財(cái)政手段防治我國(guó)“小金庫(kù)”問(wèn)題的研究

毛大偉+呂校輝

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了多次“小金庫(kù)”治理工作。由于“小金庫(kù)”的表現(xiàn)形式和存放形式多種多樣，給治理工作帶來(lái)了很大難度。財(cái)政各項(xiàng)制度的不健全，財(cái)政的不透明，監(jiān)督上的漏洞，懲治力度的偏軟都是“小金庫(kù)”形成的重要原因。關(guān)于“小金庫(kù)”的防治，學(xué)者們大多從法律、審計(jì)等層面進(jìn)行研究，筆者試圖從財(cái)政手段出發(fā)防治“小金庫(kù)”。

關(guān)鍵詞：財(cái)政手段防治；小金庫(kù)

“小金庫(kù)”的專項(xiàng)治理工作對(duì)我們來(lái)說(shuō)并不陌生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已開(kāi)展過(guò)多達(dá)十二次該項(xiàng)工作，其中包含三次大規(guī)模的集中治理，相關(guān)的違法違紀(jì)人員也受到了相應(yīng)處罰，效果比較顯著。但是，“小金庫(kù)”問(wèn)題卻像野草一樣，春風(fēng)吹又生。關(guān)于“小金庫(kù)”的防治，學(xué)者們大多從法律、審計(jì)等層面進(jìn)行研究，本文試圖探討如何運(yùn)用財(cái)政手段防治“小金庫(kù)”。

一、 我國(guó)“小金庫(kù)”的表現(xiàn)形式

一是用單位取得的合法收入設(shè)置“小金庫(kù)”。有些行政事業(yè)單位沒(méi)有將行政事業(yè)性收費(fèi)收入、銷售賬外財(cái)產(chǎn)收入、服務(wù)、咨詢、培訓(xùn)收入、收取的房屋租賃收入以及處理報(bào)廢固定資產(chǎn)收入等入賬，形成“小金庫(kù)”。

二是用非法途徑取得的收入設(shè)置“小金庫(kù)”。有些行政事業(yè)單位沒(méi)有將違規(guī)集資、回扣、贊助、收費(fèi)等收入入賬，形成“小金庫(kù)”。

三是將資金放在賬外管理形成“小金庫(kù)”。有些行政事業(yè)單位通過(guò)擠占其所管理的資金，形成“小金庫(kù)”，主要手段包括將該資金放在賬外管理或者設(shè)置賬外賬，在大部分資金?？顚Ｓ玫耐瑫r(shí)，從中支付一些不合理支出。

四是直接在關(guān)聯(lián)單位報(bào)銷費(fèi)用形成“小金庫(kù)”。有些單位通過(guò)不收取其管理對(duì)象、服務(wù)對(duì)象的費(fèi)用，將費(fèi)用報(bào)銷單據(jù)直接合在關(guān)聯(lián)單位的單據(jù)中報(bào)銷，形成“小金庫(kù)”。

五是虛列支出設(shè)置“小金庫(kù)”。有些單位為了將資金轉(zhuǎn)到賬外，用于其他方面的支出，利用假發(fā)票在賬內(nèi)報(bào)銷費(fèi)用，形成“小金庫(kù)”。

六是把收入掛“暫存款”賬戶形成“小金庫(kù)”。有些單位將收入掛在“暫存款”賬戶，用來(lái)列支一些不合理、不合規(guī)支出，形成“小金庫(kù)”。

二、“小金庫(kù)”產(chǎn)生的原因

一是財(cái)政管理體制不夠健全。具體體現(xiàn)在稅收制度中沒(méi)有對(duì)稅收征收和稽查工作進(jìn)行很好監(jiān)督和制約，沒(méi)能嚴(yán)格追究執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任；預(yù)算制度則表現(xiàn)為關(guān)鍵信息得不到公開(kāi)，透明度不高，對(duì)預(yù)算的編制不夠詳細(xì)；分稅制度中各級(jí)政府不規(guī)范的經(jīng)費(fèi)來(lái)源和職責(zé)履行，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付存在問(wèn)題較多；公共支出制度以及國(guó)債制度仍然需要不斷完善。

二是財(cái)政監(jiān)督存在漏洞。主要表現(xiàn)為對(duì)預(yù)算執(zhí)行以及政府采購(gòu)的監(jiān)督質(zhì)量不高，對(duì)稅收和非稅收入征繳的監(jiān)督力度不夠，單位內(nèi)部控制制度不健全，監(jiān)督體系還不夠完善。有些鋌而走險(xiǎn)的單位就會(huì)利用這些漏洞設(shè)立“小金庫(kù)”，獲取不正當(dāng)?shù)睦妗?/p>

三是財(cái)政不透明。委托代理關(guān)系中信息的不對(duì)稱會(huì)催生代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇等問(wèn)題，而財(cái)政不透明是導(dǎo)致信息不對(duì)稱的直接原因。目前，我國(guó)還沒(méi)有對(duì)重要的財(cái)政信息充分披露，監(jiān)督的有效性大打折扣，而且已披露的數(shù)據(jù)也不能保證絕對(duì)真實(shí)。因此，在提高財(cái)政透明度上我們還需要做大量工作。

