論歐盟難民問題及其影響

管棟臣

[摘要]自二戰(zhàn)以來(lái)，難民問題一直是國(guó)際社會(huì)十分關(guān)注的問題，也是歐洲一體化進(jìn)程中必然要涉及的問題。近年來(lái)中東、北非地區(qū)動(dòng)蕩不安，敘利亞內(nèi)戰(zhàn)更是使得人民流離失所，很多難民鋌而走險(xiǎn)前往歐洲，特別是西歐、北歐尋求救助，這使得歐盟難民問題大有愈演愈烈之勢(shì)。因此文章主要就歐盟的難民問題進(jìn)行論述，并且分析了歐盟難民問題對(duì)難民輸出國(guó)與難民接納國(guó)所產(chǎn)生的影響，從而讓我們更客觀地認(rèn)識(shí)歐盟難民問題。

[關(guān)鍵詞]歐盟 難民 問題 影響

[中圖分類號(hào)]D51 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-5349（2016）10-0140-02

一、難民的定義

（一）國(guó)際上對(duì)難民定義

“難民”一詞的界定對(duì)于認(rèn)識(shí)歐盟難民問題是很重要的?！俄f氏大學(xué)詞典》中對(duì)于“難民”一詞是這樣定義的：“難民”英文詞為“Refugee”，最早源于法語(yǔ)中的“réfugié”，意思是為了躲避災(zāi)難和迫害而逃亡到他國(guó)的人。但詞典中對(duì)難民的定義顯得太過(guò)于寬泛，不利于我們認(rèn)識(shí)難民問題。二戰(zhàn)后，產(chǎn)生了數(shù)百萬(wàn)的難民，國(guó)際社會(huì)開始意識(shí)到界定“難民”概念的重要性。1951年7月，聯(lián)合國(guó)大會(huì)在日內(nèi)瓦召開了一次各國(guó)全權(quán)代表會(huì)議，有26個(gè)國(guó)家參加了此次會(huì)議，會(huì)議討論并且通過(guò)了國(guó)際上首個(gè)關(guān)于難民的具有普篇約束力的國(guó)際公約——《關(guān)于難民地位的公約》（Convention Relating To the Status Of Refugees）。該公約第一條規(guī)定，“難民”是指由于1951年1月1日以前發(fā)生的事情并因有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國(guó)籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解的原因留在其本國(guó)之外，并且由于此項(xiàng)畏懼而不能或不愿受該國(guó)保護(hù)的人；或者不具有國(guó)籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國(guó)家以外，而現(xiàn)在不能或由于上述畏懼不愿返回該國(guó)的人。公約除了界定難民的概念之外，還規(guī)定難民具有宗教信仰自由，就業(yè)與受教育的權(quán)利。但是公約有一個(gè)很明顯的局限性，就是將時(shí)間限制在1951年1月1日以前，這樣一來(lái)，在此時(shí)間之后的人就不可以成為難民了。因此，國(guó)際社會(huì)于1967年訂立了《難民議定書》作為《關(guān)于難民地位的公約》的補(bǔ)充，該議定書刪除了公約中關(guān)于難民形成時(shí)間的限制，這也使得無(wú)論出現(xiàn)在什么時(shí)間的難民都可以獲得難民應(yīng)有的權(quán)利。

（二）歐盟對(duì)難民的定義

歐盟歷來(lái)將人道主義作為典范，歐盟國(guó)家也是難民的主要聚集地，因此十分重視對(duì)難民問題的研究。2014年就難民的概念問題，歐洲議會(huì)作出了比較官方的回答，歐洲議會(huì)認(rèn)為難民是指被迫逃離自己祖國(guó)，并且因?yàn)閾?dān)心遭受迫害不能或者不愿回到自己母國(guó)的人，并且認(rèn)為1951年簽訂的《關(guān)于難民地位的公約》應(yīng)作為保護(hù)難民的國(guó)際性法律文件，各國(guó)都應(yīng)該遵守?？偟膩?lái)說(shuō)，歐盟對(duì)難民的定義與國(guó)際社會(huì)并無(wú)很大出入。然而在實(shí)際界定過(guò)程中，為了控制難民數(shù)量，維護(hù)民族國(guó)家的利益，歐盟各國(guó)對(duì)難民的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)要比條約所規(guī)定的高得多。

