胡寶珠

摘要：行政許可既能發(fā)揮界定和創(chuàng)造財產(chǎn)權(quán)利、促進資源合理開發(fā)、改善稀缺資源分配和使用、事前預防和控制危害、提高消費者福利等積極作用，也可能存在限制競爭、作用失效、滋生腐敗和執(zhí)行成本高等問題。行政許可的作用效果也具有可變性。行政許可的有效運作需要有高效廉潔和靈活的政府、規(guī)范透明的許可程序、法制化的執(zhí)行和有效的懲戒措施作保證。行政許可改革的方向應該是通過依法行政和引入競爭機制約束和鞭策政府，分享經(jīng)濟發(fā)展的紅利而非具體業(yè)務中的私利來激勵政府。

關(guān)鍵詞：行政許可；行政審批；市場失靈；資源配置；有效運作；簡政放權(quán)；制度紅利

中圖分類號：F713.5 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2016）04-0065-06

一、問題的提出

近年來，中國經(jīng)濟下行壓力不斷加大，傳統(tǒng)競爭優(yōu)勢正逐漸喪失，單靠擴張性政策難以實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)增長。為激發(fā)社會活力，增強發(fā)展動力，黨的十八屆三中全會要求政府進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，通過改革進一步釋放制度紅利。行政審批再次成為學界的焦點。為助推改革，學術(shù)界圍繞行政審批改革的意義、存在的問題以及如何改革幾個主題分別從不同學科視角展開分析和探討。經(jīng)濟學主要從成本收益和市場非完備性等角度分析具體行業(yè)行政審批的合理性，行政審批的經(jīng)濟和社會福利效應；法學主要關(guān)注行政審批程序、機構(gòu)設置及執(zhí)行的合法性；而政治學主要關(guān)注行政審批的政治學內(nèi)涵、制度屬性及政治功能[1]。這些分析產(chǎn)生了許多有價值的研究成果，也為改革的推進提供理論指導和經(jīng)驗借鑒。由于這些文獻對行政審批改革過于關(guān)注，以至于忽視對行政許可（作為改革核心）這一重要規(guī)制工具本身的深入分析和認識。而對行政許可這一重要規(guī)制工具缺乏全面、深入、系統(tǒng)、辯證的認識，又很容易導致行政許可改革的盲目性。

為避免行政許可改革的盲目性，本文試圖從行政許可的概念、積極作用、消極作用、可變性、有效運作條件、現(xiàn)實困境和道路選擇等方面著手，進行辯證分析，重新認識行政許可改革，挖掘其潛力，發(fā)現(xiàn)其問題，探尋其有效運作的基礎、現(xiàn)實困境和改革的有效路徑，為行政許可改革的有序推進提供有益參考。

二、對行政許可與行政審批的再認識

審批在《漢語大辭典》中的解釋是“審查批準”[2]?！缎姓芾韺W大辭典》中的解釋是“指上級國家行政機關(guān)或組織在接受下級機關(guān)或組織提出的要求許可或免除的申請以后，經(jīng)過審核而批準或拒絕時采用的行為”[3]。《行政學詞典》[4]《法學詞典》[5]和《法學辭源》[6]三者的解釋基本一致，認為審批是指國家行政機關(guān)依照法定程序?qū)π姓鄬θ颂峤坏奈募?、材料、報表、賬冊、申請書、報告、證件等進行審查核定，并決定是否批準相對人某項要求的行政活動?！缎姓芾韺W大辭典》中審批的依據(jù)由于未加說明，法律、法規(guī)或規(guī)章制度、政策和內(nèi)部規(guī)范性文件都可能成為審批的依據(jù)。而其他詞典的解釋都明確指出法律規(guī)定是審批的依據(jù)。這些詞典中定義性條文和解釋性說明都表明行政審批包含兩方面：一是指內(nèi)部行政行為，即上級國家行政機關(guān)對下級國家行政機關(guān)請示報告的審核批示；二是外部行政行為，即主管行政部門對企事業(yè)單位有關(guān)問題申報的審核、批準等。

