我國第三部門發(fā)展過程中的問題及對策

陳　沖

我國第三部門發(fā)展過程中的問題及對策

陳沖

摘要：第三部門在政府職能轉(zhuǎn)變過程中扮演著重要角色，政府失靈、市場失靈以及第三部門自身的“志愿失靈”賦予了第三部門存在的合法性。但是我國第三部門在發(fā)展的過程中由于歷史、政治制度以及經(jīng)濟社會與西方的差異性出現(xiàn)了獨立性不足、經(jīng)費不足、公眾對其信任的不足以及在監(jiān)管上的不足的問題。因此政府和第三部門雙方需要在轉(zhuǎn)變政府管理體制、完善監(jiān)督機制、提高公眾公共參與和第三部門的公信力上作出努力。

關(guān)鍵詞：第三部門;政府失靈;問題;對策

基于第三部門自身的復雜性和相關(guān)研究視角的不同，在對第三部門概念的界定上學界尚未形成統(tǒng)一的看法。對第三部門界定較為嚴密的和權(quán)威的是美國約翰—霍普金斯大學非營利組織比較研究中心推薦的，即要認定第三部門，必須具備以下五個特征：組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性。這種界定視角是基于組織的結(jié)構(gòu)和運作方式，“包容性最強，且簡單明了，易于操作”[1]。另外，與第三部門概念相近的還有非營利組織、非政府組織、公民社會、志愿者組織等等。第三部門作為彌補政府和市場雙重失靈所帶來的惡果的重要社會自組織，在減輕政府負擔、提高公共物品供給的效率和水平以及滿足多元化的需求方面發(fā)揮著重要作用。然而，基于我國特殊的歷史環(huán)境、政治制度以及經(jīng)濟與社會的不同發(fā)展程度，我國第三部門相對于西方較為成熟的第三部門表現(xiàn)出一定的本土化差異。這些差異對于我國第三部門在承接政府公共職能轉(zhuǎn)移時是否會存在某些問題？如果存在，那么，如何加以解決？在處于社會轉(zhuǎn)型中的我國，對這些疑問的解答應當對促進我國第三部門的健康發(fā)展具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、第三部門的興起

20世紀70年代以來，以美國為首的西方國家政府普遍出現(xiàn)了機構(gòu)臃腫、財政赤字、浪費嚴重、效率低下等問題，同時期蔓延于西方世界的經(jīng)濟危機也表明市場調(diào)節(jié)的局限性，如何彌補市場調(diào)節(jié)和政府公共服務供給的缺陷成為亟需解決的問題。隨后，一場以新公共管理運動為名的政府改革浪潮席卷全球，這場運動的核心內(nèi)涵在于重理政府與市場、政府與社會的關(guān)系，把過去由政府單獨提供的公共物品轉(zhuǎn)移到第三部門身上。

第三部門的興起并非出于偶然，而是有著深刻現(xiàn)實基礎(chǔ)的。政府在向公眾提供公共服務和公共物品的過程中所表現(xiàn)出的問題和缺陷，即政府失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)為第三部門的興起提供了這種現(xiàn)實必要性。政府失靈具體的表現(xiàn)主要體現(xiàn)為：首先，由于公民的個體差異和政府的職能邊界，使得政府很難滿足社會公眾每個個體對公共物品和公共服務的需要。作為現(xiàn)代社會最基本構(gòu)成單位的公民個體，由于出身、受教育程度、個人收入、種族、宗教甚至身體狀況的差異都會導致公眾個體對公共物品、公共服務需求的偏差。其次，政府在向公眾提供公共物品和公共服務的過程中存在著浪費和效率低下的問題。傳統(tǒng)的政府體制是一種權(quán)力高度壟斷的組織體制，其特點便是行動遲緩，效率低下和刻板而且無人情味。最近的例子，國內(nèi)一家商標代理機構(gòu)于2015年8月底向國家商標局申請商標注冊證，然而直到2016年4月出，國家商標局7個月一張商標注冊證都沒有發(fā)放，給出的理由竟然是缺紙。其效率之低可見一斑。在某些情況下，傳統(tǒng)的政府體制還是可以起作用的?！暗?，大多數(shù)政府機構(gòu)要完成日益復雜的任務，所處的各種環(huán)境競爭性強，變化迅速，顧客要求質(zhì)量和有選擇余地”，“這些新的現(xiàn)實使得我們的各個政府部門機構(gòu)日子非常不好過”[2]。這就使公眾產(chǎn)生了對作為政府以外的公共物品提供者—第三類部門的需要。

如今，第三部門在全世界各個國家都得到了廣泛重視和蓬勃發(fā)展。有的第三部門已經(jīng)不局限于一國之內(nèi)，甚至在全世界都展開活動，提供人道服務，促進社會經(jīng)濟發(fā)展，進行環(huán)境保護，保障公民權(quán)利。正如第三部門理論的代表人物美國學者萊斯特·M·薩拉蒙(Lester M.Salamon)把這場運動描述為”全球結(jié)社革命”。