二、歐盟難民問題的發(fā)展歷程

（一）二戰(zhàn)結(jié)束至1985年

歐盟難民問題并不是偶然形成的，是經(jīng)歷了一個(gè)歷史發(fā)展過(guò)程的。二戰(zhàn)后歐洲經(jīng)濟(jì)共同體的成立是一個(gè)重要的事件，其宗旨是通過(guò)建立共同市場(chǎng)，使得各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)政策逐步趨同，從而促進(jìn)共同體不斷平穩(wěn)的發(fā)展，提高成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)生活水平。而共同體在經(jīng)濟(jì)方面的主要目標(biāo)是建立統(tǒng)一的大市場(chǎng)，即在共同體范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)人員、商品、資金與服務(wù)的自由流通。這一目標(biāo)也引起了成員國(guó)對(duì)歐盟難民問題的關(guān)注。冷戰(zhàn)初期，來(lái)自東歐和其他社會(huì)主義國(guó)家的政治難民便開始來(lái)到西歐尋求政治避難。在冷戰(zhàn)的背景之下，這些所謂的政治難民受到了西歐國(guó)家政府與民眾的熱烈歡迎。但是依據(jù)1951年《關(guān)于難民地位的公約》與1967年《難民議定書》中對(duì)于難民內(nèi)涵的規(guī)定，這些所謂的政治難民無(wú)論如何也不能作為真正意義上的難民而被接納。這種局面是由當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)因素與政治因素共同造成的。從經(jīng)濟(jì)因素來(lái)看，西歐作為第二次世界大戰(zhàn)的主戰(zhàn)場(chǎng)，戰(zhàn)后的西歐可以說(shuō)是滿目瘡痍、一片廢墟，西歐國(guó)家急需經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的重建，因此對(duì)勞動(dòng)力的需求比較大。但是二戰(zhàn)使得西歐勞動(dòng)力大量傷亡，西歐國(guó)家人口出生率也有所下降，而這些來(lái)自東歐和其他社會(huì)主義國(guó)家的人員卻能夠很好地彌補(bǔ)西歐勞動(dòng)力短缺的難題。由于冷戰(zhàn)期間東西方國(guó)家在社會(huì)制度與意識(shí)形態(tài)上的對(duì)立，到西歐國(guó)家申請(qǐng)難民的人數(shù)總量并不是很多，因此冷戰(zhàn)初期的難民問題對(duì)歐共體成員國(guó)并沒有產(chǎn)生太大的影響。

（二）1985年至1999年

隨著歐洲一體化進(jìn)程的加深，1985年6月，法、德、荷、比、盧五國(guó)在盧森堡邊境小鎮(zhèn)申根簽訂了《申根協(xié)定》，這使得歐共體成員國(guó)之間的邊境更加開放；但同時(shí)，協(xié)定也規(guī)定協(xié)議國(guó)對(duì)短期逗留者頒發(fā)統(tǒng)一樣式的申根簽證。這也標(biāo)志著共同體成員國(guó)在難民問題中開始了彼此的合作與協(xié)調(diào)。歐共體針對(duì)難民問題的難民政策越來(lái)越具有超國(guó)家的意義。由于合法進(jìn)入歐共體國(guó)家的渠道不再像以前一樣順暢，于是想進(jìn)入歐共體國(guó)家的人，便利用偷渡、人口走私等非法手段進(jìn)入其境內(nèi)，然后以申請(qǐng)難民身份的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)他們移居到這些國(guó)家的目的。這就大大壯大了歐共體成員國(guó)難民的規(guī)模，使得難民數(shù)量急劇增長(zhǎng)。

