貴州：烏當(dāng)區(qū)教育PPP項(xiàng)目的實(shí)踐與思考

◎ 付洪偉（貴州陽光產(chǎn)權(quán)交易所有限公司，貴陽 550081）

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貴州：烏當(dāng)區(qū)教育PPP項(xiàng)目的實(shí)踐與思考

◎ 付洪偉（貴州陽光產(chǎn)權(quán)交易所有限公司，貴陽 550081）

當(dāng)前，我國正處在全面深化改革的關(guān)鍵階段，要落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，關(guān)鍵靠人才，基礎(chǔ)在教育。黨的十八大指出“教育是民族振興和社會(huì)進(jìn)步的基石，要堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展教育，實(shí)現(xiàn)教育公平”。發(fā)展教育，對(duì)實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)具有決定性意義。對(duì)此，國家年年加大教育投入，大力支持我國教育事業(yè)發(fā)展，盡管如此，當(dāng)前仍然普遍存在人民群眾對(duì)教育特別是優(yōu)質(zhì)教育需求和供給的矛盾。

貴陽市烏當(dāng)區(qū)人民政府為加強(qiáng)教育基礎(chǔ)設(shè)施投入，推動(dòng)烏當(dāng)區(qū)公益性教育民生事業(yè)發(fā)展，解決區(qū)內(nèi)教學(xué)資源投入不足問題，改善區(qū)內(nèi)適齡兒童、青少年學(xué)習(xí)條件，決定在區(qū)屬下壩鎮(zhèn)新建一所九年制學(xué)校、水田鎮(zhèn)建一所中學(xué)、新添寨鎮(zhèn)建一所幼兒園，項(xiàng)目總投資3.25億元。由于烏當(dāng)區(qū)財(cái)力有限，短期內(nèi)難以籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，項(xiàng)目建設(shè)難以落地。為推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，經(jīng)充分論證，烏當(dāng)區(qū)決定采用PPP模式實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)和營運(yùn)，解決烏當(dāng)區(qū)教育資源供給不足問題。

烏當(dāng)區(qū)教育PPP項(xiàng)目作為貴州省第一個(gè)PPP教育項(xiàng)目，通過對(duì)其運(yùn)作過程，經(jīng)驗(yàn)回顧總結(jié)、分析思考，對(duì)教育類PPP項(xiàng)目今后的實(shí)施具有參考價(jià)值和指導(dǎo)意義。

1　項(xiàng)目基本情況

烏當(dāng)區(qū)教育PPP項(xiàng)目由烏當(dāng)區(qū)下壩鎮(zhèn)九年制學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目、烏當(dāng)區(qū)水田中學(xué)建設(shè)項(xiàng)目、烏當(dāng)區(qū)振新幼兒園建設(shè)項(xiàng)目3個(gè)子項(xiàng)目打捆組成，項(xiàng)目采用建設(shè)—擁有—營運(yùn)—移交的BOOT運(yùn)作方式，項(xiàng)目合作期營運(yùn)期12年，合作期內(nèi)中標(biāo)社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營等工作，營運(yùn)期社會(huì)資本通過經(jīng)營教育設(shè)備、配套設(shè)施和政府可用性付費(fèi)、績效付費(fèi)購買服務(wù)獲取回報(bào)，保證社會(huì)資本收回投資并取得合理收益。合作期滿后社會(huì)資本將項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利無償移交給政府。該項(xiàng)目通過充分準(zhǔn)備于2015年11月通過公開招投標(biāo)方式，選擇貴陽金陽集團(tuán)投資公司和北京城建亞泰建設(shè)集團(tuán)有限公司組成聯(lián)合體為中標(biāo)社會(huì)資本和施工方，參與項(xiàng)目融資建設(shè)和經(jīng)營管理，目前已進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行階段。

2　實(shí)踐與創(chuàng)新

2.1項(xiàng)目策劃和包裝

教育項(xiàng)目沒有成熟的PPP案例，需要結(jié)合PPP和教育等方面的法律法規(guī)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行精心策劃和包裝，在該項(xiàng)目中我們的做法主要有以下三點(diǎn)。一是項(xiàng)目打捆包裝。由于單個(gè)項(xiàng)目較小，如把三個(gè)項(xiàng)目分開單獨(dú)做PPP，項(xiàng)目投資小，難以吸引社會(huì)資本進(jìn)入。因此，作為咨詢單位，我們向?yàn)醍?dāng)區(qū)政府提出打捆包裝成PPP項(xiàng)目的思考，得到區(qū)政府及有關(guān)部門的認(rèn)可，三個(gè)項(xiàng)目打捆后項(xiàng)目總投資達(dá)到3.25億元，提高了對(duì)社會(huì)資本的吸引力；二是對(duì)項(xiàng)目營運(yùn)策劃。我們把項(xiàng)目的建設(shè)和后期維修維護(hù)結(jié)合起來，全部由社會(huì)資本實(shí)施，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)和營運(yùn)維護(hù)一體化；三是雙方約定項(xiàng)目公司向區(qū)屬27所學(xué)校及本次實(shí)施的三所教育機(jī)構(gòu)提供后勤服務(wù)保障。后勤服務(wù)的內(nèi)容包括：校舍維修改造、校服采購、辦公用品采購。獲取的利潤收益用于補(bǔ)貼項(xiàng)目建設(shè)營運(yùn)費(fèi)用，有效降低了財(cái)政支出。

