓環(huán)保事業(yè)的新篇章。

1. 改變環(huán)境保護的政府行政主導模式，提升環(huán)保的組織的地位。我國的環(huán)境保護政策一直采取的是由政府主導的直接管制手段與間接管制手段相結(jié)合。直接管制手段指的是行政性制度安排，間接管制手段指的是經(jīng)濟政策引導。在公益訴訟方面一直有所欠缺，污染企業(yè)付出的成本較低。《民事訴訟法》修訂之前，公益訴訟是由管理某一類社會關(guān)系和活動的主管機關(guān)對侵害與該類社會關(guān)系和活動直接聯(lián)系的公共利益的行為和責任者提起的。長期以來，我國的環(huán)保工作一直由政府包攬，這種模式往往導致政府的環(huán)保部門超額工作卻帶來并不理想的效果，同時也容易造成權(quán)力的尋租。但是賦予社會組織公益訴訟的主體資格之后，法律的手段將被有效地利用起來，遏制環(huán)境污染企業(yè)對環(huán)境的傷害。

2. 拓寬環(huán)保事業(yè)公民參與權(quán)的實現(xiàn)路徑，激發(fā)公眾加入環(huán)保組織的熱情。社會組織具有“組織性”。薩拉蒙在總結(jié)社會組織的基本特征時，第一個說明了社會組織的“組織性”。社會組織的“組織性”是指組織內(nèi)部是有一套完整的制度和體系的。這種制度會保證組織長期進行具有持續(xù)性的活動。環(huán)保組織是由環(huán)保人士發(fā)起的集結(jié)了環(huán)保志愿者致力于保護環(huán)境的組織。長期以來，我國的環(huán)保事業(yè)缺乏公民的參與。有些具有環(huán)保精神的公民即使參與環(huán)保工作，也往往因為來自各方的壓力和阻礙舉步維艱甚至中途放棄。

3. 避免其他訴訟主體在公益訴訟方面的缺陷，優(yōu)化環(huán)保組織的職能。公眾在環(huán)境維權(quán)方面存在著許多難題。首先，受害人在遭受環(huán)境污染侵權(quán)后，受到自身法律意識和經(jīng)濟條件的限制，通常會選擇上訪等行政途徑來解決問題。一是由于訴訟的周期相對較長，一般民眾無法承擔長期的時間消耗和經(jīng)濟成本負擔，而采取上訪的方式相對節(jié)約成本；二是環(huán)境訴訟中，存在著取證困難的難題，原告需要拿出受害的證明和環(huán)境監(jiān)測的結(jié)果，但是普通公民往往沒有完成取證的財力。加上我國現(xiàn)在環(huán)境評價機構(gòu)發(fā)展不完善，即使有財力的支持也很難完成取證工作。而環(huán)保類的社會組織是專業(yè)致力于環(huán)保工作的，因此這些組織會花費時間和金錢來從事環(huán)保訴訟。其次，公民環(huán)境污染方面專業(yè)知識不足，也阻礙了取證工作。與公民個人相比較，環(huán)保組織在提起公益訴訟的過程中可以充分利用自身所具有的環(huán)保知識資源，顯然具有更大的優(yōu)勢。

二、新環(huán)保法實施后環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的能力困境

在新《環(huán)境保護法》正式生效的第一個月內(nèi)，一共立案了三起公益訴訟。在2015年1月1日新《環(huán)境保護法》生效的第一天，就有自然之友和福建綠家園作為共同原告提起的公益訴訟。另外，由中華環(huán)保聯(lián)合會就山東東營兩個污染企業(yè)提起的公益訴訟，1月13日上午遞交起訴書，下午就接到了山東省東營市中級人民法院的立案通知。