最初的許可來源于私人生活，指擁有財產(chǎn)所有權(quán)的一方將自己的部分財產(chǎn)權(quán)益授予他人，允許被授權(quán)人獲得部分權(quán)利，從事某種活動[7]。比如允許佃農(nóng)租種土地等?！缎姓芾韺W大辭典》《法學詞典》《法學辭源》和《行政許可法》對行政許可的解釋一致，認為行政許可是指國家行政機關(guān)對不特定的一般人依法負有不作為義務的事項，應相對人申請，在特定條件下，對特定對象解除禁令，賦予相對人從事某種生產(chǎn)、經(jīng)營，進行某種活動，實施某種行為或擁有某種法律禁止一般相對人擁有的某種物品的權(quán)力?！缎姓S可法》第二條、第三條規(guī)定也明確指出，行政機關(guān)對公民、法人或者其他組織從事事項的審批屬于行政許可，而有關(guān)行政機關(guān)對其他機關(guān)或者對直接管理的事業(yè)單位的人事、財務、外事等事項的審批不適用于《行政許可法》[8]。這說明行政許可屬于行政審批的一部分。

從目前尚未納入改革的事項看，除了內(nèi)部審批不屬于行政許可事項外，根據(jù)上述定義，行政機關(guān)對沒有隸屬關(guān)系的其他國家機關(guān)、國有企業(yè)、國家出資設立的事業(yè)單位所作的審批事項、國家授權(quán)的行政機關(guān)以出資人身份對處置國有資產(chǎn)、權(quán)益所作的審批、政府投資項目審批和減免相對人法定義務的審批事項這四類都屬于行政許可，都應該納入改革的范疇[9]。這次改革是在某種程度上斬斷政府過多伸向經(jīng)濟、社會的權(quán)力觸須，解決政府對市場和社會的過度管制，并未將這些項目納入改革范疇。通過對行政審批和行政許可的比較發(fā)現(xiàn)，當前的行政審批改革叫行政許可改革更為貼切。

三、行政許可的作用

（一）行政許可的積極作用

1. 界定和創(chuàng)造財產(chǎn)權(quán)利，為市場交易創(chuàng)造條件。利用行政許可制度可明確界定財產(chǎn)權(quán)利，為市場交易創(chuàng)造條件。比如，對國家所有或者集體所有的土地，若不明確界定使用權(quán)和所有權(quán)，無法進入市場交易。利用行政許可制度明確界定土地所有權(quán)和使用權(quán)，既可明確所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬，又可實現(xiàn)所有權(quán)和使用權(quán)的分離。在不改變土地所有權(quán)歸屬的情況下，土地的使用權(quán)仍然可以自由交易和流轉(zhuǎn)，這有利于土地利用效率的提高。又比如，通過頒發(fā)專利或商標許可證書，專利或商標就可以實現(xiàn)使用權(quán)或所有權(quán)的交易或讓渡。

行政許可也可以創(chuàng)造一種“新財產(chǎn)權(quán)利”，為原本不能進行交易的領(lǐng)域創(chuàng)造了交易條件。比如，企業(yè)排放的污染物，在沒有頒發(fā)排污許可證之前，是無法進入市場交易的。為避免污染物的過度排放，政府只能為各企業(yè)規(guī)定排放量，要求每個企業(yè)嚴格執(zhí)行。實行可交易排污許可證制度之后，政府只需根據(jù)每個區(qū)域每年生態(tài)系統(tǒng)的自凈化能力和環(huán)境污染處理成本設定污染物排放總量并向每個企業(yè)頒發(fā)排污許可證即可。由于排污權(quán)已成為一種“新財產(chǎn)權(quán)利”，可以在區(qū)域內(nèi)自由交易，每個企業(yè)可根據(jù)自身情況決定購買還是出售排污許可證。這既控制了污染總量，又可以提高企業(yè)改進技術(shù)降低污染排放的積極性。