20世紀(jì)90年代以后，國(guó)際上由于蘇聯(lián)解體，東歐劇變，諸如波黑戰(zhàn)爭(zhēng)、科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)、阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)等局部戰(zhàn)爭(zhēng)的時(shí)常爆發(fā)，以及非洲國(guó)家的內(nèi)部沖突，造成了數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的大量難民紛紛逃往歐盟國(guó)家境內(nèi)，使得歐盟難民問題日益嚴(yán)峻。與此同時(shí)，1993年10月29日，歐共體在布魯塞爾召開特別會(huì)議，宣布《歐洲聯(lián)盟條約》于11月1日正式生效，歐盟誕生。由此開辟了歐洲一體化的一個(gè)新階段。面對(duì)嚴(yán)峻的難民形勢(shì)，歐盟各成員國(guó)決定采取共同措施限制難民進(jìn)入歐盟境內(nèi)，以確保成員國(guó)公民的利益與安全。于1990年簽訂、1997年生效的《都柏林公約》明確規(guī)定了難民在《關(guān)于難民地位公約》下尋求政治避難的申請(qǐng)流程，即他們?cè)跉W盟只能向其中某一個(gè)成員國(guó)提出申請(qǐng)，如申請(qǐng)者已經(jīng)持有某個(gè)成員國(guó)的入境簽證，其避難申請(qǐng)由該國(guó)受理。實(shí)際上，歐盟成員國(guó)中達(dá)成了這樣一個(gè)協(xié)定：一旦某個(gè)成員國(guó)拒絕了一個(gè)人的難民申請(qǐng)，那么他在歐盟的其他成員國(guó)內(nèi)也無(wú)法獲得難民身份。因此該公約的簽訂是有利于緩解歐盟難民壓力的。1997年10月2日，歐盟15個(gè)成員國(guó)在荷蘭的阿姆斯特丹簽訂了具有劃時(shí)代意義的《阿姆斯特丹條約》，該條約于1999年正式生效。該條約針對(duì)難民問題作了如下的規(guī)定：（1）承認(rèn)避難尋求者的最低共同標(biāo)準(zhǔn)；（2）制定措施，以確保合理公正地將避難尋求者和難民分配到各個(gè)成員國(guó)；（3）規(guī)定非歐盟公民在歐盟境內(nèi)逗留的天數(shù)。為了達(dá)到上述要求，歐盟建立了難民指紋識(shí)別系統(tǒng)，并且創(chuàng)立了難民基金，以更加完善地解決難民問題。

（三）2000年至今

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中東、北非地區(qū)常年動(dòng)蕩，舊瘡未愈，又生新疾——敘利亞內(nèi)戰(zhàn)久拖不決，人民流離失所。還有大批難民在約旦、土耳其、黎巴嫩等的難民營(yíng)里等待救助。這樣的國(guó)際形勢(shì)，也使得近年來(lái)難民總數(shù)不斷上升，非法進(jìn)入歐盟的人更是逐年增加。歐盟難民問題大有形成難民潮之勢(shì)。面對(duì)新一輪的難民問題，2015年9月22日，歐盟舉行了內(nèi)政部長(zhǎng)會(huì)議，會(huì)議通過(guò)了新的難民攤派方案。雖然此方案以德國(guó)與法國(guó)作為主要的難民安置地，但還是引來(lái)了匈牙利等維謝格拉德集團(tuán)國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)。由此可見，歐盟各成員國(guó)對(duì)待當(dāng)前難民問題的分歧很大，這也不利于歐盟難民問題的緩解。