新環(huán)保法實施以后，環(huán)境公益訴訟案件并不會呈現(xiàn)大幅度增加的趨勢。首先，這是由環(huán)境公益案件的特殊性決定的。環(huán)境案件相較于其他行政和民事案件而言，屬于一個比較特殊的領(lǐng)域。環(huán)境案件的先例并不是很多，在審理程序和裁判方法上，都需要進一步的發(fā)展和完善，需要引入符合環(huán)境治理特點的裁判方法。其次，官辦環(huán)保社會組織提起公益訴訟的意愿不高。民政部民間組織管理局副局長廖鴻說，全國可以提起公益訴訟的環(huán)保組織有700多個，但是大部分是官辦的社團組織，很多是行業(yè)協(xié)會，提起訴訟的意愿不高。它們即使有意愿提起訴訟，也只是有心無力。

民間環(huán)保組織與我國許多民間組織一樣，都存在著能力不足的現(xiàn)象，從2008年的中國環(huán)保NGO發(fā)展指數(shù)研究的報告來看，環(huán)保NGO的能力得分不高，為5.02分，處于中低水平。僅有13.47%的公眾認為環(huán)保NGO的能力強或者較強的比例，35%的公眾認為環(huán)保NGO的能力弱或者是比較弱。環(huán)保組織以往得到公眾的關(guān)注很少，近些年來，由于大氣污染嚴重，發(fā)達城市霧霾頻現(xiàn)，環(huán)保組織才逐漸得到了公眾的關(guān)注，越來越多的人參與到環(huán)保公益行動當中。但是，我國的環(huán)保組織能力不足的現(xiàn)狀一直沒有改變。

根據(jù)社會組織能力的主要維度，溫洛克民間組織能力開發(fā)項目在改編基礎(chǔ)上形成了一套能力指標體系，主要包含了4個能力維度。（如圖1）（1）使命、愿景與戰(zhàn)略規(guī)劃能力；（2）治理結(jié)構(gòu)及領(lǐng)導能力；（3）行政及財務(wù)管理能力；（4）人力資源管理能力。

圖1　四層級能力維度體系

結(jié)合社會組織的四層級能力體系和我國環(huán)保組織的現(xiàn)狀，本文建立了環(huán)保組織能力建設(shè)模型（如圖2）。筆者認為我國環(huán)保組織能力建設(shè)的困境主要表現(xiàn)如下。

（一）環(huán)保資金籌集能力

資金籌集能力弱是環(huán)保組織提起公益訴訟的最大阻礙之一。與我國許多社會組織一樣，環(huán)保類的社會組織也存在著資金不足的困境。公益訴訟案件，時間長、花費大。一起公益訴訟案件可能需要花費幾十萬元，而有些環(huán)保公益組織的年度預(yù)算才只有幾萬元。社會組織的資金來源主要有收取會費、合法經(jīng)營、社會捐贈、政府資助、合理投資等等。一般中小的環(huán)保組織資金來源也僅限于收取會費和少量的社會捐贈，很難得到政府的資助，合法經(jīng)營和投資幾乎是不可能的。根據(jù)調(diào)查，有11%的環(huán)保組織認為它們不會進行公益訴訟，有57%的環(huán)保組織對環(huán)境公益訴訟持比較保守的態(tài)度，只有30%的環(huán)保組織認為公益訴訟可能會成為它們的維權(quán)手段。環(huán)保類的社會組織只有提高了資金籌集能力，才有可能更加廣泛地參與到環(huán)境公益訴訟之中。

（二）環(huán)保人才儲備能力

環(huán)保類的社會組織存在著人才不足、工作人員流動性大的困境。現(xiàn)實情況是，很多環(huán)保組織在舉辦環(huán)境保護的宣傳活動時都沒有專業(yè)的人才來提供專業(yè)的意見。環(huán)保組織不能吸引專業(yè)的具有環(huán)保知識儲備人才的原因是多方面的。首先，沒有足夠高的報酬留住人才。其次，許多環(huán)保類的社會組織發(fā)展舉步維艱，工作人員認為自己對環(huán)保事業(yè)的熱愛和對環(huán)保工作貢獻的能力不能得到充分的發(fā)揮，因此會選擇到組織規(guī)模更加龐大的其他組織去參與志愿服務(wù)。除了環(huán)保類的專業(yè)人才，環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中還需要專業(yè)的律師團隊，規(guī)模較小的環(huán)保組織往往既不能吸引到法律人才，又缺乏聘請律師的經(jīng)費。缺乏專業(yè)人才使得許多環(huán)保組織被迫放棄環(huán)境公益訴訟的維權(quán)方式。