2. 控制資源的開發(fā)程度，提高資源的利用效率。行政許可可以促進資源的適度開發(fā)，并提高自然資源的開發(fā)和利用效率。比如煤、石油、天然氣等自然資源如果采取競爭性開采，即使產(chǎn)權(quán)可以根據(jù)地域面積、特性及位置等明確界定，多家企業(yè)分散化開采也會導致資源開采設備投資、開采和利用成本的大幅度增加，還會影響開采總量，造成資源的浪費。通過行政許可，允許一家或幾家企業(yè)開采可以節(jié)約資源開采成本，提高資源的利用率和開采效率，防止資源的過量開發(fā)和過度競爭[10]。

3. 改善稀缺資源的分配和使用。許可制度比市場制度更有利于改善無線電頻譜、飛機起降時段等稀缺資源的分配和使用。企業(yè)利潤最大化目標與社會對稀缺資源最佳配置和使用目標往往存在巨大差異。利潤最大化目標往往激勵企業(yè)通過市場交易獲取稀缺資源的壟斷權(quán)，進而獲得在產(chǎn)品市場上的壟斷地位。稀缺資源獲取企業(yè)就有可能將部分稀缺資源閑置，造成浪費。有實證研究表明這種浪費不僅存在而且非常嚴重[11]。如果政府能夠制定科學合理的稀缺資源分配方案，利用許可制度進行分配就可以改善稀缺資源的分配和使用。

4. 事前預防和控制危害、降低信息不對稱。對于涉及國家安全、公共安全和人們健康、生命財產(chǎn)安全的特定活動和重要設備、設施、產(chǎn)品、物品的投產(chǎn)和使用，如煙花爆竹、槍支彈藥等易燃性、爆炸性、放射性、毒害性、腐蝕性等危險品的生產(chǎn)、儲存、運輸、使用、銷售，新藥品、新食品、新醫(yī)療器械的投產(chǎn)和使用。由于存在明顯的負外部性和負內(nèi)部性，會嚴重危及交易方及他人的健康和生命財產(chǎn)安全。按照技術(shù)標準和技術(shù)規(guī)范進行檢驗、檢測、檢疫，雖然不能完全避免危害發(fā)生，但可以起到一定的預防和控制作用。對于銀行、證券、股票和保險等金融業(yè)來說，交易雙方存在嚴重的信息不對稱，很容易產(chǎn)生利益侵占和不負責行為，并且容易導致系統(tǒng)性風險和社會信任危機，通過許可標準和許可條件的設定，讓具備條件者進入，可以減少信息不對稱，降低金融風險。對于為公眾或自身提供服務，但直接關(guān)系到社會公眾健康、生命和安全行業(yè)的從業(yè)人員，比如司機、醫(yī)生等，通過考試等資質(zhì)和資格認定方式頒發(fā)許可證，降低服務與被服務者之間的信息不對稱程度，能夠降低信息不對稱帶來的不必要損失，預防和降低危害的發(fā)生。這三類許可既能預防和控制危害發(fā)生，也為這些領(lǐng)域的市場存在創(chuàng)造了條件，讓具備資格的市場主體進入市場從事特定的生產(chǎn)經(jīng)營活動，更好地發(fā)揮市場機制的作用。

5. 提高部分行業(yè)和領(lǐng)域的消費者福利。在某些行業(yè)、領(lǐng)域或者行業(yè)、領(lǐng)域中的某些部分，巨大的沉淀成本極易形成進入壁壘，阻礙潛在競爭者，形成壟斷局面。壟斷者極易利用在本行業(yè)的壟斷地位提高產(chǎn)品或服務價格，獲得壟斷利潤，損害消費者利益[12]。政府通過行政許可允許部分企業(yè)進入，但前提是進入者必須接受政府所規(guī)定的進退、價格、數(shù)量、質(zhì)量和效率等方面的要求，這樣就可以實現(xiàn)對消費者利益的保護。