三、歐盟難民問題的影響

（一）對(duì)難民接納國(guó)的影響

歐盟成員國(guó)作為難民的主要接納國(guó)，難民問題對(duì)于它們來(lái)說(shuō)有著一些積極的促進(jìn)作用。例如二戰(zhàn)后，難民很好地彌補(bǔ)了西歐國(guó)家勞動(dòng)力短缺的問題，是戰(zhàn)后西歐經(jīng)濟(jì)復(fù)興的重要推動(dòng)力。但難民問題給歐盟成員國(guó)帶來(lái)更多的是消極不利的影響。這些不利影響大致有以下幾個(gè)方面：（1）大量難民向歐盟成員國(guó)的涌入，會(huì)影響一些歐盟成員國(guó)國(guó)內(nèi)的政局和政策走向，例如1997年阿爾巴尼亞政局動(dòng)蕩，民族沖突加劇，結(jié)果造成大量難民前往意大利避難，遭到了意大利軍隊(duì)的驅(qū)逐，這就使得國(guó)際上以及意大利的左翼政黨對(duì)意政府進(jìn)行了譴責(zé)，嚴(yán)重影響了意大利政府的國(guó)際聲譽(yù)；（2）從經(jīng)濟(jì)角度看，難民問題會(huì)干擾到難民接納國(guó)的經(jīng)濟(jì)，因此不利于歐盟成員國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，難民一般都是兩手空空來(lái)到歐盟國(guó)家避難，接納國(guó)不僅需要建設(shè)難民營(yíng)來(lái)暫時(shí)安置這些難民，而且當(dāng)避難者申請(qǐng)難民身份后，給予他們生活上的補(bǔ)助、醫(yī)療衛(wèi)生方面的保障，還要解決難民的教育問題和就業(yè)問題，這對(duì)于難民接納國(guó)來(lái)說(shuō)，不得不說(shuō)是很大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)：（3）難民的大量涌入還會(huì)沖擊歐盟成員國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)，使得歐盟本就存在的就業(yè)問題顯得更加嚴(yán)峻，特別是很多難民進(jìn)入歐盟國(guó)家后就沒有想過(guò)再回母國(guó)了，因此這種沖擊還是持續(xù)性的；（4）難民問題還會(huì)對(duì)歐盟成員國(guó)的社會(huì)安全秩序造成一定的影響，當(dāng)合法的手段不能滿足他們需求的時(shí)候，他們很容易會(huì)走上搶劫、走私、販毒、偷竊等犯罪道路，難民對(duì)于歐盟成員國(guó)社會(huì)安全造成的威脅不僅會(huì)讓普通民眾覺得缺乏安全感，也讓接納國(guó)政府對(duì)國(guó)內(nèi)的社會(huì)安全充滿憂慮；（5）從社會(huì)文化的角度來(lái)看，進(jìn)入歐盟的難民多為穆斯林，他們與歐盟成員國(guó)在宗教信仰、生活習(xí)俗方面有很大的不同，這種外來(lái)文化與歐盟的主流文化之間的分歧肯定會(huì)沖擊歐盟成員國(guó)主流文化的發(fā)展。

（二）對(duì)難民輸出國(guó)的影響

難民進(jìn)入歐盟，對(duì)于難民輸出國(guó)可以說(shuō)是有利亦有弊。難民離開本國(guó)，進(jìn)入歐盟尋求避難，必然會(huì)減輕難民輸出國(guó)在應(yīng)對(duì)難民問題時(shí)所要承擔(dān)的責(zé)任。然而，難民進(jìn)入歐盟對(duì)于難民輸出國(guó)的不利影響也是顯而易見的。首先，歐盟難民政策的不斷完善使得進(jìn)入歐盟成員國(guó)的難民能夠享受到比較可靠的社會(huì)保障措施，因此他們能夠很快地在異國(guó)他鄉(xiāng)開始新的生活；但是這對(duì)于難民輸出國(guó)來(lái)說(shuō)就會(huì)造成不可估量的人力資源損失，大量的人力資源外流不可避免地會(huì)影響難民輸出國(guó)綜合國(guó)力的發(fā)展。其次，在歐盟成員國(guó)，申請(qǐng)難民身份沒有成功的避難者，歐盟會(huì)實(shí)行難民遣返政策，在遣返“不合法”的避難者回到母國(guó)時(shí)，歐盟會(huì)保證他們不會(huì)繼續(xù)受到迫害并且予以安置。歐盟在制定難民政策時(shí)會(huì)與難民輸出國(guó)協(xié)商制定，但是這種協(xié)商中，難民輸出國(guó)是處于很被動(dòng)的地位的。由于難民在歐盟境內(nèi)享受了較好的社會(huì)福利待遇，回到母國(guó)時(shí)生活水平下降，會(huì)給他們?cè)斐尚睦砩系穆洳?，這必然會(huì)影響到他們對(duì)母國(guó)的認(rèn)同感。

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責(zé)任編輯：張麗