（三）環(huán)保專業(yè)知識能力

大部分的環(huán)保組織沒有提起環(huán)境公益訴訟的經(jīng)驗。在證據(jù)收集和證據(jù)分析上需要法律和環(huán)保專業(yè)知識的結(jié)合，由于人才的缺乏，環(huán)保組織的訴訟專業(yè)知識往往積累不足。由于環(huán)境問題的特殊性，環(huán)境訴訟過程中的鑒定是必不可少的環(huán)節(jié)，雖然例如環(huán)境規(guī)劃院等專業(yè)機構(gòu)正在研究制定環(huán)境損害評估的推薦性方法，但是針對缺乏環(huán)評專業(yè)知識的社會組織來說，它們在實際的應(yīng)用當中確實存在著巨大的困難。河北省已經(jīng)在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域率先出臺了支持取證的相關(guān)政策規(guī)定。在環(huán)境公益訴訟中，原告沒有取證能力的，可以求助于環(huán)保局，環(huán)保局必須幫助原告取證。

（四）環(huán)保公益支撐能力

圖2　環(huán)保組織能力建設(shè)模型

環(huán)保組織的公益支撐能力主要指的是環(huán)保組織在公益訴訟方面的抗壓能力。在許多環(huán)保維權(quán)事件中，地方保護主義往往導致地方政府出面干涉環(huán)保組織的維權(quán)活動。在政府利用行政權(quán)力限制環(huán)保組織，迫使其停止維權(quán)活動，或者給地方法院施壓使其不受理案件。環(huán)保組織在進行環(huán)保維權(quán)的過程當中，是憑借著環(huán)保意識和公益精神在支撐，因而組織當中的志愿者必定需要強烈的公益精神。而且，一般情況下，環(huán)境公益訴訟的時間跨度較長，需要組織工作人員長期堅持，付出巨大的精力，沒有足夠的環(huán)保公益精神和責任感是不能堅持的。

（五）環(huán)保信譽建立能力

環(huán)保組織不能忽視組織公信力的建設(shè)。首先，這是環(huán)保類社會組織提起公益訴訟的必要條件。新環(huán)保法對社會組織的要求是無違法記錄。相關(guān)法律規(guī)定了“無違法記錄”資格的必要性。其次，環(huán)保組織提升組織的公信力，可以提升組織吸引社會捐贈的能力。社會組織吸引社會捐贈的能力與組織的品牌資產(chǎn)是有關(guān)的。因而環(huán)保組織在發(fā)展業(yè)務(wù)能力時，也要逐步提升組織的公信力。再次，提升組織的公信力，為組織在業(yè)內(nèi)贏得良好的口碑，能使組織招募到更多的志愿者，對組織內(nèi)部的人才儲備也十分有利。

三、環(huán)保組織參與公共環(huán)境治理的路徑探析

（一）構(gòu)建政府向環(huán)保組織購買服務(wù)的市場

2013年9月26日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》，在承接主體方面，對社會組織的能力建設(shè)進行了多層次的闡述。財政部、民政部和國家工商總局聯(lián)合印發(fā)的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》規(guī)定，政府購買的基本公共服務(wù)包括環(huán)境治理。政府向環(huán)保組織購買服務(wù)可以進一步拓寬組織的資金來源渠道，并且在業(yè)內(nèi)引入競爭機制，助力社會組織的發(fā)展。環(huán)境保護部2013年下發(fā)了《關(guān)于發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)的指導意見》，把增加政府購買基本的公共環(huán)境服務(wù)作為基本原則之一，但是對于政府在采購中如何具體操作，仍然不是很明確。政府購買基本的公共環(huán)境服務(wù)的具體細則應(yīng)該盡快出臺，共助環(huán)保組織的發(fā)展。