（二）行政許可的消極作用

1. 限制競爭。市場機制是迄今為止人類所發(fā)現(xiàn)的最為有效的資源配置工具之一，自由企業(yè)制度和價格機制能使整個經(jīng)濟活動充滿競爭與活力。然而，行政許可使用的范圍和程度不當都可能限制競爭。如果政府把許可作為市場的替代工具，將其運用于市場有效活動的空間和領(lǐng)域，通過進入條件、進入數(shù)量等限制將部分市場主體排除在市場之外，不僅不是為市場交易創(chuàng)造條件，而是在人為削弱和限制競爭，影響價格機制的有效發(fā)揮和資源的有效配置。如果行政許可范圍過寬、標準過嚴，會產(chǎn)生明顯的擠出效應，很多市場行為會被政府行為所替代，很多市場交易也可能因此而轉(zhuǎn)移到地下，加大政府搜集交易信息的難度，不僅達不到通過許可實現(xiàn)管理的目的，反而增加管理難度，甚至導致嚴重的非預期后果。近年來大量非法集資活動就與資金籌集渠道不暢、利率管制過嚴有很大關(guān)聯(lián)。

2. 極易失效。信息的數(shù)量和質(zhì)量是影響政府決策質(zhì)量的關(guān)鍵因素。政府只有在其優(yōu)勢領(lǐng)域才能做出更有效決策并能規(guī)避政府失靈。然而，在搜集、整理宏觀經(jīng)濟信息上的強大資源調(diào)動能力決定政府在宏觀領(lǐng)域具有相對優(yōu)勢。由于沒有切實的利益關(guān)系，政府對信息缺乏敏感度和關(guān)切度，而政府官僚化組織模式在信息傳遞和處理上更不能與市場媲美。政府在微觀領(lǐng)域不具有信息優(yōu)勢，而行政許可卻是政府在微觀領(lǐng)域的干預工具。不僅如此，市場主體還會針對政府的干預政策，采取相應的應對措施，最終可能降低政府政策的干預效果[13]。這兩個因素增加了行政許可失效的可能性。

行政許可實施所需要的市場準入門檻和進入數(shù)量的設定對技術(shù)和管理能力都有很高要求。門檻設置太低，無法達到有效篩選市場主體的目的；而市場準入門檻設置太高，符合條件的市場主體又太少，社會公眾獲取產(chǎn)品或服務的成本就可能增加，產(chǎn)品和服務的覆蓋范圍也可能因此受限。在依靠行政許可控制進入數(shù)量的領(lǐng)域，大多附加價格和質(zhì)量要求，允許進入數(shù)量太多，競爭程度過于激烈，獲利能力就會下降，甚至虧損，進入者可能因此而退出，最終導致產(chǎn)品和服務數(shù)量供應不足；進入數(shù)量太少時，由于價格和質(zhì)量限制，產(chǎn)品和服務供應范圍擴大可能導致成本高于政府定價，使利潤下降，企業(yè)也就缺乏為所有區(qū)域提供產(chǎn)品和服務的動力[14]。然而，由于外界競爭壓力不足和利益刺激缺乏，政府缺乏積極搜集和處理信息、權(quán)衡各種政策工具利弊、提高技術(shù)和管理能力的動力，政府的技術(shù)和管理能力難以達到行政許可有效實施的要求，行政許可也因此難以達到預期效果。

3. 滋生腐敗。行政許可權(quán)的執(zhí)行離不開個人，而個人先天具有不斷向周圍環(huán)境索取各類資源以滿足私欲的本能。在行政許可的設定、執(zhí)行和后續(xù)監(jiān)管等環(huán)節(jié)中，任何環(huán)節(jié)的政府行為不夠透明，監(jiān)督和制約不嚴格，都可能導致政府部門或個人利用手中權(quán)利，積極創(chuàng)造設租或進行權(quán)錢交易的條件，為個人或小集體謀取利益。政府不僅不能達到借助行政許可對微觀領(lǐng)域的干預進行宏觀調(diào)控的目的，還因權(quán)力持有者的私人性超越了規(guī)范性，脫離規(guī)制的正常路徑，最終失去公共性價值，成為個人和小集團謀取私利的工具[15]。