2.2采購方式的選擇

根據(jù)《政府采購法》規(guī)定，本項(xiàng)目選用公開招投標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方。在招標(biāo)采購文件設(shè)計(jì)中，咨詢單位根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際，按照《招投標(biāo)法實(shí)施條例》中“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、或者提供的可以不進(jìn)行招投標(biāo)”的規(guī)定，將本項(xiàng)目“兩招并一招”進(jìn)行，即在招標(biāo)文件中明確參與投標(biāo)的社會(huì)資本方必須具有施工資質(zhì)，這樣社會(huì)資本方進(jìn)來后就可以作為施工單位組織項(xiàng)目施工，不需要進(jìn)行工程建設(shè)招投標(biāo)，節(jié)約了約2個(gè)月的時(shí)間，為項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)2016年底建成交付使用打下了基礎(chǔ)。且社會(huì)資本方既是投資人又是施工承包單位，通過工程建設(shè)獲取一定的利潤，對(duì)投資人投資收益增加了保障，同時(shí)有效降低了財(cái)政支出。

2.3合理設(shè)置特許經(jīng)營期

本項(xiàng)目公益性特點(diǎn)顯著，項(xiàng)目所有權(quán)歸政府，項(xiàng)目公司根據(jù)政府授權(quán)進(jìn)行特許經(jīng)營并獲取投資收益，到期移交給政府。且為新建項(xiàng)目，為減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力、平滑財(cái)政支出，本項(xiàng)目選擇建設(shè)—擁有—經(jīng)營—移交（BOOT）的運(yùn)作方式。經(jīng)財(cái)務(wù)測(cè)算合理回報(bào)期，最終確定特許經(jīng)營期為12年，并根據(jù)項(xiàng)目公司在后勤服務(wù)方面利潤審計(jì)結(jié)果來核減項(xiàng)目公司經(jīng)營收益，確保投資人獲取合理利潤而不暴利。

2.4合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限等PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分配原則，明確政府和企業(yè)各自承擔(dān)和共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，合理分配責(zé)任義務(wù)，屬于經(jīng)營活動(dòng)自身產(chǎn)生的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，包括融資、財(cái)務(wù)、營運(yùn)等風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，超出投資者控制范圍的風(fēng)險(xiǎn)如法律、利率、政策變動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)，由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。并且在方案中提出降低風(fēng)險(xiǎn)的措施，如建立管理督查機(jī)制，引進(jìn)保險(xiǎn)公司進(jìn)行分擔(dān)等，使得項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可控。

2.5合理設(shè)置股權(quán)結(jié)構(gòu)

為充分發(fā)揮社會(huì)資本在投資效益及運(yùn)營管理上的優(yōu)勢(shì)，又保證政府方對(duì)PPP項(xiàng)目的有效監(jiān)管，本項(xiàng)目由社會(huì)資本方和政府方代表五韻旅投公司共同出資組建項(xiàng)目公司（SPV），其中社會(huì)資本方出資85%，政府方代表五韻旅投公司出資15%，社會(huì)資本方對(duì)公司控股。通過一系列項(xiàng)目制度設(shè)置形成了有效的內(nèi)部監(jiān)督制衡又協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的法人治理結(jié)構(gòu)。

3　啟示

3.1財(cái)務(wù)測(cè)算是重點(diǎn)

當(dāng)前PPP是否可行主要是看物有所值評(píng)價(jià)，目前我國PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)大部分還處于定性評(píng)價(jià)階段，從目前現(xiàn)有條件、專業(yè)技術(shù)水平及諸多可變因素難以做到定量精確測(cè)算。因此，財(cái)務(wù)測(cè)算非常重要，如何根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況建立數(shù)學(xué)模式，因子的選擇和把握，參考的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度都是財(cái)務(wù)測(cè)算是否可行的關(guān)鍵，只有合理的財(cái)務(wù)測(cè)算才能保證公眾利益和市場化兼顧相結(jié)合。

3.2選擇社會(huì)資本是關(guān)鍵

融資是PPP項(xiàng)目重要特征，社會(huì)資本方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、信用評(píng)級(jí)是項(xiàng)目融資關(guān)鍵，因此選擇經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、信用評(píng)級(jí)高、管理經(jīng)驗(yàn)豐富的投資人作為社會(huì)資本方有利于項(xiàng)目融資、項(xiàng)目策劃和風(fēng)險(xiǎn)管控，因此在采購文件的編制中要設(shè)計(jì)相關(guān)的條件，既要爭取社會(huì)公眾利益的最大化，又要關(guān)注社會(huì)資本的建設(shè)營運(yùn)能力，把項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)降低，切實(shí)推進(jìn)項(xiàng)目落地。本項(xiàng)目最終中標(biāo)社會(huì)資本方具有信用評(píng)級(jí)為AA+，具有較強(qiáng)的融資能力，有利于推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。