長期以來，政府與環(huán)保組織的關(guān)系保持著由政府主導、政府單方面約束環(huán)保組織的狀態(tài)。公共環(huán)境治理的新選擇需要將政府和社會組織的關(guān)系維系在相互制衡、獨立平等、政府主導、環(huán)保組織參與的狀態(tài)。目前，在我國環(huán)保組織發(fā)展還不算成熟的情況下，環(huán)保組織不可能完全脫離政府的權(quán)力輻射范圍。

在向環(huán)保組織購買服務(wù)時，首先要從法律法規(guī)上進一步規(guī)范環(huán)保組織的準入資格，力爭降低準入門檻，進一步規(guī)范已經(jīng)準入的環(huán)保組織。環(huán)保組織應(yīng)該具備以需求為導向定制政府需求服務(wù)的能力。在治理環(huán)境污染方面，環(huán)保組織的能力也許不如相關(guān)企業(yè)，但是環(huán)保組織可以充分發(fā)揮第三方監(jiān)督作用，對政府和企業(yè)進行監(jiān)督。薩拉蒙的研究認為社會組織承接政府外包服務(wù)，不僅僅能獲得資金方面的支持，還能使其自身履行使命的能力加強，提高其影響政府政策內(nèi)容的潛在能力。

（二）優(yōu)化環(huán)保組織與企業(yè)的互動關(guān)系

環(huán)保組織可以作為政府和企業(yè)之間的紐帶，在政府和企業(yè)之間發(fā)揮第三方的監(jiān)管作用。其實，環(huán)保組織發(fā)展到一定的階段，例如某一些成熟的行業(yè)協(xié)會，可以分散承擔政府的部分職能。這樣企業(yè)的一些環(huán)保事項就可以由行業(yè)協(xié)會來代管，但這并不是要削弱環(huán)保部門職責，而是將權(quán)力中心下移，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的專業(yè)作用，使環(huán)保部門在做出批復之前，有一個先決的預(yù)審環(huán)節(jié)。將環(huán)保組織引入到政企互動關(guān)系之中，能夠更好地發(fā)揮其監(jiān)督作用。

（三）設(shè)立環(huán)境資金專戶或環(huán)境基金助力環(huán)境公益訴訟

環(huán)保組織進行公益訴訟是發(fā)揮其監(jiān)督作用的重要途徑。為了解決環(huán)保組織難以支付訴訟資金的問題，阿里巴巴公益基金會和民間環(huán)保組織自然之友合作，設(shè)立了“環(huán)境公益訴訟支持基金”?；鸬倪\作方式是采用滾動支持模式，即如果在訴訟中獲勝并通過判決獲得一定的辦案補償?shù)?，由基金支持的辦案成本的部分應(yīng)該回填到基金中，來支持下一個環(huán)境公益訴訟案件。由自然之友提起訴訟的福建南平的生態(tài)破壞案就是第一個受益的案件。早在環(huán)境公益訴訟基金設(shè)立之前，無錫市設(shè)立了財政專戶，用于生態(tài)環(huán)境修復，如果原告難以支持訴訟費用，也可以從財政專戶中支出。可見，政府和環(huán)保組織都已經(jīng)意識到訴訟費用是阻礙環(huán)境公益訴訟進程的主要障礙。現(xiàn)在這種以資金專戶和基金模式支持環(huán)境公益訴訟的案例還屬于少數(shù)，這需要政府、企業(yè)以及環(huán)保組織和社會力量多方協(xié)作，為環(huán)境公益訴訟提供資金的支持。解決了環(huán)保組織發(fā)起公益訴訟的資金短板問題，僅為環(huán)保組織進行公益訴訟提供了準入的資格，后續(xù)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展還由環(huán)保組織發(fā)展的程度決定。