4. 執(zhí)行成本高。行政許可的執(zhí)行機關(guān)和被許可人均會因行政許可的執(zhí)行而產(chǎn)生成本。對行政許可的執(zhí)行機關(guān)來說，行政許可申請的數(shù)量、條件和復雜程度，執(zhí)行許可的條件，許可的審批程序、環(huán)節(jié)和部門數(shù)量，都將影響行政許可的執(zhí)行成本。對于被許可人來說，行政許可審查期間的時間成本、資金成本、許可成本、因許可造成市場機會喪失的成本，甚至為避免許可部門和個人拖延時間的尋租成本等，許可事項的內(nèi)容越復雜，許可環(huán)節(jié)越多，產(chǎn)生的執(zhí)行成本就越大；許可機關(guān)的辦事效率越低，越腐敗，行政許可的執(zhí)行成本也會越大。

（三）行政許可作用的可變性

行政許可作用的可變性是指隨著經(jīng)濟社會發(fā)展條件、行業(yè)和政策目標的變化，行政許可所起作用也可能發(fā)生變化，比如由原來的消極作用變?yōu)榉e極作用，或由原來的積極作用變?yōu)橄麡O作用。一個國家在由完全計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，行政許可起著緩沖作用，國家既可以憑借許可權(quán)力保留一定的控制權(quán)，又可以擴大私營部門在整個經(jīng)濟中所占的比重，還有利于推進公用事業(yè)民營化改革，并實現(xiàn)對私人經(jīng)營者的規(guī)范和監(jiān)督[16]。在即將完成經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時，行政許可就起著干擾市場正常運行的作用。在本來可以完全依靠市場機制來配置資源的領(lǐng)域以及可以民營化的公用事業(yè)領(lǐng)域，行政審批限制競爭、干擾和破壞市場的消極作用越發(fā)凸顯。在一些涉及國家安全、公共安全和人生健康、安全的行業(yè)和領(lǐng)域，如果沒有限制危害性行為的法律，沒有管理危害性物品的技術(shù)標準和技術(shù)規(guī)范，考慮到危害性，這些領(lǐng)域的活動是應該被禁止的。但是通過許可條件、標準和規(guī)范的設定，對符合條件者解除限制，就能充分利用市場機制的優(yōu)勢。此時的行政許可就發(fā)揮著促進市場競爭的作用。在有些行業(yè)或領(lǐng)域，起初不存在市場失靈，或者市場失靈問題不明顯，行政許可的引入只會干擾市場機制對資源的配置。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，這些領(lǐng)域的市場失靈日益凸顯，行政許可的實施就能有效減少負外部性。比如，在道路交通條件差、車輛數(shù)量少、社會危害性小時，摩托車駕駛許可證的發(fā)放缺乏必要性；當?shù)缆方煌l件變得復雜下，車輛多，車速快，要減少交通事故及其對社會造成的危害，就需要駕駛者提高交通安全意識、遵守交通法規(guī)，掌握熟練的駕車技術(shù)。行政許可通過設定駕駛資格要求，允許具備條件者才能上路行駛，這就能減少負外部性，矯正市場失靈。

四、行政許可有效運作的基礎

（一）廉潔、高效、靈活的政府

行政許可的執(zhí)行離不開政府，政府的廉潔性是行政許可有效運作的基礎。

僅僅依靠廉潔不能保證行政許可的有效性，還需要高效的政府。官僚化和層級化的政府缺乏提高效率的壓力和動力機制，需要將市場化過程擴大到政府管理領(lǐng)域。在行政資源有限的情況下將市場力量和科技引入政府管理而減少強制力和官僚化對社會不必要干預和干擾，減少為實現(xiàn)監(jiān)管搜集信息而耗費的行政資源，集中精力充分利用有限行政資源刺激私人部門改進技術(shù)以控制污染、減少交通擁擠、改善環(huán)境質(zhì)量等，花費較少的行政資源來間接實現(xiàn)私人目標和政府目標的統(tǒng)一，進而縮小政府失靈的影響范圍，提高政府的辦事效率[17]。

除此之外，還需要靈活的政府。只有找準市場失靈點，找到和善于運用改善市場失靈的工具，政府才能發(fā)揮修補、完善和服務市場的功能。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、技術(shù)進步，人們的需求結(jié)構(gòu)、水平和所期待的社會政策也都在變化，市場失靈的領(lǐng)域也相應改變。只有靈活的政府才能提高自身的技術(shù)水平、管理能力、信息搜集和處理能力，及時準確地找到市場失靈點，運用自身動員能力、強制力與市場力量，恰當運用許可制度為本來不能進行市場交易的領(lǐng)域創(chuàng)造市場交易條件，降低市場中存在的負外部性、負內(nèi)部性和信息不對稱，通過控制許可數(shù)量并適當引入市場競爭力量促進公共資源和稀缺資源的合理開發(fā)和利用。