二、我國第三部門發(fā)展中存在的問題

政府失靈賦予了第三類部門興起的必要性，促進了第三部門在全世界的高速發(fā)展。我國的第三部門自20世紀80年代以來，伴隨著經(jīng)濟體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變以及政治環(huán)境日益寬松而得到迅速發(fā)展。其具體表現(xiàn)為：第三部門的數(shù)量逐年增加；第三部門的種類大大增多；第三部門的獨立性明顯增強。在我國第三部門主要指的是社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位三種形式。根據(jù)民政部的數(shù)據(jù)，“截止到2014年，我國共有社會團體31萬個，比上年增長7.2%；全國共有基金會4117個，比上年增加568個，增長16%；全國共有民辦非企業(yè)單位29.2萬個，比上年增長14.7%”[3]。從以上數(shù)據(jù)可以看出我國第三部門的增長速度十分迅猛。尤其是2008年汶川地震中第三類部門的卓越表現(xiàn)，就是我國第三部門多年來能量積累的一次迸發(fā)。

然而，第三部門本身并不完美，其自身也存在著“志愿失靈”問題?！爸驹甘ъ`”是由萊斯特·M·薩拉蒙(Lester M.Salamon)提出的。他認為公眾對第三類部門有著“志愿主義的神話”似得期待，實際上這是一種誤解。薩拉蒙認為，第三類部門有其固有缺陷，其表現(xiàn)為：資金不足、慈善活動的狹隘性、第三類部門的家長式作風以及第三類部門的業(yè)余性。這表明第三類部門并不是萬能的，也證明“志愿主義的神話”那種把政府和第三類部門的對立起來的看法是錯誤的?！笆聦嵣?，政府和非營利部門的關(guān)系更多的是以合作而非沖突為特征，因為政府已經(jīng)廣泛地轉(zhuǎn)向非營利部門以幫助它滿足人類需求”[4]。

由于我國歷史環(huán)境、政治制度、經(jīng)濟與社會的發(fā)展程度和西方相比具有相當?shù)牟町愋?。除了第三部門自身的”志愿失靈“。我國第三部門在本土化發(fā)展中面臨著一些頗具“中國特色”的問題。

(一)第三部門的獨立性不足。理論上第三部門是獨立于政府之外的，既不屬于政府，也不受制于政府。二者應該是一種對等關(guān)系。但在我國的現(xiàn)實運作中，出于傳統(tǒng)強勢政府的慣性思維和政治上的謹慎，政府部門與第三部門的卻是領(lǐng)導和被領(lǐng)導的關(guān)系。從第三部門的成立、人員安排、組織社會活動都需要政府部門的批準，尤其是在我國的第三部門還有為體制內(nèi)和體制外之分，體制內(nèi)的第三部門，例如工會，婦聯(lián)甚至各種行業(yè)協(xié)會，這些組織都是在政府的指導下建立的，許多掛靠在政府部門之下，形成一種“類行政組織”。這些體制內(nèi)的第三部門享受國家財政撥款，并被納入行政組織系統(tǒng)之內(nèi)，有的還具有行政級別。這樣就使它們喪失了民間性的特征，而且體制內(nèi)第三部門還會染上和政府部門一樣的毛病，例如惰性滋生、效率低下、積極性不高等。這樣既難以發(fā)揮第三部門應有的作用，還制約了它們的健康發(fā)展。

(二)經(jīng)費不足。相對于體制內(nèi)的第三部門，其資金來源大多來自政府撥款不同，體制外的第三部門很難得到政府在資金上的支持，它們大多依靠個人和企業(yè)的贊助來維持日常的運營，但是這些資金來源容易受到經(jīng)濟環(huán)境波動的影響，具有不穩(wěn)定的特性。由于缺乏資金支持，我國第三部門在志愿人員的專業(yè)性培訓上投入不足，提供的公共服務質(zhì)量也不容樂觀。有些第三部門為了繼續(xù)生存下去不得不從事某些營利性的活動，這也與第三部門建立的初衷相背離。

(三)公眾對第三部門的信任程度不足。西方第三部門經(jīng)過長期的發(fā)展，已經(jīng)相當成熟。無論是組織結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度、專業(yè)性方面以及經(jīng)費管理制度都比我國第三類部門完善。而在第三部門發(fā)展的社會層面上，由于我國公民尚未達到真正現(xiàn)代意義上的成熟公民層次，公眾的缺乏廣泛的公共參與的熱情。由于傳統(tǒng)政府的權(quán)威性，公眾對政府提供公共產(chǎn)品天然型具有很強的路徑依賴。另外，我國第三部門自身的問題也影響公眾對其的信任。近些年來頻頻被媒體曝光的，如紅十字會的郭美美事件、壹基金被質(zhì)疑貪污事件，都使第三部門的形象大打折扣。