（四）建設(shè)環(huán)保組織的聯(lián)盟壯大環(huán)保力量

近年來，隨著公眾對環(huán)保問題越來越關(guān)注，新興的環(huán)保力量也逐漸增多。環(huán)保組織在成立初期，往往規(guī)模較小，名氣較小，生存能力較弱。在橫向的聯(lián)盟系統(tǒng)內(nèi)，在許多城市，環(huán)保組織會加入城市的志愿者聯(lián)合會或者是公益聯(lián)盟組織等等。環(huán)保組織可以選擇加入這些聯(lián)盟類型的組織，從而獲得更多的發(fā)展資源和成長經(jīng)驗。資源的獲取是環(huán)保組織加入這些聯(lián)合組織的目的，新興的環(huán)保組織很難獲取政府資源，這些來自兄弟組織的資源就顯得尤為重要。環(huán)保組織在成立初期要有自身的組織名片，它能夠幫助組織在新興組織當中脫穎而出。在縱向的聯(lián)盟系統(tǒng)內(nèi)，環(huán)保組織可以建立專屬環(huán)境公益類組織的聯(lián)盟，這也是組織擴大影響力的一種途徑。

（五）環(huán)保組織應(yīng)該加強公信力建設(shè)

環(huán)保類的社會組織應(yīng)公開日常工作信息，拉近與公眾的距離，讓公眾了解組織內(nèi)部的運作，監(jiān)督組織的工作。環(huán)保組織內(nèi)部也應(yīng)該成立自我監(jiān)督的小組。為了保證監(jiān)督小組的監(jiān)督效果，要嚴格制定組織的運作章程，并保證規(guī)章的執(zhí)行力。環(huán)保類的社會組織應(yīng)該提升自身的營銷能力和公關(guān)能力。例如，可以舉辦一些適合公眾參與的環(huán)境公益活動，借此推廣組織的愿景和使命。同時，要及時更新和完善組織的網(wǎng)站，及時讓公眾了解組織的活動。對于新興環(huán)保組織來說，與同類組織的異質(zhì)性顯得尤為重要。首先，要最大程度將地自身的愿景和使命表述得深入人心；其次，要有集中資金辦大活動的先見之明，在組織資金緊張的初期階段，與其分散資金辦一些影響力較小的活動，還不如集中力量一舉打響組織的名氣；最后，要利用公眾宣傳的力量，多組織一些利民活動，將初期的宣傳工作放在拉近組織與公眾關(guān)系上。

（六）環(huán)保組織需要著重人才隊伍的發(fā)展

環(huán)保組織的特征鮮明，專業(yè)性較強，相對于其他的社會組織來說，先進人才的引進對組織的發(fā)展壯大尤為重要。首先，在組織發(fā)展的初期，管理人才的引進是十分重要的?？梢酝ㄟ^社會招聘來引進管理人才。管理人才要具備一定的優(yōu)化組織發(fā)展的能力，并能準確把握組織導向，把握時代的脈搏，有廣泛的人脈和創(chuàng)新的頭腦。其次，專業(yè)人才的引進也十分重要。環(huán)保組織要想對政府和企業(yè)的環(huán)保工作實施有效的監(jiān)督，專業(yè)的環(huán)保人才是必不可少的。最后，環(huán)保組織作為非營利組織的一種，志愿者的參與是必不可少的，志愿者隊伍的素質(zhì)關(guān)系到組織是否能夠正常開展工作?？膳c高校建立合作機制，將素質(zhì)高、能力強的志愿者吸納到志愿者隊伍當中來。

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責任編輯朱亞娟

中圖分類號：

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文章編號：2095-7017（2016）02-0040-05

收稿日期：2015-11-01

作者簡介：陳巖（1993-），女，河南平頂山人，中央民族大學管理學院行政管理專業(yè)2014級碩士研究生，研究方向：非營利組織。