四是處罰處理力度總體偏軟。我國(guó)既沒(méi)有闡明違法行為的具體情形，也沒(méi)有制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)具體違法行為進(jìn)行處罰，對(duì)“小金庫(kù)”問(wèn)題的懲處原則是重經(jīng)濟(jì)處罰輕人事處分，一般只要上繳違法所得和罰款就會(huì)對(duì)相關(guān)責(zé)任人從輕處罰甚至不追究責(zé)任。由于違法風(fēng)險(xiǎn)成本小，有些單位就會(huì)肆無(wú)忌憚的設(shè)立自己的“小金庫(kù)”。

三、 財(cái)政手段防治“小金庫(kù)”的建議

（一）完善財(cái)政各項(xiàng)制度

第一，完善分稅制財(cái)政管理體制。從法律上劃清各級(jí)政府的權(quán)利和責(zé)任，規(guī)范經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，實(shí)行財(cái)政部門統(tǒng)一籌集和供給政府部門經(jīng)費(fèi)；第二，完善預(yù)算制度。財(cái)政部門統(tǒng)一管理公共部門經(jīng)費(fèi)，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)依法征稅，非經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)按規(guī)定納入稅收體系或“收支兩條線”管理；第三，完善稅收制度。推行稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制以實(shí)現(xiàn)依法治稅，推進(jìn)稅制改革以實(shí)現(xiàn)公平稅負(fù)，完善稅收征管制度以實(shí)現(xiàn)制約和監(jiān)督；第四，完善公共支出制度。深化國(guó)庫(kù)集中支付制度改革以提高支付效率，完善公務(wù)消費(fèi)制度以規(guī)范公務(wù)消費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和浮動(dòng)幅度；第五，完善國(guó)債制度。健全與國(guó)債投資相關(guān)的法律法規(guī)以防止截流、轉(zhuǎn)移、套取國(guó)債資金，建立國(guó)債投資項(xiàng)目的質(zhì)量保證體系以確保國(guó)債項(xiàng)目質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督

委托代理關(guān)系中存在的信息不對(duì)稱問(wèn)題，會(huì)使代理人產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，從而催生“小金庫(kù)“，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督是解決這一問(wèn)題的一個(gè)重要措施。首先，財(cái)政部門要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，建立健全內(nèi)控制度，強(qiáng)化內(nèi)部約束和制約，包括明確各部門的職責(zé)，重點(diǎn)監(jiān)督財(cái)政資金分配過(guò)程中的審批程序、分配程序及撥付渠道，將財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)在財(cái)政部門內(nèi)部的部分都納入監(jiān)督范圍。其次，財(cái)政部門要加強(qiáng)外部監(jiān)督，包括加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)督，加強(qiáng)稅收和非稅收入征繳質(zhì)量的日常監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)支出的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。第三，在財(cái)政監(jiān)督的基礎(chǔ)上建立一個(gè)包括社會(huì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、和法律監(jiān)督在內(nèi)的多層次的監(jiān)督體系，明確各層次監(jiān)督之間職責(zé)分工。

（三）提高財(cái)政透明度

提高財(cái)政透明度是解決由信息不對(duì)稱所引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題的另一個(gè)重要措施。首先，編制科學(xué)完整的政府資產(chǎn)負(fù)債表向公眾提供全面的財(cái)政信息，增強(qiáng)政府的資產(chǎn)和負(fù)債信息以及各級(jí)政府的合并財(cái)務(wù)狀況的透明度，充分披露或有事項(xiàng)、稅收優(yōu)惠和準(zhǔn)財(cái)政等活動(dòng)。其次，適當(dāng)公開(kāi)預(yù)算編制和執(zhí)行的過(guò)程，并將預(yù)算報(bào)告及時(shí)向公眾披露。第三，通過(guò)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立審計(jì)，以及外部專家的評(píng)估等方式來(lái)核實(shí)財(cái)政數(shù)據(jù)的質(zhì)量，保證財(cái)政數(shù)據(jù)的真實(shí)性。第四，制定相關(guān)法律將公布財(cái)政信息，實(shí)現(xiàn)財(cái)政透明作為政府的一項(xiàng)義務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的法律條款以保證財(cái)政信息提供的時(shí)間、頻率以及公開(kāi)方式等。

（四）加大“小金庫(kù)”的懲治力度

“小金庫(kù)”存在的一個(gè)重要原因是成本遠(yuǎn)小于收益，只有大幅提高“小金庫(kù)”的設(shè)立成本，才能迫使有些單位不再鋌而走險(xiǎn)。首先，必須制訂《財(cái)政違法行為處罰處分條例》的實(shí)施細(xì)則，明確違法行為的具體情形以及懲罰的具體標(biāo)準(zhǔn)。其次，加大財(cái)政處罰力度和“小金庫(kù)”資金的追繳力度。第三，清理、減少和規(guī)范行政審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化審批程序。第四，公共財(cái)政懲罰措施要保持動(dòng)態(tài)調(diào)整，隨著社會(huì)發(fā)展新情況的出現(xiàn)和新政策的出臺(tái)及時(shí)更新懲罰的標(biāo)準(zhǔn)、范圍、力度、方式等。第五，在財(cái)政監(jiān)督的基礎(chǔ)上，實(shí)行重要崗位定期輪崗制度，可以大大降低各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)私設(shè)“小金庫(kù)”的欲望。（作者單位：青島大學(xué)）

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