（二）規(guī)范透明的許可程序和法制化執(zhí)行

行政許可事項、許可內(nèi)容、許可條件、許可環(huán)節(jié)、許可程序、許可時限的設立和確定都應該交由具有獨立性、專業(yè)性、開放性和代表性的行政、學界、非政府組織等領(lǐng)域有著豐富經(jīng)驗、研究能力、良好聲譽的專家組成的專門委員會來完成。在正式確定之前，還需要組織各種形式的討論會、座談會、聽證會等，讓政府相關(guān)部門以及代表各方利益的公眾和專家充分參與、共同協(xié)商[18]。除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的內(nèi)容外，所有的過程、內(nèi)容和材料都應該主動在網(wǎng)站公開，接受社會的具體建議和監(jiān)督，保證公正透明，最終以法律形式予以確認。行政許可的設定機關(guān)、實施機關(guān)對審批過程、后續(xù)監(jiān)督和執(zhí)行過程要定期進行評價，并公示于網(wǎng)站，以便于接受社會監(jiān)督，并鼓勵個人或者組織找出許可設定和實施中存在的問題，提出具體修改意見和建議。

（三）有效的懲戒措施

行政許可的實施是為了矯正市場失靈。行政許可前的審查雖然能夠在某種程度上矯正市場失靈，但真正發(fā)揮許可規(guī)制效果的還是規(guī)制部門或機構(gòu)后續(xù)的嚴格監(jiān)督和懲戒機制的恰當運用。由于行政規(guī)制部門的行政資源和執(zhí)行能力有限，為保證被許可人遵守許可標準或者其他監(jiān)管規(guī)制，可以要求被許可人與其服務對象簽署一項懲罰性違約賠償協(xié)議，讓服務對象監(jiān)督被許可人許可條件的執(zhí)行情況，減少規(guī)制機構(gòu)和法院的介入。對被許可人違反許可條件和監(jiān)管規(guī)制，情節(jié)較輕的，可以運用教育、建議、警告和責令等成本低廉的方式要求被許可人遵守許可條件和監(jiān)管規(guī)制。對那些嚴重違反許可條件和監(jiān)管規(guī)則的，可以采取民事訴訟或者刑事訴訟方式加以解決。但要確保這些執(zhí)行成本很低的制裁措施能夠有效發(fā)揮作用，否則必須要有吊銷許可證這一懲戒措施，并保證其積極作用的發(fā)揮。這是因為政府部門通過行政許可將其他潛在競爭者擋在該市場之外，被許可人能夠在一個壟斷性或者競爭程度相對較弱的市場并獲得相對穩(wěn)定的收益。被許可人進入是為了獲得收益，如果因違反許可條件和監(jiān)管規(guī)則被吊銷許可證，他就可能很長時間甚至永遠被排除在這一市場之外，他的目標就無法實現(xiàn)。因此，吊銷許可證比其他懲罰性措施更能起到約束許可人的目的[19]。