(四)監(jiān)管上的不足。正如上面所提到的紅十字會郭美美事件中，紅會和政府部門在此事件中的應對失措，導致極其不良的后果。這正是政府平時對第三部門監(jiān)管不足，缺乏事前控制的結(jié)果?！拔覈谌块T在實施中存在培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記管理而疏過程監(jiān)督的現(xiàn)象。”[5]相關(guān)法律法規(guī)的不完善和缺失也為實際監(jiān)管帶來困難。

三、我國第三部門健康發(fā)展的對策分析

當前我國的第三部門還遠未達到成熟的階段。出現(xiàn)的諸多問題也大多是基于我國特殊的歷史語境下出現(xiàn)的特殊問題，照搬理論和國外的實踐經(jīng)驗必然會出現(xiàn)水土不服的問題，但是對于國外第三部門先進經(jīng)驗，如美國第三部門經(jīng)費管理制度和公開制度仍要借鑒吸收。為推進我國第三部門的健康發(fā)展，需要在以下方面進行努力：

(一)突破政府一元化的管理體制，加快第三部門獨立化進程。當前我國政府對第三部門的控制多于指導，第三部門的自主性很小，很難發(fā)揮第三部門的真正優(yōu)勢。體制內(nèi)的第三部門作為“類行政組織”，其與政府有時是重疊在一起的，公眾很難分清二者的區(qū)別；而體制外的第三部門在成立、組織結(jié)構(gòu)、人員安排方面處處受制于政府。因此，必須要重理政府與第三部門的關(guān)系，取消掛靠制和去除行政化，同時讓體制內(nèi)的第三類部門和體制外的第三部門進行競爭，轉(zhuǎn)變政府思維，簡政放權(quán)，使政府和第三部門的關(guān)系回到正常的軌道上來。

(二)建立完善的監(jiān)督機制，引導第三部門有序發(fā)展。一方面，第三部門如果缺乏正確的引導和監(jiān)督，就可能會給社會和公眾造成傷害。例如，有些第三部門甚至還出現(xiàn)了逐利的現(xiàn)象。另一方面，第三部門內(nèi)部缺乏有效的監(jiān)督機制，造成人員行為失范、財務混亂，最終也會影響其自身的健康有序發(fā)展。因此，政府和第三部門應該從組織內(nèi)外入手，從制度設計和法律規(guī)范上破除第三部門監(jiān)督難的問題。另外，引入獨立的第三方監(jiān)督評估體系也是一種科學有效的選擇。這種體系具有公正性、獨立性、科學性的特點，可以有效的彌補第三部門自身監(jiān)督的不足。

(三)提高公眾的公共參與程度，提高第三部門的服務專業(yè)化水平。由于我國公眾的公民意識尚未完全覺醒，公共參與的熱情度不高。另外，在如今的互聯(lián)網(wǎng)時代，某些第三部門的不良表現(xiàn)，經(jīng)過網(wǎng)絡和媒體的迅速傳播，其負面影響使得公眾質(zhì)疑第三部門的公信力。因此，在政府層面上，應該大力推動公民教育，提高公眾的公共參與熱情度。例如，從幼兒園起就加入公民化的教育，宣傳公民權(quán)利等來提高公民素質(zhì)。這不是一朝一夕能完成的事情。需要政府和社會長期的努力。隨著網(wǎng)絡新媒體的興起，我國網(wǎng)民數(shù)量位居全球第一，這對第三部門來說是一個尚未充分發(fā)掘的寶藏。充分利用網(wǎng)絡媒體工具宣傳第三部門和提高自己的形象是第三部門未來努力的方向。

四、結(jié)語

隨著十八大以來，黨中央作出繼續(xù)深化改革的決定。政府簡政放權(quán)作為政府改革的一部分，為我國第三部門的進一步發(fā)展注入了一針強心劑。我國第三部門的后發(fā)優(yōu)勢將日益凸顯，尤其是2016年3月16日在十二屆全國人民代表大會第四次會議上通過了《中華人民共和國慈善法》，這是我國歷史上第一部由國家制定的《慈善法》，將我國慈善事業(yè)納入法律軌道，為我國第三部門未來指明了方向。(作者單位：黑龍江大學)

參考文獻：

[1]王紹光.多元與統(tǒng)一—第三部門國際比較研究[M].杭州.浙江人民出版社，1999.

[2](美)戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].周敦仁等譯.上海.上海譯文出版社，2006.

[3]中華人民共和國民政部.2014年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報.http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml.

[4]何增科.公民社會和第三部門[M].北京.社會科學文獻出版社，2000.

[5]吳湘玲.公共管理的重要主體：迅猛崛起的第三部門[J].武漢大學學報(人文科學版)，2004(5).

作者簡介：陳沖(1989-)，男，山東人，黑龍江大學，行政管理專業(yè)，碩士研究生，研究方向：行政倫理。