五、行政許可執(zhí)行的現(xiàn)實困境與選擇

（一）現(xiàn)實困境

行政許可有效執(zhí)行依靠的是政府機關(guān)和個人。要保證行政許可的公共性，避免行政許可由公共性和公益性偏向私人性，既需要動力，又需要壓力和制約力。

從中國當前實際情況看，政府具有很強的設置和執(zhí)行行政許可的動力，而這種動力不是來自于更好地服務于市場，而是來自于行政許可機關(guān)對自身利益的追求。這是因為，當前的政府機關(guān)和個人的收益不是來自于經(jīng)濟發(fā)展所帶來的紅利，而是通過許可事項的設置來“設租”為部門和個人直接謀取私利。這種動力存在的結(jié)果是，行政許可和政府干預會越來越多，越來越多的企業(yè)和個人不是靠在自由競爭市場上的公平競爭獲取收益，而是靠對政府尋租獲取許可權(quán)甚至排擠競爭對手來獲取壟斷租金，最終許可機關(guān)、許可執(zhí)行者與被許可者形成了利益同盟，市場競爭機制難以有效培育和發(fā)揮作用，行政許可改革的阻力也越來越大。而中國在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，很多理念并沒有相應轉(zhuǎn)變。到目前為止，政府的行政許可還是為了服務于政府意圖而不是服務于市場，是為了在微觀領(lǐng)域配置資源而不是單純解決市場失靈問題[20]。這種理念的滯后和模糊使行政許可標準和許可項目難以明確，為行政機關(guān)濫設許可項目提供了由頭，也使行政許可越來越偏離其公共性。

行政機關(guān)和人員的壓力和約束力通常來自于三個方面：一是來自政治體系內(nèi)部；二是來自于社會公眾和社會組織；三是來自于國際社會。在中國的政治體系中，一方面缺乏競爭性的政治市場，對行政權(quán)力的監(jiān)督和約束主要來自于上級和內(nèi)部，這種監(jiān)督和約束力覆蓋范圍窄，約束力度小，不具有持續(xù)性。另一方面在行政、立法和司法三權(quán)中，行政權(quán)力過大，立法過程更多的是對立法機構(gòu)的限制；中國司法的現(xiàn)實地位決定其無法審查法律、法規(guī)、規(guī)章及其他行政規(guī)范性文件所設定的許可是否合法；行政機關(guān)法律規(guī)范的執(zhí)行情況缺乏相應的機關(guān)進行有效監(jiān)督和約束，更多依賴于行政機關(guān)的自我約束。社會公眾、社會組織和國際社會雖然也能對行政機關(guān)和人員形成一定的壓力和約束力，但只能起到某種程度的制衡，難以形成根本性壓力和約束力。

理論上講，將行政機關(guān)的部分許可權(quán)讓渡給社會組織，實現(xiàn)公共事務管理的社會化分工，既能有效分擔政府職能，也能減少行政機關(guān)許可權(quán)力濫用，但前提是社會組織必須具有完全的獨立性。而當前中國的社會組織在相當大程度上受控于政府，并需要依附于政府而存在，難以形成自治能力，更難以擔當起管理社會事務的職責。

（二）選擇

要調(diào)動行政許可機關(guān)和個人服務于市場的積極性，需要改革財稅分配制度，切斷行政許可機關(guān)和個人從直接的行政許可事項中獲得利益的可能性，讓他們的收益更多來源于企業(yè)經(jīng)營效益改善后所繳納的合法性稅收，以及整個國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所帶來的紅利。在行政權(quán)力過大的情況下，要對行政機關(guān)和人員形成真正有效的壓力和約束力，嚴格落實依法行政或許可以給許可改革提供一種選擇思路。

為更好地明確行政許可的標準和事項，減少行政許可項目設定的任意性，行政許可應該由服務于政府意圖轉(zhuǎn)向服務于市場，從干預具體資源配置活動中抽離出來，集中精力發(fā)揮自身優(yōu)勢彌補市場失靈，為市場機制提供制度、標準，在市場失靈領(lǐng)域創(chuàng)造市場交易條件，促進競爭，降低負外部性和信息不對稱，促進稀缺資源和自然資源的合理開發(fā)和利用。隨著市場的逐步發(fā)展和完善，可以將部分公共管理事務逐步讓渡給社會組織，發(fā)揮企業(yè)、社會組織等市場主體在資源配置中的積極作用。

行政許可雖然容易采納，實施效果明顯，但它也是問題最多、效果最差、對市場殺傷力最強的規(guī)制方式。[21]在政府的技術(shù)支持能力、管理能力、信息搜集和處理能力還相對較弱，并且尚未形成對行政許可機關(guān)和人員有效制約的情況下，政府應該盡量采用信息規(guī)制、法律規(guī)制、標準規(guī)制等間接規(guī)制方式實現(xiàn)既定的監(jiān)管目標。

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責任編輯、校對：武玲玲